این مطالعه اقتصادی در ابتدای مباحث مطرح شده به این موضوع اشاره می‌کند که در بحث و جدل‌های فکری و ایدئولوژیک بین طرفداران و مخالفان مداخله دولت در اقتصاد و طرح پرسش در این باره که دولت‌ها چه کارهایی را باید انجام دهند و چه کارهایی را نباید انجام دهند، کمتر به این مساله توجه می‌شود که دولت‌ها چگونه موفق می‌شوند و آنچه را که از آنها خواسته شده است «واقعا» انجام می‌دهند به بیان دیگر، چرا با وجود اینکه سیاست‌های خوب و موافق رشد و توسعه اقتصادی تقریبا شناخته شده است و رهبران و تصمیم‌گیران کشورهای در حال توسعه نیز از آنها اطلاع دارند و مرتبا شعارهایی برای اجرای آنها سر می‌دهند و برنامه‌ای کلان و جامع طراحی می‌کنند، اما در عمل کمتر شاهد اجرای واقعی و موفق این سیاست‌های خوب در چنین کشورهایی هستیم. این مطالعه پس از طرح موضوع معتقد است که بیشتر سیاست‌ها و طرح‌های ابتکاری برای اصلاح حکمرانی، در صحنه عمل شکست می‌خورند، زیرا سازمان‌ها فقط وانمود می‌کنند که در حال اصلاح هستند. سازمان‌ها به جای اینکه به عملکرد و کارکرد توجه کنند، به تغییر دادن صورت و ظاهر سیاست‌ها و ساختارهای سازمانی توجه می‌کنند. به این ترتیب فضا برای اجرای سیاست‌های خیالی مساعد می‌شود که به سیاستمداران اجازه می‌دهد ادعای موفقیت کنند، بدون اینکه واقعا دستاورد و عایدی ملموسی برای جامعه داشته باشند. این مقاله با عنوان «قابلیت‌سازی، رویکردی جدید به حل مسائل توسعه» توسط جعفر خیرخواهان ترجمه و از سوی مرکز پژوهش‌های مجلس منتشر شده است.

تفاوت سد‌سازی با سیاست‌گذاری

از نگاه مترجم، در چنین بستر نهادی ناکارآمد، شاهد عرض اندام سیاستمداران و کارشناسانی هستیم، که درصدد فروختن راهکارهایی از پیش آماده هستند، به جای اینکه مساله اصلی را واقعا حل کنند. آنها با ابزارهایی که مسائل پشتیبانی و زیربنایی، مانند مدرسه‌سازی، خانه‌سازی، سدسازی، جاده‌سازی و غیر آن را حل کرده است، خواهان و مدعی حل تعداد زیادی مسائل بسیار پیچیده، شاق و کمرشکن، به شکل خیلی سریع هستند؛ مسائلی مانند اصلاح نظام قضایی، مقررات‌گذاری درخصوص بنگاه‌های بزرگ انحصاری، توزیع عادلانه امکانات، ارتقای یادگیری کودکان، سلامت مواد خوراکی، پیشگیری و درمان بیمارهای خاص. در نهایت این مقاله با طرح ایده و رویکرد انطباق تکرارپذیر و مساله محور(Problem-Driven Iterative Adaptation) محدودیت اصلی در کشورهای در حال توسعه را کسری و کمبود «قابلیت حکومت» در اجرای سیاست‌ها و برنامه‌های مصوب می‌داند.

هسته سخت توسعه اقتصادی

بخش دیگری از این مقاله به موضوع ایران اشاره کرده است. بر این اساس عنوان شده که در ایران هر ساله انواع برنامه‌های اصلاحی و طرح‌های توسعه‌ای پیشنهاد شده و به تصویب می‌رسد، با این انتظار که در کمترین زمان ممکن اجرا شوند. همچنین نزدیک به ۷۰ سال است که هر ۵ سال یک‌بار، یک برنامه جامع توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی تهیه و تدوین می‌شود تا به بهبود روندها، عملکردها و نتایج در سطح ملی، بخش‌های مختلف اقتصادی، اجتماعی، ساختار دولت و سایر قوا کمک کند. اما در یکی دو دهه اخیر، شاهد محدودیت‌ها و شکاف‌های کاملا محسوس بین آنچه در برنامه‌ها آمده است و آنچه در صحنه عمل محقق می‌شود بوده‌ایم. شکل کنونی این مسائل به نحوی شده که قوانین بدون ضمانت اجرایی روی کاغذ نوشته شده و سیاست‌های طراحی شده، یا اجرا نمی‌شوند یا از اهداف خود منحرف می‌شوند. بنابراین از نگاه این مقاله، محدودیت و شکاف بین سیاست و اجرا، از یکسو ناشی از پیچیدگی و دشواری مسائل جدید و از سوی دیگر ضعف قابلیت و سازماندهی دولت در اجرای سیاست‌ها بوده است. از نگاه پژوهش مذکور اقتصاد ایران در قرن جاری از کشوری فقیر به یک کشور با درآمد متوسط رسیده است. رسیدن به چنین سطحی از درآمد، در مقایسه با رسیدن به کشورهای پردرآمد و ثروتمند، آسان بوده است. امنیت سرمایه‌گذاری، احترام به حقوق شهروندی، توزیع عادلانه امکانات، مبارزه با فساد و کاهش فقر، از جمله پروژه‌های دیربازده بوده و اجرای آنها در زمان حال و کوتاه مدت، هزینه و درد فراوانی دارد.

رویکرد سازمان‌ها در حل مساله

این مقاله به این پرسش پاسخ خواهد داد که چرا بیشتر طرح‌ها و ابتکار عمل‌های توسعه در حد نوشتن سند باقی مانده یا حداکثر اینکه نتایج بسیار محدودی دارند و روش رسیدن به نتایج بهتر، گسترده‌تر و ماندگارتر چیست. رویکرد انطباق تکرارپذیر و مساله‌محور، یکی از روش‌های پیشنهادی برای رسیدگی و حل مسائل پیچیده و غامض است، مسائلی که نحوه حل آنها، شکاف‌های موجود بین کشورهای توسعه یافته و در حال توسعه را توضیح می‌دهد. حال آنکه در بسیاری از سیاست‌ها و پروژه‌های اصلاحی که در سطح جهان شکست خورده‌اند، موفقیت برای پروژه‌هایی بوده که اغلب مساله محور بوده‌اند.

این رویکرد با شناخت مساله، سیاست‌گذاران را مجبور می‌کند که روش‌های مرسوم انجام کارها را زیر سوال برده و یک نقطه گردهم آمدن (Rallying Point) برای هماهنگ کردن عاملانی فراهم کند که در غیر این صورت در فرآیند تغییر با همدیگر درگیر خواهند شد.  این مقاله در بخش دیگر مقدمه‌ای را ارائه می‌کند که به بررسی رویکرد حل مساله نزد سیاست‌گذاران پرداخته است. از نظر نویسندگان بشر پیشرفت خیره‌کننده‌ای در حل مسائل لجستیکی داشته که عمدتا به معنای گسترش یک فناوری شناخته شده است و کارکنان سازمان باید از دستورالعملی واحد پیروی کنند، نظیر مدرسه‌سازی و راه‌سازی. همچنین در بعد دوم اگر مسائل مستلزم اقتباس سیاست‌هایی باشد که جنبه اجرایی اندکی دارند، نیز پیشرفت گسترده‌ای داشتند. اما دولت‌های جوامع در حال توسعه، در رسیدگی و حل مسائل غیرفنی که ساده نیستند، از خود قابلیت و مهارت زیادی نشان نداده‌اند. این مسائل شامل مواردی نظیر فساد در مناقصات دولتی، حفظ کیفیت یادگیری دانش‌آموزان، مدیریت هزینه‌کرد درست منابع زیرزمینی، مدیریت بهره برداری از مراتع و منابع آبی است. اما مشکل اصلی اینجاست که از ابزار به کار رفته برای حل دو موضوع نخست، برای حل مساله سوم که درجه اجرایی بالایی دارد، استفاده می‌شود. به بیان دقیق‌تر، سیاستمداران و برنامه‌ریزان، هنگام مواجهه با چالش‌های اجرایی یا پیچیده که مستلزم انطباق و سازگاری با شرایط محلی است، غالبا از همان روش‌ها و الگوهای حل مسائل لجستیکی یا سیاست‌گذاری استفاده می‌کنند که خیلی راحت قابل اقتباس از کشورهای توسعه‌یافته است.

شوی اصلاحات اقتصادی

از نگاه نویسنده این مقاله، در بیشتر کشورهای در حال توسعه، محدودیت اصلی برای ارتقای رفاه جامعه و توسعه انسانی را می‌توان ناکافی بودن «قابلیت حکومت در اجرای سیاست‌ها و برنامه‌ها» دانست. در این کشورها، سازمان‌ها وانمود می‌کنند در حال اجرای اصلاحات هستند در حالی که بیشتر طرح‌های اصلاح حکمرانی، امکان نمی‌یابند تا عملکردها را به شکلی ماندگار بهبود دهند و اصلاحات به تغییر شیوه ظاهری در سیاست‌ها و ساختارهای سازمانی می‌انجامد.این سیاست‌های خیالی به سازمان‌های دولتی اجازه می‌دهد، ادعای موفقیت کنند، بدون اینکه واقعا به هدف خاصی رسیده باشند. در نتیجه فرآیندی که شکل می‌گیرد، از فشار برای تقلید ناشی می‌شود، به ویژه هنگامی که کشورها اهداف مبهم دارند، ریسک‌گریز و بسیار محتاطند، نسبت به ابزارهای رسیدن به هدف مطمئن نیستند. این فرآیند تقلید کردن به خودی خود میل به تشدید دارد و عاقبت، حکومت‌ها و سازمان‌های آنها را هم از درون به مقاومت در برابر اصلاحات وامی‌دارد و هم از فشارهای بیرونی برای هر تغییر واقعی مصونیت می‌بخشد. در این شرایط، نهادهای بالادستی و سازمان‌های خارجی، نسخه‌های تغییر بر اساس بهترین رویه‌ها را به مسوولان اجرایی کشورها می‌دهند که آنها هم در ظاهر رعایت می‌کنند یعنی ظاهر تغییر را به خود می‌گیرند بدون اینکه واقعا تغییر کنند. اما از این سازمان‌های کپی‌برداری شده، انتظار می‌رود تا مانند سازمان‌های واقعی، وظایف بسیار پیچیده، شاق و کمرشکن را در فاصله زمانی کوتاه و به دفعات زیاد انجام دهند. این عامل مداخله و فشار بیرونی، مانع پیدایش سازمان‌های داخلی می‌شود که به‌طور طبیعی تکامل یافته باشند.

چهار اصل رویکرد پیشنهادی

این مقاله سیاستی معتقد است اینکه چگونه توانایی یک سازمان را در اجرای وظایف دائما پیچیده و اختلاف‌برانگیزتر ارتقا دهیم، از جمله مسائلی است که راه حل آن معمولا شناخته شده نیست یا حتی پیش از اجرا قابل دانستن نیست. قابلیت‌سازی حکومت، فرآیندی اختصاصی است به این معنا که در هر کشوری به شکلی متفاوت دیده می‌شود. ساختارهای نهادی معین که از مشروعیت محلی و کارآمدی برخوردارند، به تعامل پیچیده بستر محلی، تاریخ، سیاست و فرهنگ کاملا وابسته‌اند. بنابراین برای گریختن از دام قابلیت و رهایی از سردرگمی روزافزون، نیاز به مدل‌های مفهومی جدید از قابلیت حکومت است که از اقتباس و پیوند زدن ساده‌انگارانه طرح‌ها و نقشه‌های نهادی سایر کشورها با سیاست‌های کشورهای در حال توسعه فراتر برود.

رویکردی که در این پژوهش پیشنهاد شده، رویکرد انطباق تکرارپذیر و مساله‌محور است. این رویکرد بر چهار روش متکی است. اصل نخست، ارائه راهکارهای محلی برای مسائل محلی است. گذار از ترویج راهکارهای از پیش تعیین شده، به ایجاد شرایطی که عوامل محلی و بومی شروع به تعیین، تشریح و اولویت‌بندی مسائل ملموسی کنند که قرار است حل شوند. موضوع دوم فشار برای انحراف مثبت مساله‌محور است که ایجاد محیط‌هایی در درون و بین سازمان‌ها که امتحان کردن و سنجیدن و انحراف مثبت (گشایش فضا بر نوآوری) را تشویق می‌کنند. اصل سوم نیز تلاش، یادگیری، تکرار و انطباق است. ترویج یادگیری از اقدامات پیشین با بازخوردهای شواهدمحور به درون تصمیمات مدیریتی که اجازه انطباق و سازگاری را بدون فوت وقت می‌دهد. اصل چهارم نیز ارتقای راهکار با بسط و انتشار آن است که بر اساس آن حضور فعال پیشتازان و رهبران اصلاحات در همه بخش‌ها و سازمان‌های مرتبط، کسانی که به ما اطمینان می‌دهند، اصلاحات امکان‌پذیر و شدنی، مشروع و مطلوب، مرتبط و متناسب است.

تشریح رویکرد تکرارپذیر و مساله‌محور

انطباق تکرارپذیر و مساله‌محور به دنبال قابلیت‌سازی از طریق فرآیند حل مسائل خوب است. این رویکرد به دنبال یافتن راهکار و سپس کپی کردن آن نیست، این رویکرد بر فرآیند حل مسائل و نه خود راهکارها تاکید دارد. این شیوه‌ای است که به کمک آن، کارآمدترین سازمان‌های امروزی، موفق به کسب و حفظ قابلیت خود برای اجرای کارها شدند. بدیهی است که چنین روشی آسان یا بدون ریسک نیست، اما در نهایت رویکرد پایدارتری است، چون به فرآیند تغییر مشروعیت می‌بخشد. این پژوهش به‌طور خلاصه عنوان می‌کند که انطباق تکرارپذیر و مساله‌محور بر حل عملی مسائلی متمرکز است که در جامعه محلی شناسایی، تعیین و تعریف می‌شوند. به این ترتیب محیطی ایجاد می‌شود که اقتدار و اختیار برای تصمیم‌گیری به وجود آید و انحراف‌های مثبت و آزمایش کردن راهکارهای جدید را تشویق می‌کنند. آزمایش کردن در این رویکرد، درون حلقه‌های بازخوردی دقیق جاسازی شده است که یادگیری بر اساس تجربه و مشاهده را تسهیل می‌کند.  این رویکرد با درگیر کردن و مشارکت فعال مجموعه گسترده‌ای از عاملان به ما اطمینان می‌دهد که اصلاحات شدنی، مشروع، مرتبط و قابل پشتیبانی است، در برابر مجموعه محدودی از کارشناسان بیرونی که نشر از بالا به پایین نوآوری را ترویج می‌کنند. در حالی که انطباق تکرارپذیر مساله‌محور شباهت‌ها و تفاوت‌هایی با رویکردهای مشابه دارد و از برخی جنبه‌های ادبیات توسعه اقتصادی وام گرفته است در واقع با آنها متفاوت است. انطباق تکرارپذیر و مساله‌محور به دنبال ارائه چارچوب کاملا جامعی است که از نقاط قوت رویکردهای پیشین بهره گرفته و نقاط ضعف آشکار شده را برطرف می‌کند. در این رویکرد یک مجموعه اصول و روش‌ها با طیفی از فنون برای به پیش رفتن در هرکدام از گام‌ها ارائه می‌شود: تعریف مساله، ایجاد فضای اختیاردهی برای نوآوری و انحراف مثبت، بازخورد و تکرار و افزایش مقیاس عملیات با انتشار ایده‌ها و راهبردهای جدید از طریق اجتماع در حال گسترش، متشکل از افراد اهل عمل. به گفته کارشناسان، برای اینکه این راهبرد یا راهبردهای مشابه، از حاشیه به مکان محوری‌تری در راهبرد توسعه حرکت کنند، نیاز به کارهایی بیش از فراخوان عمومی، انتشار گزارش، برگزاری برنامه‌های آموزشی یا همایش‌های پرانرژی است. چنین کاری به یک جنبش اجتماعی جهانی از اهل فن توسعه اقتصادی نیاز خواهد داشت که مایل و قادر به ایجاد و حمایت از فضایی درون سازمان‌ها باشند تا «توسعه را به نحوی متفاوت انجام دهند» و کسانی که بتوانند تجربیات خود را با تجربیات دیگران ادغام کنند.