دولت؛ رهبر ارکستر سیاست مسکن
چرا طرح جامع مسکن باید از «ساخت مسکن» به «هماهنگی برای زیست باکیفیت» تغییر مسیر دهد؟
مسکن فقط یک ساختمان نیست. مردم در «واحد مسکونی» زندگی نمیکنند؛ آنها در محله، شهر، روستا و محیط اجتماعی زندگی میکنند. کیفیت مسکن نیز فقط به متراژ، تعداد اتاقها یا مصالح ساختمانی محدود نمیشود. دسترسی به حملونقل، مدرسه، خدمات درمانی، فضای عمومی، زیرساختهای اجتماعی، اشتغال، امنیت، روابط اجتماعی و امکان مشارکت در زندگی جمعی، همگی بخشی از کیفیت اسکان و کیفیت زندگیاند. از همینجا میتوان به پرسشی مهم درباره طرح جامع مسکن رسید: آیا طرح جامع آینده باید همچنان بهطور عمده سندی برای افزایش تولید مسکن باشد یا میتواند به سندی برای سیاستگذاری درباره کیفیت اسکان و زیست تبدیل شود؟ به گمان من، دومی ضروریتر است.
طرح جامع؛ سیاست است، نه دایرةالمعارف مسکن!
طرح جامع مسکن را باید پیش از هر چیز سیاست مسکن دولت دانست، نه دایرةالمعارفی که قرار است درباره همه جزئیات بازار، ساختوساز، زمین، تامین مالی، الگوی سکونت و آینده شهرها تصمیمگیری کند. این تمایز مهم است. هرچه یک طرح جامع بیشتر وارد جزئیات شود، هم طولانیتر و پیچیدهتر میشود و هم احتمال توافق میان ذینفعان مختلف کاهش مییابد. مسکن حوزهای با ذینفعان متعدد است: دولت، شهرداریها، سازندگان، بانکها، مالکان، مستاجران، خانوارهای کمدرآمد، نهادهای حرفهای، سرمایهگذاران و گروههای اجتماعی مختلف. طبیعی است که همه این بازیگران منافع و ترجیحات یکسانی نداشته باشند. از این رو، کار اصلی سیاست ملی نباید آن باشد که برای همه این بازیگران نسخه واحد و جزئی بنویسد، بلکه باید اصول، اهداف، قواعد بازی و جهت حرکت مشترک را تعیین کند.
طرح جامع خوب، بیش از آنکه یک نقشه با تمام جزئیات باشد، باید همچون قطبنما عمل کند
دولت؛ رهبر ارکستر است نه نوازنده همه سازها! برای توضیح این نقش میتوان از یک استعاره موسیقایی استفاده کرد. در یک ارکستر، سازهای مختلف هرکدام صدای خود را دارند. ویولون، پیانو، فلوت، سازهای کوبهای و دیگر سازها نمیتوانند صدای یکسانی تولید کنند؛ اتفاقا زیبایی ارکستر به همین تفاوت صداها وابسته است. اما اگر هر نوازنده بدون توجه به دیگری بنوازد، نتیجه موسیقی نیست؛ مجموعهای از صداهای ناهماهنگ و گوشخراش است. دولت در سیاست مسکن باید بیشتر شبیه رهبر ارکستر باشد تا نوازندهای که میخواهد همه سازها را خودش بنوازد.
وزارت راه و شهرسازی باید جهت کلی را تعیین کند، میان بازیگران هماهنگی ایجاد کند، تعارضها را کاهش دهد، قواعد بازی را مشخص کند و مراقب باشد که حاصل نهایی، یک ترکیب هماهنگ باشد. اما این به معنای آن نیست که وزارتخانه باید درباره همه جزئیات سکونت در همه شهرهای کشور تصمیم بگیرد. مساله مسکن در تهران با یک شهر متوسط، در یک شهر کوچک با یک کلانشهر و در یک منطقه روستایی با یک شهر جدید و شهرک یکسان نیست. حتی در یک شهر نیز نیازهای سالمندان، جوانان، خانوارهای یکنفره، خانوارهای چندنسلی، مستاجران و گروههای کمدرآمد یکسان نیست. تنوع، واقعیت مسکن است؛ سیاست ملی باید این تنوع را به رسمیت بشناسد، نه اینکه آن را حذف کند.
وزارتخانه سیاستگذار است، شهرداریها و دهیاریها مجری
از همین منظر، یکی از تغییرات ضروری در سیاست مسکن میتواند تفکیک روشنتر میان سیاستگذاری ملی و اجرای محلی باشد. وزارت راه و شهرسازی باید در سطح ملی:
چشمانداز و اهداف سیاست مسکن را تعیین کند؛
اصول و استانداردهای اصلی را مشخص کند؛
گروههای دارای اولویت را شناسایی کند؛
نظام تامین مالی و مشوقهای ملی را تنظیم کند؛
نابرابریهای منطقهای را رصد کند؛
شاخصهای ارزیابی و پایش را ایجاد کند؛
میان دستگاههای مختلف دولت هماهنگی ایجاد کند.
در مقابل، شهرداریها و دهیاریها و دیگر نهادهای محلی باید متناسب با شرایط و نیازهای محل، سیاست را به برنامه و اقدام تبدیل کنند. این امر مستلزم تقویت ظرفیت دولتهای محلی و البته ایجاد نظام روشن پاسخگویی و ارزیابی است. تمرکززدایی به معنای رها کردن شهرها و روستاها نیست؛ به معنای آن است که تصمیمی که ماهیت محلی دارد، تا حد امکان در سطح محلی گرفته شود. در این الگو، وزارتخانه به جای آنکه خود را مسوول حل تکتک مسائل مسکن در همه نقاط کشور بداند، مسوول ایجاد چارچوب، هماهنگی، منابع و نظارت خواهد بود. نباید از یاد برد که حل مسائل دنیای مدرن نیازمند تقسیم کارهای اساسی میان بخشهای مختلف در سطوح گوناگون است.
از «مسکن» به «زیست باکیفیت»
این تغییر نهادی بدون تغییر گفتمان سیاست مسکن کامل نخواهد شد. اگر همچنان مساله را صرفا «تولید مسکن» تعریف کنیم، طبیعی است که سیاستگذاری نیز بهطور عمده حول زمین، تراکم، ساخت، وام و تعداد واحدهای ساختهشده شکل بگیرد. اما اگر مساله را کیفیت اسکان و زیست تعریف کنیم، دامنه سیاست میتواند تغییر کند. در این رویکرد میتوان پرسشهای زیر را طرح کرد:
۱. آیا مسکن برای گروههای مختلف استطاعتپذیر است؟
۲. آیا سالمند میتواند در آن با استقلال زندگی کند؟
۳. آیا جوانی که توان خرید خانه ندارد، گزینه مناسب اجاره دارد؟
۴. آیا خانوار تکنفره الزاما باید در همان الگوی مسکن خانوار چهار نفره زندگی کند؟
۵. آیا محل سکونت به حملونقل عمومی، مدرسه، درمان، زیرساختهای اجتماعی و فضای عمومی دسترسی دارد؟
۶. آیا ساخت یک شهرک جدید، فقط تعدادی ساختمان تولید میکند یا یک محیط اجتماعی قابل زیست هم ایجاد میکند؟
این پرسشها نشان میدهند که مسکن مسالهای اجتماعی، فضایی و حکمرانی است؛ نه صرفا ساختمانی.
جامعهای که تغییر کرده است
سیاست مسکن همچنین باید جامعه امروز را ببیند، نه جامعه چند دهه پیش را. تکزیستی، سالمندی، تغییر الگوهای ازدواج و خانواده، تغییر سبکهای زندگی، دورکاری، مهاجرت، خانوارهای چندنسلی و نیازهای گروههای دارای شرایط خاص، همگی در حال تغییر الگوی تقاضا برای مسکن هستند. حتی باید از خود بپرسیم آیا تعریف ما از «سکونت» بیش از حد محدود و ساختمانمحور نیست؟ جامعه عشایری نمونه روشنی است که نشان میدهد سکونت الزاما به معنای اقامت دائمی در یک ساختمان ثابت نیست. علاوه بر عشایر سنتی، ممکن است در آینده اشکال دیگری از زندگی متحرک نیز اهمیت پیدا کند. میتوان با رصد فضای مجازی رشد گروههای طرفدار مسکن متحرک را در قالب کمپرها و کاروانها دید. بنابراین سیاست مسکن باید به جای تمرکز صرف بر «واحد مسکونی»، تنوع شیوههای اسکان را به رسمیت بشناسد.
صدای چه کسانی شنیده میشود؟
یکی دیگر از مسائل اساسی، نحوه تولید سیاست است. در شیوه سنتی تهیه طرحهای جامع، معمولا کارشناسان دادهها را جمعآوری و تحلیل میکنند و در نهایت نسخه سیاستی را ارائه میدهند. در این فرآیند، شهروندان اغلب به «موضوع مطالعه» تبدیل میشوند، نه شریک سیاستگذاری. اما در سیاست مسکن، صدای کسانی که قدرت سازمانیافته کمتری دارند، باید شنیده شود: مستاجران، جوانان، سالمندان، خانوارهای تکنفره، کمدرآمدها و ساکنان شهرها و روستاهای کوچک. در اینجا نقش پژوهشگر و تیم تهیه کننده طرح نیز باید تغییر کند: از عقل کل و نسخهنویس سیاست به تسهیلگر گفتوگو و سیاستگذاری. پژوهشگر باید به دولت کمک کند تا صداهای مختلف را بشنود، تعارض منافع را آشکار کند و امکان گفتوگوی ذینفعان را فراهم آورد.
هر سیاست مسکن یک پیامد اجتماعی دارد
از همین منظر، ارزیابی تاثیرات اجتماعی باید بخشی از فرآیند سیاست مسکن باشد. ساخت مسکن، توسعه شهرک، تغییر کاربری زمین، سیاست اجاره یا جابهجایی جمعیت، فقط پیامد اقتصادی و کالبدی ندارند. این سیاستها میتوانند روابط اجتماعی، سرمایه اجتماعی، نابرابری فضایی، دسترسی گروهها و کیفیت زندگی را نیز تغییر دهند. پس پیش از اجرای سیاست باید به طرح پرسشهای زیر پرداخت:
۱. این سیاست برای چه کسانی سودمند است؟
۲. چه کسانی هزینه آن را میپردازند؟
۳. چه گروههایی ممکن است حذف شوند؟
۴. چه پیامدهای اجتماعی ناخواستهای ممکن است ایجاد شود؟
این همان جایی است که «ارزیابی تاثیرات اجتماعی» میتواند از یک گزارش جانبی به یکی از ابزارهای اصلی سیاستگذاری تبدیل شود.
طرح جامع مسکن؛ یک توافق ملی
در نهایت، شاید مهمترین کارکرد طرح جامع مسکن نه ارائه صدها حکم و پیشبینی، بلکه ایجاد یک توافق ملی بر سر جهت حرکت سیاست مسکن باشد. این سند باید بتواند در چند صفحه این مسائل را روشن کند: چشمانداز چیست؟ مساله چیست؟ اصول سیاست چیست؟ گروههای اولویتدار کداماند؟ مسوولیت دولت مرکزی چیست؟ مسوولیت شهرداریها و دهیاریها (دولتهای محلی) چیست؟ و موفقیت سیاست چگونه سنجیده خواهد شد؟
باقی امور میتواند در برنامههای اجرایی و متناسب با شرایط هر منطقه شکل بگیرد. اگر چنین نگاهی پذیرفته شود، طرح جامع مسکن از یک گزارش حجیم و تفصیلی به یک سند سیاستی زنده و قابل اجرا تبدیل خواهد شد. شاید در این صورت، نقش دولت نیز روشنتر شود: دولت قرار نیست همه سازها را خودش بنوازد؛ دولت باید ارکستر را رهبری کند. نوازندگان باید بتوانند صدای متفاوت خود را داشته باشند؛ اما رهبر ارکستر باید کاری کند که این صداهای متفاوت، در نهایت به جای تولید ناهماهنگی، موسیقی سیاست مسکن ایران را بسازند. شاید این همان تغییری باشد که طرح جامع مسکن امروز بیش از هر چیز به آن نیاز دارد: از ساخت مسکن، به ساختن امکان زیست؛ از تمرکز، به هماهنگی؛ از نسخهنویسی، به سیاستگذاری و و از دولتی که مجری همه امور است، به دولتی که همچون هماهنگکننده و رهبر ارکستر برای شنیدن صداهای مختلف و تنظیم آنها عمل میکند
* جامعهشناس حوزه شهری
