پیششرط جذب سرمایه در صنعت آب
در دو دهه گذشته تقریبا همه راهحلهای فنی برای عبور از بحران آب بارها تکرار شدهاند؛ از مدیریت مصرف و اصلاح الگوی کشت گرفته تا بازچرخانی، شیرینسازی و افزایش بهرهوری. اما این پرسش اساسی همچنان بیپاسخ مانده است که چه کسی قرار است هزینه این تحول را تامین کند؟ پاسخ این پرسش، آینده بخش آب ایران را رقم خواهد زد. بر اساس مطالعات مرحله دوم قانون جامع آب، کشور برای دستیابی به اهداف خود تا افق ۱۴۲۵ به حدود ۶۰میلیارد دلار سرمایهگذاری در زیرساختهای آب نیاز دارد. در مقابل، شواهد مختلف بهروشنی نشان میدهد که دولت دیگر توان تامین چنین سرمایهای را ندارد. بنابراین، برخلاف تصور رایج، مساله اصلی امروز صنعت آب نه کمبود فناوری است و نه حتی کمبود پروژه و فرصت سرمایهگذاری؛ مساله، ناتوانی اقتصاد آب ایران در جلب اعتماد سرمایه است.
سرمایه از پروژههای بزرگ گریزان نیست؛ از بیثباتی قواعد بازی گریزان است. سرمایهگذار زمانی وارد صنعت آب میشود که بداند تعرفهها بر چه مبنایی تعیین میشوند، قراردادها چگونه در برابر تورم و نوسانات نرخ ارز تعدیل خواهند شد و در صورت بروز اختلاف، نهادی مستقل از حقوق او و مصرفکننده به یک اندازه صیانت خواهد کرد. فقدان چنین نهادی، مهمترین مانع سرمایهگذاری در بخش آب ایران است و همین خلأ، ضرورت ایجاد یک رگولاتور مستقل را به یک الزام اقتصادی، نه صرفا یک اصلاح اداری، تبدیل کرده است.
بنبست مالی زیرساخت آب
گزارش مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی حقیقتی تلخ را مستند کرده است: میانگین دوره اتمام طرحهای تملک داراییهای سرمایهای در ایران به ۱۷ سال رسیده، رقمی که بهتنهایی گویای عمق بحران ظرفیت اجرایی دولت است؛ اما واقعیت از این هم سختتر است، زیرا در سالهای اخیر حجم اعتبارات تملک سرمایهای حتی کفاف تعدیل قراردادهای پروژههای نیمهکاره را نیز نمیدهد و دولت نهتنها از ساختن زیرساخت جدید ناتوان است، بلکه آنچه را که خود آغاز کرده نیز نمیتواند به قیمت واقعی به پایان برساند.
نتیجه منطقی این وضعیت آن است که بخش خصوصی باید سهم اصلی سرمایهگذاری در آب را تامین کند، همانگونه که مصوبه چهلوچهارمین جلسه شورای عالی آب نیز این مسیر را ترسیم کرده است: از مجموع ۳۰میلیارد مترمکعب کاهش مصرف مورد نیاز، حدود ۱۶.۳میلیارد مترمکعب باید از طریق سرمایهگذاری و مشارکت بخش خصوصی محقق شود. پرسش امروز دیگر این نیست که آیا بخش خصوصی باید وارد شود، بلکه این است که از چه مسیر نهادی این ورود باید رخ دهد تا پایدار و قابل اعتماد بماند.
حلقه مفقوده سرمایهگذاری آب
تجربه سالهای اخیر نشان داده که گره سرمایهگذاری در زیرساخت آب، حتی با روشهای متعارف جذب سرمایه خصوصی مانند ساخت، بهرهبرداری و واگذاری (BOT) و ساخت، مالکیت و بهرهبرداری (BOO) نیز باز نمیشود و دلیل این شکست نه ایراد ذاتی این قراردادها، بلکه فقدان یک نهاد تنظیمگر مستقل در کنار آنهاست؛ چرا که در غیاب تنظیمگر، دولت ناگزیر است نقش تعهد خرید تضمینی را شخصا بر عهده بگیرد؛ تعهدی که در شرایط تورمی و نوسانات شدید نرخ ارز بهسرعت از کنترل خارج میشود. نتیجه این ساختار، نهفقط ناکارآمدی حکمرانی آبی بوده، بلکه بهمرور به یک معضل حاد اقتصادی بدل شده است؛ دولت از یکسو به دلیل تورم و نرخ ارز قادر به ایفای بهموقع تعهدات خرید تضمینی نیست و از سوی دیگر، اغلب سرمایهگذاران نیز چون این حجم از نوسان و عدم قطعیت را در الگوهای مالی خود پیشبینی نکرده بودند، امروز در بنگاههایشان با بحران نقدینگی حاد دستبهگریبان هستند.
بر اساس قراردادهای موجود و بدون در نظر گرفتن تورم شدید یک سال اخیر و احتمال تسری آن به سالهای پیشرو، دولت در سال ۱۴۱۰ باید حداقل ۲۰۰ هزارمیلیارد تومان صرفا برای ایفای تعهدات خرید تضمینی آب پرداخت کند؛ رقمی که حتی برای تعهدات موجود بعید به نظر میرسد، چه رسد به تامین مالی توسعه و قراردادهای جدید. این تجربه پیامی روشن دارد و آن این است که مساله تنها انتخاب الگوی قراردادی، یعنی ساخت، بهرهبرداری و واگذاری (BOT) در برابر ساخت، مالکیت و بهرهبرداری (BOO) یا هر الگوی دیگری نیست؛ مساله این است که هیچ الگوی قراردادی، بدون نهادی مستقل که تعرفه را بر اساس واقعیتهای اقتصادی تعیین کند و ریسک تورم و ارز را بهصورت قابل پیشبینی در قرارداد توزیع نماید، در بلندمدت پایدار نخواهد ماند.
ریشه این بحران به ماهیت اقتصادی آب برمیگردد، چرا که شبکههای آبرسانی و فاضلاب از جنس «انحصار طبیعی» هستند و هزینه احداث زیرساخت موازی برای رقیب، نه توجیه اقتصادی دارد و نه امکان فیزیکی؛ در نبود رقابت، نه قیمت خودبهخود منصفانه میشود، نه کیفیت خودبهخود بهبود مییابد، و این همان «شکست بازار» کلاسیکی است که اقتصاد نهادی برای آن راهحل مشخصی یافته است: نظارت مستقل بهجای رقابت. اما در مدل فعلی ایران، مشکل تنها از سمت بازار نیست، بلکه وقتی دولت همزمان مالک زیرساخت، واگذارکننده امتیاز، متعهد خرید تضمینی و طرف دعوا در اختلافات قراردادی باشد، یک بازیگر چند نقش متضاد را همزمان بازی میکند و سرمایهگذار بهخوبی میداند که در چنین بازی که داور و حریف یکی هستند، نتیجه عملی همان است که در بحران تعهدات خرید تضمینی مشاهده میشود: ریسک تنظیمی بهقدری بالا میرود که حتی قراردادهای منعقدشده نیز در میانه راه فرومیپاشند.
اهمیت ایجاد رگولاتور مستقل
نهاد تنظیمگر مستقل دقیقا برای حل این معادله طراحی شده است، چرا که تنظیمگر با تعریف پایه دارایی تنظیمشده و تضمین بازده متناسب با ریسک میانگین موزون هزینه سرمایه تنظیمشده (WACC)، تعرفه را بر مبنای فرمولی شفاف و از پیش تعیینشده تنظیم میکند، نه بر اساس مذاکره سیاسی لحظهای. مفهوم «قرارداد تنظیمی» نیز همین کارکرد را دارد؛ سرمایهگذار در ازای پذیرش نظارت مستقل و رعایت استانداردهای کیفی، تضمین تعدیل تعرفه متناسب با تورم و نرخ ارز را در یک چارچوب نهادی پایدار دریافت میکند، نه از طریق تعهد مستقیم و شخصی دولت که اکنون به ۲۰۰ هزارمیلیارد تومان بدهی پنهان در سال ۱۴۱۰ منجر شده است.
تجربه جهانی این چارچوب را بهخوبی تایید میکند. در انگلستان، نهاد Ofwat از سال ۱۹۸۹ با مدل «تنظیمگری مبتنی بر پایه دارایی تنظیمشده» کل زیرساخت آب و فاضلاب کشور را به بخش خصوصی تحت نظارت مستقل واگذار کرد و امروز نیز همان مدل ستون اصلی پایداری مالی این بخش است. در پرتغال، نهاد ERSAR با انتشار سالانه شاخصهای عملکرد و مالی هر اپراتور، اعم از دولتی و خصوصی، سطحی از شفافیت ایجاد کرده که اطمینان سرمایهگذار را تثبیت کرده است، بهگونهای که امروز پوشش آب شرب در این کشور به ۹۹ درصد رسیده است.
در استرالیا نیز نهاد IPART در ایالت نیوساوتولز با چارچوب «سه C» (مشتری، هزینه و اعتبار) تعرفه آب را بر مبنای مدل مالی شفاف بلوکهای هزینه تعیین میکند و حتی مجوز ورود اپراتورهای خصوصی جدید را تحت قانون رقابت صنعت آب صادر میکند. در هر سه مورد، آنچه سرمایه را جذب کرده، نه وعده دولت، بلکه قاعدهای مستقل و قابل پیشبینی بوده است. در فضای پس از توافق احتمالی ایران و ایالات متحده، بخشی از سرمایههای خارجی و داخلی منتظر یافتن بازار هستند، و زیرساخت آب با توجه به عمق کمبود، نیاز مبرم کشور و بازدهی بلندمدت پایدار میتواند یکی از جذابترین مقصدها باشد؛ اما همانطور که بحران تعهدات خرید تضمینی بهروشنی نشان داده، جذابیت بنیادی یک پروژه شرط لازم ورود سرمایه است، نه شرط کافی.
سرمایهگذار نهادی، چه خارجی و چه صندوق داخلی با گزینههای جایگزین، اکنون دقیقا همان سوالی را میپرسد که سرمایهگذاران ناکام پروژههای BOT میپرسیدند: اگر تورم یا نرخ ارز تعهدات قرارداد را بیاثر کرد، چه سازوکار مستقلی از حقوق من حمایت خواهد کرد؟ مادامیکه دولت همزمان مالک زیرساخت، متولی سیاستگذاری، متعهد خرید تضمینی و تصمیمگیرنده تعرفه باشد، پاسخ قانعکنندهای برای این پرسش وجود ندارد، و در چنین فضایی سرمایه بهناچار به سمت بازارهایی میرود که ریسک تنظیمی آنها کمیشده و قابل پوشش است؛ فرصتی که اگر اکنون از دست برود، به این زودیها تکرار نخواهد شد. در حال حاضر پشتوانه سیاسی و قانونی این تحول بهخوبی فراهم است؛ تشکیل نهاد تنظیمگر مستقل آب در جلسه مورخ ۹ خرداد ۱۴۰۵ به تصویب ریاستجمهوری رسید و بند (ث) ماده (۴۸) قانون برنامه هفتم پیشرفت نیز این الزام را صریحا مقرر کرده است، بهگونهای که اجماع کارشناسی، پوشش قانونی و تایید سیاسی هر سه در کنار یکدیگر فراهم شدهاند.
رگولاتور مستقل آب نه یک اصلاح اداری جزئی، بلکه پیششرط ساختاری تمام برنامههای بزرگ بخش آب کشور است، چرا که بدون آن نه ۶۰میلیارد دلار سرمایهگذاری مورد نیاز تامین میشود، نه بحران تعهدات خرید تضمینی حل میشود و نه سرمایهای که فرصت ورودش اکنون فراهم شده، سرانجام به این بخش خواهد آمد. ساختن این نهاد را نباید هزینهای بر دوش دولت دانست؛ بلکه باید آن را سرمایهگذاری دید که بازده آن، تامین مالی تمام سرمایهگذاریهای دیگر این بخش در دهههای پیشرو خواهد بود.
* رئیس هیاتمدیره فدراسیون صنعت آب ایران
