اروپا در دوراهی احیای تولید کارخانهای؛ اختلاف بر سر نقش دولت و سازوکار بازار ادامه دارد
سکته صنعتی قاره سبز
مسیح میرجعفری : اتحادیه اروپا در دهههای اخیر جایگاه خود را به عنوان یک قطب صنعتی در جهان از دست داده است. در سال ۱۹۹۱، بر اساس دادههای بانک جهانی و به قیمتهای ثابت سال 2015، تولید صنعتی اروپا بیش از ۶ برابر چین بود، اکنون و با گذشت بیش از ۳ دهه تولید صنعتی اروپا نیمی از تولید صنعتی چین است. این تفاوت نشان میدهد که در این مدت چین و اروپا مسیرهای متفاوتی را طی کردهاند اما چه سیاستهایی پشت هر کدام از این مسیرها بوده است؟
افت صنعت در اروپا تنها در مقایسه با چین قابل مشاهده نیست. حتی با تمرکز بر کشورهای اتحادیه اروپا نیز روند کاهش وزن صنعت در اقتصاد مشهود است. سهم کل بخش صنعت از تولید ناخالص داخلی اتحادیه از حدود ۲۸ درصد در سال ۱۹۹۱ به ۲۲ درصد در سال ۲۰۲۵ کاهش یافته است. اگر ساختمان و زیرساخت نیز از این آمار کنار گذاشته شود و تنها بخش تولید کارخانهای بررسی شود، روند صنعتزدایی آشکارتر است؛ سهم تولید کارخانهای از تولید ناخالص داخلی در این دوره از حدود ۲۰ درصد به ۱۴ درصد رسیده است. البته این روند محدود به اروپا نیست. در همین بازه، سهم صنعت در اقتصاد چین نیز از ۴۱ درصد به ۳۵ درصد کاهش یافته و در سطح جهان نیز وزن صنعت در اقتصاد کاهش پیدا کرده است. بنابراین بخشی از این تحول را باید در چارچوب تغییرات ساختاری اقتصاد جهانی و گسترش بخش خدمات تحلیل کرد، نه صرفا نشانهای از افول صنعت اروپا.
با این حال، مساله اروپا ویژگی دیگری نیز دارد: شکاف قابلتوجه میان اقتصادهای عضو اتحادیه. در سال گذشته، سهم صنعت از تولید ناخالص داخلی در جمهوری چک حدود ۲۸ درصد و در آلمان ۲۵ درصد بود، اما این نسبت در فرانسه به حدود ۱۴ درصد میرسید. این تفاوت نشان میدهد کشورهای اروپایی با ساختارهای اقتصادی یکسانی وارد چارچوب سیاستگذاری مشترک نشدهاند. هرچند جمهوری چک عضو منطقه یورو نیست، اما تفاوت میان اقتصادهایی مانند آلمان و فرانسه نیز نشان میدهد هماهنگ کردن سیاستهای پولی و اقتصادی در اتحادیهای با ساختارهای تولیدی متفاوت، کار سادهای نیست. سیاستی که برای یک اقتصاد صنعتی مناسب است، لزوما پاسخگوی نیاز اقتصادی با سهم پایینتر تولید کارخانهای نخواهد بود.
اروپا چه مسیری را طی کرد؟
سیاست صنعتی اروپا را میتوان بهطور کلی در سه دوره بررسی کرد: از شکلگیری اتحادیه اروپا تا بحران مالی ۲۰۰۸، از بحران مالی تا همهگیری کرونا و در نهایت، دوره پساکرونا. هر یک از این دورهها بازتابی از تغییر نگاه اروپا به نقش دولت، بازار و سیاستگذاری صنعتی است.
در دهههای ۱۹۸۰ و ۱۹۹۰، همزمان با شکلگیری بازار مشترک اروپا، اولویت اصلی بر حذف موانع تجاری، تقویت رقابت و یکپارچهسازی بازارها قرار داشت. معاهده ماستریخت در سال ۱۹۹۲ برای نخستینبار بهطور صریح به سیاست صنعتی اشاره کرد، اما رویکرد غالب همچنان بر بهبود کارآیی بازار، تقویت رقابتپذیری و ایجاد چارچوبهای نظارتی استوار بود. تشکیل پول واحد و آغاز سیاست پولی مشترک نیز در همین مسیر قرار داشت. در این دوره، اروپا عموما از مداخلات مستقیم و گسترده دولت در بخش صنعت فاصله گرفت.
راهبرد لیسبون در آغاز دهه ۲۰۰۰ نیز همین نگاه را با تاکید بر اقتصاد دانشبنیان دنبال کرد. نوآوری، تحقیق و توسعه، آموزش و ارتقای مهارت نیروی کار در کانون این برنامه قرار گرفت. اما بحران مالی ۲۰۰۸ نگاه اروپا به صنعت را تغییر داد. افت شدید تولید صنعتی در سالهای بحران، اهمیت حفظ ظرفیتهای تولیدی را بار دیگر به سیاستگذاران یادآوری کرد.
پس از بحران، اتحادیه اروپا با راهبرد «اروپا ۲۰۲۰» و سپس طرحهایی که از آنها با عنوان «رنسانس صنعتی اروپا» یاد شد، تلاش کرد جایگاه صنعت را تقویت کند. سیاست صنعتی از رویکرد صرفا افقی فاصله گرفت و توجه بیشتری به بخشهای راهبردی، تولید پیشرفته، فناوریهای کلیدی و زنجیرههای ارزش معطوف شد. با این حال، بازگشت تولید صنعتی اروپا به سطح پیش از بحران زمانبر بود و هدف افزایش وزن صنعت در اقتصاد نیز بهطور کامل محقق نشد.
دوره سوم با معرفی «توافق سبز اروپا» در سال ۲۰۱۹ آغاز شد، اما همهگیری کرونا و سپس جنگ روسیه و اوکراین، مسیر حکمرانی صنعتی اروپا را تغییر داد. بحرانهای پیاپی، آسیبپذیری زنجیرههای تامین، وابستگی انرژی و خطر عقبماندن از رقابت صنعتی با آمریکا و چین، اروپا را به سمت مداخلات مستقیمتر سوق داد. بستههای حمایتی، سرمایهگذاری در تابآوری و فناوریهای پاک و حمایت از صنایع راهبردی، در این دوره پررنگتر شد.
در تازهترین مرحله نیز «توافق صنعتی پاک» که در فوریه ۲۰۲۵ منتشر شد، تلاش میکند میان کاهش انتشار کربن و حفظ رقابتپذیری صنعتی تعادل برقرار کند. انتشار برنامههای جداگانه برای فولاد و فلزات، خودرو و صنایع شیمیایی نیز نشان میدهد سیاست صنعتی اروپا از رویکردهای کلی و فراگیر، به سمت برنامههای هدفمندتر و مداخلهگرانهتر حرکت کرده است.
مسیر تفاوت توسعه اژدها
اروپاییها با مشاهده شکاف فزاینده میان مسیر صنعتی خود و چین، بهتدریج به بررسی ریشههای این تفاوت پرداختند. کمیسیون اروپا نیز در سال ۲۰۲۲ در گزارشی به بررسی ابزارها و سازوکارهای سیاست صنعتی چین پرداخت. تفاوت اصلی در این بود که چین، برخلاف رویکرد بازارمحورتر اروپا، از ابتدا نقش پررنگتری برای دولت در هدایت سرمایهگذاری و تعیین اولویتهای صنعتی قائل بود. پس از اصلاحات اقتصادی دنگ شیائوپینگ در دهه ۱۹۸۰، چین الگویی ترکیبی از برنامهریزی دولتی و فعالیت بخش خصوصی را دنبال کرد؛ مدلی که معمولا از آن با عنوان سرمایهداری دولتی یاد میشود. یکی از اهداف بلندمدت این مسیر، کاهش وابستگی فناوری و تبدیل چین به یک قدرت پیشرفته صنعتی تا میانه قرن بود.
در سال ۲۰۰۶، چین یک برنامه میانمدت ۱۵ساله را با محوریت «نوآوری بومی» تدوین کرد. سرمایهگذاری دولتی و صنعتی در فناوریهای پیشرفته، توسعه مالکیت فکری، ایجاد استانداردهای فنی مستقل و استفاده از ظرفیت بازار بزرگ داخلی برای جذب فناوری، از محورهای اصلی این برنامه بود. این سیاستها در سالهای بعد نیز ادامه یافت. در شرایطی که بحران مالی ۲۰۰۸ صنعت اروپا را با افت شدید مواجه کرد، رشد صنعتی چین در سالهای ۲۰۰۸ و ۲۰۰۹ همچنان نزدیک به ۱۰ درصد باقی ماند. چین در سال ۲۰۱۰ نیز هفت صنعت نوظهور راهبردی را در اولویت قرار داد؛ از فناوری اطلاعات و زیستفناوری گرفته تا انرژیهای نو، مواد پیشرفته و خودروهای انرژی نو. 5سال بعد، راهبرد «ساخت چین ۲۰۲۵» معرفی شد. این برنامه دیگر تنها بر نوآوری متمرکز نبود و کل زنجیره تولید، از صنایع پیشرفته تا صنایع سنتی و خدمات مرتبط با تولید را در بر میگرفت. هدف، افزایش توان داخلی در تامین فناوریها، قطعات و مواد کلیدی و ارتقای جایگاه چین در صنایع پیشرفته بود.
تفاوت واکنش چین و اروپا به بحرانهای بزرگ نیز قابلتوجه است. همهگیری کرونا از سرعت رشد صنعت چین کاست، اما افت تولید صنعتی این کشور به اندازه رکودهای تجربهشده در اروپا نبود و اقتصاد چین در سال بعد بخش مهمی از این کاهش را جبران کرد. این تفاوت، توجهها را به نقش سیاست صنعتی در افزایش تابآوری زنجیرههای تولید جلب کرد. سه ابزار اصلی در سیاست صنعتی چین برجسته است: حمایتهای مالی مستقیم از طریق وامهای کمبهره، معافیتهای مالیاتی و صندوقهای دولتی، استفاده از شرکتهای دولتی و شبهدولتی برای هدایت سرمایهگذاری و بهرهگیری از ظرفیت بازار داخلی برای جذب و توسعه فناوری. صنعت باتری خودروهای برقی نمونهای از اجرای این سیاستهاست که با حمایت گسترده دولت، به یکی از حوزههای برتر چین در بازار جهانی تبدیل شد.
با این حال، مدل چینی بدون هزینه نبوده است. گسترش نقش دولت و شرکتهای دولتی همواره با نگرانیهایی درباره تخصیص غیر بهینه منابع، ناکارآمدی بنگاههای دولتی و کاهش بهرهوری همراه بوده است. بنابراین، تفاوت چین و اروپا را نمیتوان صرفا در میزان موفقیت سیاست صنعتی خلاصه کرد؛ تفاوت اصلی در میزان آمادگی دو اقتصاد برای استفاده از دولت بهعنوان بازیگری فعال در هدایت سرمایهگذاری و ساخت ظرفیتهای صنعتی نهفته است.
شکاف تصمیمگیری در اتحادیه اروپا
کشورهای عضو اتحادیه اروپا بر سر یک موضوع توافق دارند: اروپا در رقابت صنعتی و فناورانه از آمریکا و چین عقب افتاده و ادامه این مسیر نیازمند تغییر سیاستهاست. اما توافق بر سر تشخیص مساله، به معنای توافق درباره راهحل نیست. اختلاف اصلی بر سر تامین مالی سیاستهای جدید، میزان مداخله دولتها و سطح حکمرانی صنعتی در اروپا شکل گرفته است. ماریو دراگی، اقتصاددان و نخستوزیر پیشین ایتالیا، هشدار داده است که اروپا بدون اصلاحات بنیادین اقتصادی با یک «تهدید وجودی» روبهرو خواهد شد.
پژوهش صندوق بینالمللی پول نیز نشان میدهد دامنه سیاستهای صنعتی در اروپا گسترش یافته و هزینه آنها از حدود نیم درصد تولید ناخالص داخلی به حدود 1.5 درصد رسیده است. بخش عمده این حمایتها نیز در قالب یارانههای تولید پرداخت میشود. با این حال، صندوق هشدار میدهد که اجرای یکجانبه سیاست صنعتی، حتی اگر در سطح ملی بهدرستی طراحی شده باشد، میتواند به شرکای تجاری آسیب بزند و از طریق کاهش قیمت صادرات یا تغییر شرایط مبادله، رفاه خود کشور اجراکننده را نیز تحت فشار قرار دهد. از این منظر، هماهنگی میان کشورهای اروپایی میتواند هزینههای جانبی رقابت یارانهای را کاهش دهد و اثربخشی سیاستها را افزایش دهد. در مقابل، گسترش بیش از حد یارانهها نیز خطر افزایش فشارهای مالی و ناپایداری بودجهای را به همراه دارد.
یکی از مهمترین شکافها در اتحادیه اروپا به نحوه تامین مالی نوسازی صنعتی مربوط است. دراگی برآورد کرده است که اروپا برای حفظ توان رقابتی خود به سرمایهگذاری سالانه در مقیاسی بسیار بزرگ نیاز دارد. فرانسه و ایتالیا از استقراض مشترک اروپایی، مشابه تجربه دوران پساکرونا، حمایت میکنند. آنها معتقدند مقابله با یارانههای گسترده آمریکا و ظرفیت مالی چین، بدون یک بودجه مشترک اروپایی دشوار خواهد بود. در مقابل، آلمان، هلند و شماری از کشورهای شمال اروپا با ایجاد بدهی مشترک جدید مخالفت دارند. استدلال آنها این است که نوسازی صنعتی باید بیشتر بر سرمایهگذاری خصوصی و بودجههای ملی تکیه کند تا کشورهای دارای انضباط مالی، هزینه سیاستهای دیگر اعضا را بر دوش نکشند.
اختلافها با تسهیل مقررات مربوط به «کمکهای دولتی» نیز تشدید شده است. کمیسیون اروپا برای مقابله با بحرانهای اخیر، به دولتهای ملی اجازه داد حمایت بیشتری از صنایع داخلی خود داشته باشند. آلمان و فرانسه نیز از این فرصت برای حمایت از بخشهایی مانند انرژی، نیمههادی و فناوری پاک استفاده کردند. اما کشورهای کوچکتر نگراناند که این روند، رقابت در بازار واحد اروپا را بر هم بزند؛ زیرا همه اعضا از توان مالی یکسانی برای حمایت از صنایع خود برخوردار نیستند.
شکاف دیگری نیز بر سر سیاست تجاری شکل گرفته است. فرانسه و حامیان مداخله بیشتر، استفاده از تعرفه برای حفاظت از صنایع اروپایی در برابر رقابت چین را ضروری میدانند. در مقابل، کشورهایی مانند آلمان و سوئد نسبت به گسترش حمایتگرایی محتاطتر هستند. نگرانی آنها، افزایش قیمت برای مصرفکنندگان و واکنش تلافیجویانه چین علیه صادرات اروپاست. وابستگی بخشی از صنایع آلمان به بازار چین نیز این اختلاف را تشدید کرده است. مساله محیطزیست نیز به یکی دیگر از محورهای مناقشه تبدیل شده است. بخشی از جریانهای سیاسی اروپا همچنان بر اهداف سختگیرانه اقلیمی و گذار سریع به اقتصاد کمکربن تاکید دارند. در مقابل، گروهی از صنایع و احزاب سیاسی معتقدند افزایش هزینههای ناشی از مقررات زیستمحیطی میتواند به خروج تولید از اروپا و انتقال سرمایهگذاری به دیگر مناطق جهان منجر شود. آنها خواستار ایجاد وقفه یا انعطاف بیشتر در اجرای برخی مقررات هستند.
صنعت قاره سبز به کدام سو میرود؟
اروپا اکنون با یک معادله دشوار روبهروست: چگونه میتوان بازار واحد را حفظ کرد و همزمان در رقابت با آمریکا و چین، سیاست صنعتی فعالتری در پیش گرفت؟ پاسخ به این پرسش تنها اقتصادی نیست و به توازن قدرت میان کشورهای عضو، تحولات سیاسی داخلی و شرایط ژئوپلیتیک نیز بستگی دارد. رشد جریانهای سیاسی راستگرا در برخی کشورهای اروپایی، فشار برای بازنگری در سیاستهای اقلیمی و صنعتی را افزایش داده است. همزمان، رقابت آمریکا و چین، وابستگی تجاری اروپا به بازارهای خارجی و تحولات ژئوپلیتیک، فضای سیاستگذاری را پیچیدهتر کردهاند. سالهای آینده تعیین خواهد کرد که اروپا میتواند میان همکاری دروناتحادیهای و منافع ملی اعضا تعادل برقرار کند یا اختلافهای داخلی، خود به مانعی تازه در مسیر احیای صنعتی این قاره تبدیل خواهد شد.
