مهار تورم یا شارژ تولید؟

علیرضا کتانی : پژوهشکده پولی و بانکی گزارشی از طرح پژوهشی خود با عنوان «ارتقای اقتدار بانک مرکزی از مسیر تدوین قانون بانک مرکزی» منتشر کرد. در این طرح پژوهشی، پژوهشگران به بررسی ساختار مناسب برای بانک مرکزی و اولویت‌های سیاستی مناسب در صورت تداخل سیاست‌ها در اولویت‌بندی سیاست‌ها پرداختند. در این گزارش همچنین قوانین مناسب برای سیستم بانکی و پولی کشور و نظارت‌های لازم بر این سیستم مورد ارزیابی قرار گرفته‌اند.

طبق این گزارش ضروری است در وهله اول ماموریت‌های بانک مرکزی احصا و اولویت‌بندی شوند. اولویت اول بانک مرکزی باید مهار تورم باشد و سایر ماموریت‌ها و وظایف مقام پولی یا باید همراستای با آن باشند یا در صورت مزاحمت با هدف اصلی، اولویت به‌صراحت به مهار تورم باید داده شود. در حوزه سازمانی بانک مرکزی نیز ضروری است ساختار سازمانی هیات‌مدیره با ایجاد هیاتی متشکل از خبرگان پولی، بانکی و حقوقی مستقل از ارکان بخش دولتی و همچنین تعداد محدودی از مدیران تعیین‌شده از جانب دولت، رئیس بانک مرکزی، رئیس برنامه و بودجه، و وزیر امور اقتصادی و دارایی (که در اقلیت باشند)، برای سیاستگذاری پولی ایجاد شود. اختیارات، وظایف، و عزل و نصب این اعضا باید به صورت شفاف تصریح شود و مدت فعالیت آنها نیز باید به نحوی باشد که پیگیری اهداف سیاستی موجب عزل آنها نشود.

استقلال بانک مرکزی

در این طرح پژوهشی شخصیت حقوقی بانک مرکزی، اهداف، وظایف و کارکردهای بانک مرکزی، استقلال در عملیات بانک مرکزی، روابط مالی بانک مرکزی با دولت، مسوولیت‌پذیری و تعامل بانک مرکزی با ذینفعان، ساختار سازمانی بانک مرکزی، شرایط تصدی و عزل و نصب هیات‌مدیره بانک‌های مرکزی، شرایط انتخاب و عزل و نصب روسای بانک‌های مرکزی و اختیارات و وظایف هیات‌مدیره و رئیس کل بانک مرکزی با تکیه بر قوانین و آیین‌نامه‌های بانک‌های مرکزی مختلف مورد بررسی قرار گرفته است.طبق این گزارش، امروزه شمار زیادی از بانک‌های مرکزی به سبب برخورداری از استقلال کافی، توانایی لازم برای تدوین و اعمال سیاست‌های پولی موردنیاز به منظور پیگیری اهداف اصلی و تحقق ماموریت‌های خود را دارند. مطالعات تجربی نشان داده است بانک‌های مرکزی موفق، که مهم‌ترین شاخصه آنها توانایی مهار تورم و حفظ ثبات قیمت‌ها بیان شده است، از استقلال به‌نسبت بیشتری در مقایسه با سایر بانک‌های مرکزی برخوردار هستند.

وجود یک بانک مرکزی مقتدر منوط به برخورداری این نهاد از استقلال نسبی در پیگیری اهداف و تحقق ماموریت‌های خود است. شرط لازم برای دستیابی به این استقلال نیز تصویب قوانین به‌روز و منطبق با شرایط و ساختارهای جدید بازارهای پولی و مالی است. در این گزارش همچنین قانون بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران مورد بررسی قرار گرفته است. طبق این بررسی تطبیقی بازنگری قانون بانک مرکزی ج.ا.ا.که بیش از پنج دهه از تصویب آن گذشته، به عنوان گام نخست در تدوین قوانین به‌روز و افزایش اقتدار و استقلال این نهاد در دستیابی به مهم‌ترین هدف و کارکرد آن که همان مهار تورم و حفظ ارزش پول ملی است، ضروری خواهد بود. این پژوهش همچنین اشاره می‌کند شرط کافی برای تحقق استقلال بانک مرکزی وجود محیط حکمرانی اقتصادی و سیاسی مناسب است.

طبق این پژوهش در حال حاضر، طبق قانون پولی و بانکی، دامنه تعهدات بانک مرکزی بسیار وسیع است. حتی در طرح فعلی مجلس نیز این نقیصه دیده می‌شود و درصورتی‌که بانک مرکزی متولی اهداف چندگانه و متضاد باشد، در عمل منفعل خواهد بود و توانایی اعمال سیاست‌های فعال براساس چشم‌انداز تورمی یا نوسانات ارزی نخواهد داشت. این ناتوانی در پاسخگوییِ همزمان به همه اهداف تحمیل‌شده سبب کاهش موفقیت و کاهش مقبولیت بانک مرکزی شده و این نهاد را در معرض انواع هجمه‌ها قرار داده است. بر این اساس، پیشنهاد می‌شود به منظور ایجاد تحول اساسی در سیاستگذاری پولی و افزایش اقتدار مقامات پولی، بانک مرکزی تنها متولی مهار قیمت‌ها و کنترل تورم و در مرحله بعد ثبات بانکی باشد. در واقع این گزارش از مداخله نهادهای بیرونی از جمله دولت یا قوه قضائیه در امور مربوط به تورم انتقاد می‌کند.

ساختار سازمانی بانک مرکزی

مهم‌ترین اقدام در حوزه ساختار سازمانی بانک مرکزی از منظر این پژوهش تعیین یک هیات‌مدیره مستقل از بخش دولتی یا حضور کمترین اعضای وابسته به دولت است. هم‌اکنون طبق قانون پولی و بانکی، اعضای شورای پول و اعتبار عمدتا وابسته به ارکان دولتی هستند و با داشتن اکثریت نسبی، هریک از آنها نیز بخش‌ها و منافع متفاوتی را نسبت به یک سیاستگذار پولی متولی کنترل تورم و حفظ ثبات قیمت‌ها نمایندگی می‌کنند. به عبارتی دیگر، همان‌گونه که تجارب چند دهه گذشته نشان داده است، سیاست‌های مناسب از منظر این افراد در عمده موارد با نظرات بدنه کارشناسی بانک مرکزی یکسان نیست و به‌کرات تفاوت‌هایی در رویکرد آنها به مباحث سیاست پولی مشاهده شده است.

ازآنجاکه در نهایت اقدامات سیاستی بانک مرکزی باید به تصویب این شورا برسد، فقدان منافع مشترک و عدم پاسخگویی اعضا سبب شده است در مواردی که دیدگاه کارشناسی و تخصصی بدنه بانک مرکزی اعمال سیاست‌های مشخصی را برای مقابله با تکانه‌های وارده به اقتصاد تجویز کرده است، با مخالفت شورای پول و اعتبار مواجه شود و در نتیجه به سبب عدم‌واکنش مناسب و بهینه، از این حوزه زیان‌های رفاهی به اقتصاد ایران وارد شود. اصلاح این شورا و ایجاد یک هیات‌مدیره متشکل از مدیران اجرایی بانک مرکزی و خبرگان پولی که مستقل از سایر ارکان دولت هستند، علاوه بر اینکه از اعمال سیاست‌های پولی بهنگام و بهینه حمایت خواهد کرد، سبب کاهش سلطه مالی نیز خواهد شد. این مهم از آنجا که اقتصاد ایران وابسته به درآمدهای ارزی نفت است و تکانه‌های مثبت و منفی بهای جهانی نفت و همچنین میزان صادرات نفت آثار چشمگیری در درآمدهای دولت دارد، نقش برجسته‌ای خواهد داشت.

عزل و نصب مقامات

در حوزه عزل و نصب و اختیارات مقامات پولی از منظر این گزارش مهم‌ترین اقدام مصونیت مقامات پولی در راستای انجام ماموریت‌ها، پیگیری اهداف و پیاده‌سازی نظام حکمرانی بانک مرکزی است. بر این اساس اصلاح قوانین نحوه عزل و نصب مقامات پولی و اختیارات اعطایی به آنها سبب می‌شود اولا مقامات پولی از میان خبرگان پولی شهره انتخاب شوند؛ دوم، نگرانی از بابت عزل آنها در صورت مخالفت با نظرات مقامات دولتی (مانند همراهی پولی و پولی‌سازی کسری بودجه) نداشته باشند؛ و سوم، از اختیار کافی برای تحقق ماموریت‌های بانک مرکزی برخوردار باشند. در‌حالی‌که حداقل مدت ریاست مقامات پولی در قوانین کشورها سه سال است، تجربه اقتصاد ایران نشان داده است مقامات در ادوار مختلف به‌راحتی عزل و نصب شده‌اند و فاقد اختیار کافی برای اعمال سیاست‌های پولی‌اند.

شایان ذکر است در شرایطی که انتخاب روسای بانک مرکزی صرفا براساس تخصص و توان آنها برای مدیریت سیاست پولی و اداره بانک مرکزی نباشد و انتصاب آنها جنبه سیاسی داشته باشد، عزل روسای بانک مرکزی هزینه قابل‌توجهی برای مقامات دولتی نخواهد داشت. به طور خلاصه از منظر این پژوهش هرچه خطر دست‌اندازی بخش دولتی به منابع بانک مرکزی و پایه پولی کمتر باشد، مقامات پولی از اختیار کافی در استفاده از ابزارهای مختلف پولی برای سیاستگذاری برخوردار باشند، و انتخاب رئیس کل بانک مرکزی براساس معیارهای حرفه‌ای باشد، وجود یک نظام شفاف حکمرانی و سازمانی سبب خواهد شد تحقق ماموریت‌های بانک مرکزی به عزل بدون دلیل مقامات منجر نشود و تنها به سبب اتمام دوره مسوولیت یا ارتکاب جرم اثبات‌شده امکان‌پذیر باشد.

این شفافیت سبب خواهد شد علاوه بر مسوولیت‌پذیری مقامات پولی، پاسخگویی آنها به نهاد مرجع و همچنین عموم مردم با استفاده از انتشارات ادواری یا سخنرانی‌های زمان‌بندی‌شده در راستای توضیح سیاست‌های اتخاذشده و ارائه چشم‌انداز آتی قانونمند شود.