آسفالتهای پرسشبرانگیز
در شهر تهران نیز، شهرداری و شورای شهر تصمیم گرفتهاند تا سنگفرشهای ساختهشده در خیابانها و معابر گوناگون را از بین ببرند و به جایش از آسفالت استفاده کنند تا خودروها دچار آسیب کمتری شوند و ترافیک در شهر روانتر شود. مشاهدات میدانی نیز نشان میدهد که خیلی از خیابانها و کوچههای شهر تهران تجدید آسفالت شدهاند. اگر در چند ماه اخیر در جادههای مختلف ایران سفر کرده باشید، تجدید روکش آسفالت بسیاری از جادهها و بزرگراهها را دیدهاید. برخی بزرگراهها سالهای سال بود که بهرغم دریافت عوارض، زیر بار ترمیم آسفالت نمیرفتند.
این روزها تعداد تریلیها و کامیونها و اتوبوسهایی که در لاین سرعت اتوبان نطنز به کاشان حرکت میکردند و حاضر به حرکت در لاینهای کندروی مربوط به خودشان نبودند خیلی کمتر شده است. به این دلیل که ترمیم آسفالت باعث شده تا این اتوبان از حالت سنگلاخ خارج شود و هر خودرو توان حرکت در لاین مربوط به خودش را داشته باشد. آیا ما با یک نهضت ملی آسفالت روبهرو هستیم؟ ظاهرا بله. نهتنها بزرگراهها و جادهها و کورهراههای روستایی، بلکه بستر رودخانهها هم دارند آسفالت میشوند. آسفالتی که در برخی موارد خیر مطلق است و در برخی موارد مثل رودخانه شهر الیگودرز و نابودی سنگفرشهای خیابانهای تهران سوالبرانگیز. اما حقیقت این است که دلایل این اقدامات فراتر از دامنه نفوذ شهرداریها و راهداریها و نتیجه فرآیندی است که بیش از یک دهه طول کشیده است: توزیع قیر رایگان طبق برنامههای بودجه سالهای اخیر.
توزیع قیر رایگان؛ ایجاد وابستگی به مسیر در سیاستگذاری
توزیع قیر رایگان به صورت سالانه، بدعتی بود که دولت محمود احمدینژاد در قوانین بودجه به راه انداخت. هدف این بود که برای اتمام پروژههای مناطق دوردست، وزارت نفت برای وزارت راه، قیر رایگان فراهم کند تا با بهبود جادههای فرعی و روستایی سرعت اتمام پروژههای عمرانی در این نواحی افزایش یابد. در قانون بودجه سال ۱۳۹۲ حدود ۵۰۰هزار تن قیر رایگان برای این امر تخصیص داده شده بود. در قوانین بودجه سالهای بعد، قیر رایگان تخصیص دادهشده برای بهبود جادههای فرعی و روستایی و نیز جادههای بینشهر و داخل شهری سالانه افزایش یافت.
در سال۱۳۹۵، قیر تخصیصیافته در قانون به ۲میلیون تن رسید و در سال۱۳۹۷ این مقدار به ۴میلیون تن رسید. درخواست توزیع قیر رایگان از سوی دولت آغاز شد. اما این ابتکار برای برخی نمایندگان مجلس بسیار خوشایند آمد. نمایندگان دورههای مختلف مجلس بعضا برای کسب رأی بهخصوص در نواحی غیر از شهرهای بزرگ، وعده آسفالت جادههای روستایی و ترمیم جادههای بینشهری را میدادند. کیفیت آسفالت برای کشوری که بیش از ۸۰درصد جابهجایی کالا در آن از طریق جاده صورت میگیرد، برای مردم اهمیت بالایی دارد. نمایندگان با تخصیص قیر رایگان بیشتر سعی میکردند در حوزههای انتخابیه خود را کارآمدتر نشان بدهند. به این ترتیب، تخصیص قیر رایگان تبدیل به یک جزء جداییناپذیر از قانون بودجه شد که بازگشت از آن دشوار بود.
هزینهفرصت قیر رایگان
مشکل توزیع قیر رایگان توسط وزارت نفت به وزارت راه و شهرسازی این بود که یکی از اصول اولیه علم اقتصاد در آن نادیده گرفته شده بود: هزینهفرصت قیر. قیر از محصولات پتروشیمی ایران است که در بازارهای جهانی و صادراتی مشتری دارد. در ظاهر وزارت نفت، هزینههای تولید و توزیع قیر را پرداخت میکرد؛ اما هزینه یک کالا فقط هزینه تولید و توزیع آن نیست.
باید در تصمیمگیریها هزینهفرصت آن نیز در نظر گرفته شود. هزینه صادرات قیر چیزی بود که در نظر گرفته نشده بود. چه اتفاقی افتاد؟ در سال۱۳۹۸ قانون بودجه وزارت نفت را ملزم به توزیع رایگان ۴میلیون تن قیر کرده بود. تولید قیر ایران در این سال ۶میلیون تن بود که ۴.۲میلیون تن آن صادر شد. در حقیقت بخش زیادی از قیر رایگان تخصیص دادهشده نه تنها در ایران توزیع نشد، بلکه راهی بازارهای کشورهای همسایه و سایر کشورها شد. نکتهای که برخی نمایندگان مجلس در سال ۱۳۹۸ تحت برچسب فساد خواهان برخورد با آن شدند. در نظر نگرفتن یک مساله ابتدایی علم اقتصاد (هزینه فرصت) بود که زمینه را برای هدررفت میلیاردها تومان از بودجه بیتالمال فراهم کرده بود. اعتراضات این نمایندگان باعث شد که در قانون بودجه سال۱۳۹۹بندی در مورد توزیع قیر رایگان وجود نداشته باشد. اما سازوکارهای ایجادشده چنان قدرتمند شده بودند که در تیر ماه ۱۳۹۹ نمایندگان مجبور شدند، توزیع قیر رایگان را مجددا با دو فوریت تصویب کنند.
قیرهایی که اثری از آنها دیده نمیشد
حذف قیر رایگان از برنامههای بودجه و البته اجرایی شدن کامل مقادیر تخصیصیافته ناممکن شده بود. در سالها اخیر نیز دولت همواره موظف شده است مقادیر مشخصی را برای خرید قیر و تخصیص رایگان به وزارت راه و سایر دستگاههای مرتبط تامین کند. این مقدار در بودجه سال ۱۴۰۵ حدود ۵۰همت در نظر گرفته شده بود. اما نکته عملیاتی این بود که هیچگاه تخصیص قیر برای اهداف در نظر گرفتهشده به صورت قابل قبولی رخ نمیداد و خروجی وضعیت چیزی بود که در جادهها و اتوبانهای بینشهری میدیدیم: جادههایی که تبدیل به سنگلاخ شده بودند.
ورق برمیگردد
اما در ماههای اخیر چه اتفاقی رخ داد که چنین شاهد جنبش ملی آسفالت هستیم؟ در ۳ اسفند سال ۱۴۰۴ آقای علیرضا سلیمانی، مدیرکل راهآهن منطقه آذربایجان، از بارگیری آزمایشی ۵۰۰ تن قیر برای صادرات به اروپا خبر داد. او گفته بود که بعد از موفقیت فاز آزمایشی برنامهای برای صادرات ۱۰هزار تن قیر به کشورهای اروپایی در دو فاز وجود دارد. اما یک هفته پس از آن جنگ در ایران آغاز شد و به نظر میرسد که صادرات متوقف شده یا به صورت چشمگیری کاهش یافته است. هنوز اخبار رسمی در مورد توقف صادرات قیر در جایی منتشر نشده است. اما به نظر میرسد با وضعیت بهوجودآمده در جنگ و سپس موانعی که در صادرات کالاهای ایرانی بهخصوص در تنگه هرمز رخ داده، هزینهفرصت قیر برای صادرات به شدت کاهش پیدا کرده است. کاهش هزینهفرصت قیر برای صادرات موجب شده است که خرید قیر و توزیع رایگان آن بین دستگاهها امکان اجرایی پیدا کند و نتیجه چیزی است که این روزها شاهدش هستیم: نه تنها بزرگراهها و خیابانها، بلکه کورهراهها و حتی بستر رودخانهها نیز دارند آسفالت میشوند. در حقیقت جنگ و شرایط خاص آن بهخصوص تشدید تحریمها، باعث شده تا یکی از اهداف آرمانی بخش جداییناپذیر از بودجههای سالانه از ۱۳۹۲ به این سو تحقق پیدا کند.
لزوم بررسیهای کارشناسی و اتخاذ دید بلندمدت
جنگ و محاصره تنگه هرمز، در عمل باعث بهبود کیفیت راهها و جادهها در ایران شده است. اما دقیقا به همین دلیل که این بهبود، اثر جانبی جنگ است و نه ثمره یک تصمیم آگاهانه، پایداریاش تضمینشده نیست: با هر تغییری در معادله صادرات قیر، همان انگیزههای قدیمی برای صادرات بهجای توزیع داخلی میتواند بازگردد. وظیفهای که بر عهده تصمیمگیرندگان کلان و سیاستگذاران قرار دارد این است که این اثر جانبی مثبت را تداوم ببخشند، نه اینکه منتظر بمانند تا شرایط دوباره آن را از بین ببرد.
بررسی آثار بهبود کیفیت راهها و جادهها بر شاخصهای گوناگون (مانند کاهش مصرف سوخت، کاهش استهلاک خودروها، کاهش یا افزایش تعداد کشتهها و مجروحان تصادفات رانندگی) و توسعه مدلهای تحلیل هزینه-فایده، حداقلترین کاری است که در کوتاهمدت باید توسط کارشناسان صورت بگیرد. توسعه و بهبود شبکه جادهای همواره یک راهحل کوتاهمدت بوده است. توسعه ریلی که در برنامههای توسعه گوناگون همواره مورد تاکید بوده، ولی در مقام عمل همیشه زیر سایه توسعه جادهای قرار گرفته، یک راهحل بلندمدت است که باید بلافاصله در دستور کار سیاستگذاران قرار گیرد. با وضعیت بهوجودآمده به نظر میرسد تکرار تخصیص قیر رایگان در بودجههای سالهای آینده به شدت سالهای اخیر، لزومی نداشته باشد و بهجای آن باید تاکید بر توسعه ریلی قرار بگیرد. نظارت هدفمندتر در اجرای پروژههای آسفالت، بهخصوص در داخل شهرها، نیز باید مورد توجه ویژه قرار بگیرد.
* کارشناس سیاستگذاری
