تصاحب بانک!
خلاصه آنکه، فرآیند تصاحب و نصب سرپرست در قوانین بانکداری سایر کشورهای جهان با آنچه در ماده ۳۹ قانون پولی و بانکی کشور مصوب سال ۱۳۵۱ آمده، دارای تفاوت‌های چشمگیری است؛ به‌گونه‌ای که این ابزار نظارت بانکی موثر در سایر نقاط جهان، تبدیل به کم‌کاربرد‌ترین و بی‌خاصیت‌ترین ابزار نظارت بانکی در کشور ما شده است.
قانون بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران که در آذرماه سال ۱۴۰۲ به تصویب مجمع تشخیص مصلحت نظام رسیده و شش ماه پس از ابلاغ آن لازم‌الاجرا شده، دارای احکام قانونی متعددی در خصوص چگونگی تصاحب و نصب سرپرست برای بانک‌های مشکل‌دار است. در این یادداشت تلاش میشود که در ابتدا احکام قانونی موضوع تصاحب و نصب سرپرست در بانک مشکل‌دار مورد ارزیابی و به تبع آن نیز نقاط ضعف و قوت احتمالی آن مورد شناسایی قرار گرفته و سپس در مرحله بعد، عملکرد بانک مرکزی در خصوص اجرایی کردن این احکام مورد بررسی قرار گیرد.
الف- ارزیابی احکام قانون بانک مرکزی در خصوص تصاحب و نصب سرپرست برای بانک مشکل‌دار
برای ارزیابی ضعف یا قوت احکام قانون بانک مرکزی در خصوص تصاحب و نصب سرپرست برای بانک مشکل‌دار، در ابتدا باید شاخص‌هایی برای تعیین اثربخشی این احکام تعیین کرد و سپس احکام قانون بانک مرکزی را با این شاخص‌ها مورد سنجش قرار داد تا میزان ضعف و قوت این احکام قانون مشخص شود.
شاخص‌هایی که برای این امر می‌توان برشمرد به شرح زیر است:
۱- تعیین معیارهای شفاف برای شروع مکانیسم تصاحب بانک و نصب سرپرست؛
۲- فاصله زمانی کوتاه مابین تصمیم بانک مرکزی برای تصاحب بانک و نصب سرپرست و اجرایی کردن آن؛
۳- غیرقابل برگشت بودن تصمیم بانک مرکزی برای تصاحب بانک و نصب سرپرست و عدم امکان دخالت توسط مراجع دولتی یا قضایی برای متوقف کردن یا تعلیق این تصمیم؛
۴- توانایی سرپرست بانک بر کنترل کامل دارایی‌ها و عملیات بانک؛
۵- اختیار کامل سرپرست بانک برای مذاکره و بازسازی بدهی‌های بانک؛
۶- اختیار کامل سرپرست بانک برای توقف فعالیت‌های پرریسک بانک؛
۷- شفافیت در عملیات و پاسخگویی سرپرست بانک به بانک مرکزی؛
۸- تعیین دوره زمانی مشخص برای انتصاب سرپرست بانک؛
۹- امکان کنترل و ارزیابی مستقل بانک مرکزی از اقدامات سرپرست بانک؛
۱۰- امکان احیای بانک در صورت موفقیت‌آمیز بودن اقدامات سرپرست بانک؛
۱۱- آغاز فرآیند گزیر (مشتمل بر انحلال) بانک در صورت ناکامی سرپرست بانک در انجام اقدامات اصلاحی و بازسازی بانک؛
۱۲- اختیارات سرپرست بانک برای اعلام شکایت از کلیه اقدامات اشخاصی که در گذشته باعث تضییع حقوق بانک یا وارد شدن خسارات به آن شده‌اند؛
۱۳- مصونیت سرپرست بانک از شکایات مالکان و سایر ذی‌نفعان بانک در خصوص اقداماتی که به آن مبادرت می‌ورزد.
در باب چرایی این ۱۳ معیار به‌عنوان شاخص و فرقان برای ارزیابی احکام ذکرشده در قانون بانک مرکزی، به‌اختصار نکاتی در ذیل ذکر میشود:
اول اینکه، شروع به تصاحب و نصب سرپرست باید دارای ماشه (Trigger) یا ماشه‌هایی باشد. تعیین ماشه‌ها از آن جهت اهمیت دارد که از یک طرف مهاری برای تساهل (Forbearance) بیش از اندازه مقام نظارت بانکی با بانک‌های مشکل‌دار باشد و از طرف دیگر خط قرمز یا خطوط قرمز مقام نظارت بانکی از قبل برای بانک‌ها ترسیم شده باشد، به‌گونه‌ای که بانک‌ها به این مهم یقین داشته باشند که عبور از خط قرمز مقام نظارت بانکی همانا و تصاحب و نصب سرپرست برای آن بانک همان.
دومین مطلب، لزوم سرعت عمل مقام نظارت بانکی از مرحله تصمیم‌گیری تا اجراست. چون در بخش اول یادداشت به این موضوع در قالب «تصمیمات جمعه‌شب» پرداخته شد، لذا از توضیح مجدد خودداری میشود.
بند سوم ناظر بر غیرقابل برگشت بودن تصمیمات بانک مرکزی است. ثبات نظام بانکی کشور ایجاب می‌کند تا هیچ مقام دولتی یا قضایی نتواند مانع اجرای تصمیمات بانک مرکزی شود.
بندهای پنجم تا نهم تا حدودی گویا و شفاف‌اند و نیاز به توضیح بیشتر ندارند، چراکه سرپرست بانک باید دارای تمامی اختیارات هیات‌مدیره و هیات عامل بانک بوده و بتواند مبسوط‌الید در تمامی حوزه‌های مربوط به دارایی‌ها و بدهی‌های بانک مداخله و دخل و تصرف کند. از طرف دیگر، اختیارات بالای سرپرست به‌معنای فقدان پاسخگویی و شفافیت نیست؛ فلذا سرپرست بانک موظف است درخصوص اقدامات خود به بانک مرکزی پاسخگو باشد. نهایتا اینکه دوره سرپرستی بانک باید مشخص و محدود باشد و مادام‌العمر نیست. یا بانک تحت سرپرستی، اصلاح میشود و با مدیران و سهامداران جدید به فعالیت خود ادامه خواهد داد یا اینکه وارد فرآیند گزیر خواهد شد.
بند دهم حاوی این نکته است که هدف اصلی از تصاحب و نصب سرپرست برای بانک، بازسازی آن بوده و در این مرحله به‌هیچ‌وجه قصد انحلال یا ورشکسته اعلام کردن بانک وجود ندارد. البته بازسازی بانک صرفا ناظر بر رفع مشکلات مالی آن نبوده و درصورتی‌که سرپرست بانک تشخیص دهد که مشکلات بانک، نشات‌گرفته از حاکمیت شرکتی بد یا سهامدار و مالک واحد مداخله‌گر بوده، اقدامات اصلاحی تا رفع کامل این موضوعات تعمیق پیدا خواهد کرد.
بند یازدهم، حلقه وصل عدم توفیق اقدامات اصلاحی سرپرست برای اصلاح وضعیت بانک و انتقال آن به مدیر گزیر (Resolution Authority) است. بدیهی است که اختیار مدیر گزیر با استفاده از جعبه ابزار عملیات خرید و تعهد، ادغام و تملک، بانک انتقالی، شرکت مدیریت دارایی، نجات از درون (Bail-in) یا انحلال، بسیار فراتر از اختیارات سرپرست بانک است.
بند دوازدهم حاوی نکات ظریف عمده‌ای است. بانک‌های مشکل‌دار در بسیاری اوقات به دلیل اداره بد یا سوءجریانات مالی مدیران ارشد یا ارتباطات فاسد مابین سهامداران عمده و مدیران وقت بانک به چنین وضعیتی دچار شده‌اند. چنین اشخاصی نمی‌توانند به اتکای اصل صحت قرارداد‌ها یا تصویب صورت‌های مالی توسط مجامع عمومی و نظایر آن در حاشیه امن قرار گیرند. سرپرست بانک باید از اختیار اقامه دعوی علیه این اشخاص برخوردار باشد و محاکم قضایی نیز باید موظف باشند تا به شکایات سرپرست از این اشخاص به‌فوریت رسیدگی کنند تا اقدامات قانونی برای استیفای حقوق عامه انجام پذیرد.
بند سیزدهم نیز شاه‌بیت و ضمانت اجرای اقدامات و قوت قلبی برای سرپرست بانک است. سهامداران عمده و مدیران ارشد بانک مشکل‌دار از تمامی امکانات مالی برای بسیج وکلای زبردست جهت طرح شکایات متعدد از اقدامات سرپرست برخوردار هستند. اگر قانونگذار به سرپرست بانک، مصونیت (Immunity) اعطا نکرده باشد، طبیعی است که بانک مرکزی قادر به مجاب اشخاص حرفه‌ای و توانمند برای تصدی سرپرستی بانک مشکل‌دار نخواهد شد و از طرف دیگر نیز صدور احکام قضایی احتمالی برای سرپرستان منصوب توسط بانک مرکزی، همه اقتدار مرجع نظارت بانکی را از میان خواهد برد و منجر به تجری بیشتر بانک‌های مشکل‌دار خواهد شد. بررسی قانون بانک مرکزی نمایانگر آن است که احکام «تصاحب» و «سرپرستی» در مواد ۳۰، ۳۱، و ۳۲ آن درج شده است. تطابق معیارهای ۱۳گانه فوق‌الذکر با مفاد این ۳ ماده را می‌توان به شرح زیر بیان کرد:
ماده ۳۰ قانون بانک مرکزی، معیارهای شروع مکانیسم تصاحب بانک و نصب سرپرست را مشخص کرده ولی هیچ ماشه مشخصی را برای الزام مقام ناظر بانکی به شروع این مکانیسم تعریف نکرده است. عدم تعریف ماشه برای شروع این مکانیسم، ریسک تساهل مقام نظارتی با بانک‌های بد را بالا می‌برد. به طور معمول، کاهش «نسبت کفایت سرمایه» از حداقل تعیین‌شده توسط مقام نظارتی برای مدتی معین (مثلا شش ماه یا یک سال) و عدم توانایی بانک برای ارتقای این نسبت به حداقل تعیین‌شده توسط مقام ناظر بانکی، مهم‌ترین ماشه برای شروع مکانیسم تصاحب و تعیین سرپرست برای بانک مشکل‌دار است.
صدر ماده ۳۰ و بند اول آن، فاصله زمانی برای تصمیم‌گیری بانک مرکزی برای تصاحب و تعیین سرپرست بانک را پنج روز کاری تعیین کرده است. هر چند این زمان در مقایسه با فرآیند ماده ۳۹ قانون پولی و بانکی کشور مصوب سال ۱۳۵۱ که سال‌ها به طول می‌انجامید و در موارد بسیاری، اصولا به انجام نمی‌رسید، رویایی و بسیار کوتاه به نظر می‌رسد ولی کماکان در مقایسه با استاندارد روز دنیا که به طور معمول دو روز تعطیل زمان می‌برد، طولانی‌تر است.
بند «ح» ماده ۲۲ قانون بانک مرکزی، صدور دستور موقت یا حکم توقف نسبت به تصمیماتی را که بانک مرکزی در مقام ناظر حوزه پول و بانک اتخاذ می‌کند، توسط مراجع قضایی و غیرقضایی مجاز ندانسته؛ لذا انطباق با شاخص ردیف سوم حاصل شده است.
احکام ماده ۳۰ قانون بانک مرکزی، کلیه اختیارات و وظایف سرپرست بانک را احصا کرده؛ لذا شاخص‌های ردیف‌های چهارم، پنجم و ششم تحصیل حاصل شده است.
بند «ت» ماده ۳۰ قانون بانک مرکزی، لزوم پاسخگو بودن سرپرست به بانک مرکزی را تصریح کرده ولی شفافیت عملیات سرپرست از منظر بانک مرکزی را باید تلویحی و ذیل پاسخگو بودن ارزیابی کرد. از این منظر، شاخص ردیف هفتم نیز محقق شده است.
بند ۳ از ماده ۳۰ قانون بانک مرکزی، مدت سرپرستی را یک سال تعیین کرده که امکان تمدید آن برای دو سال دیگر نیز فراهم است. تمدید‌های بعدی را نیز منوط به تصویب دوسوم اعضای هیات عالی کرده، ولی سقفی برای آن مشخص نشده است؛ لذا تحقق ردیف هشتم به صورت مشروط است.
با توجه به اینکه ماده ۳۱ قانون بانک مرکزی، هیات سرپرستی را واجد کلیه اختیارات و وظایف هیات‌مدیره و هیات عامل بانک دانسته و طبیعی است که این امر، هیچ‌گونه محدودیتی بر سر راه بانک مرکزی جهت انجام ارزیابی مستقل از سرپرست ایجاد نمی‌کند؛ لذا شاخص ردیف نهم را هم می‌توان به صورت تلویحی، محقق‌شده دانست.
بند ۵ از ماده ۳۰ قانون بانک مرکزی به رئیس کل بانک مرکزی این اختیار را داده که در صورت برگشت وضعیت بانک به شرایط مطلوب، بتواند بانک را مجددا در اختیار سهامداران و مدیران جدید قرار دهد؛ لذا شاخص ردیف دهم را نیز می‌توان تحقق‌یافته محسوب کرد.
ماده ۳۳ قانون بانک مرکزی، عدم توفیق سرپرست در بازسازی بانک را به‌عنوان ماشه مورد نیاز برای ورود بانک به مرحله گزیر تعیین کرده؛ لذا شاخص یازدهم نیز به طور کامل بیان شده است.
جزء دوم و سوم از بند «الف» از ماده ۳۱ قانون بانک مرکزی، اختیارات کاملی به سرپرست برای استیفای حقوق بانک از اشخاصی که باعث وضعیت فعلی بانک مشکل‌دار شده‌اند، اعطا کرده؛ فلذا شاخص دوازدهم نیز رعایت شده است.
بند «ت» ماده ۳۲ قانون بانک مرکزی برای سرپرست مصونیت قائل شده و عملا بانک مرکزی را مسوول اقدامات سرپرست محسوب کرده؛ لذا شاخص سیزدهم نیز رعایت شده است. با عنایت به مراتب فوق، می‌توان به احکام مربوط به تصاحب بانک و نصب سرپرست در قانون بانک مرکزی نمره قبولی داد؛ ولی نکته مهم این است که آیا به بانک مرکزی و مدیران آن نیز می‌توان در اجرای احکام مذکور نمره قبولی داد؟
ب- ارزیابی عملکرد بانک مرکزی در خصوص اجرای احکام قانون بانک مرکزی برای تصاحب و نصب سرپرست برای بانک مشکل‌دار
قانون بانک مرکزی در ابتدای آذر ماه سال ۱۴۰۲ به تصویب رسیده و ۶ ماه پس از ابلاغ نیز لازم‌الاجرا شده؛ لذا زمان کافی برای بررسی احکام مربوط به تصاحب و نصب سرپرست برای بانک‌های مشکل‌دار توسط مدیران ارشد بانک مرکزی و حوزه نظارت آن وجود داشته است. از ابتدای خردادماه سال ۱۴۰۳ تا الان که به ابتدای دی‌ماه رسیده‌ایم نیز بیش از شش ماه سپری شده است.
از طرف دیگر آن‌گونه که در آذر ماه سال جاری به نقل از معاون تنظیم‌گری و نظارت بانک مرکزی نقل شده است، ۱۹ بانک کشور دارای نسبت کفایت سرمایه زیر ۸درصد هستند. نسبت کفایت سرمایه، اصلی‌ترین شاخص نظارتی برای تصاحب و نصب سرپرست برای بانک مشکل‌دار است. در کنار نسبت کفایت سرمایه پایین، نسبت نقدینگی فاجعه‌بار برخی بانک‌های مشکل‌دار که در میزان اضافه‌برداشت از حساب‌های بانک مرکزی منعکس شده و همچنین نسبت مطالبات غیرجاری بالا و حجم بالای دارایی‌های ثابت و سرمایه‌گذاری بانک‌ها در شرکت‌ها و شاید از همه مهم‌تر، رابطه ناسالم مابین مالکان بانک‌ها و بانک‌ها که منجر به دست‌اندازی به سپرده‌های مردم در قالب تسهیلات مرتبط شده، همگی نمایانگر ماشه‌هایی است که چکیده شده و بانک مرکزی باید به‌فوریت و در همان ماه‌های اول لازم‌الاجرا شدن قانون بانک مرکزی، اقدام به تصاحب حداقل یک دوجین بانک‌های مشکل‌دار و نصب سرپرست برای آنها می‌کرد.
با توجه به اینکه تاکنون هیچ خبری از تصاحب و نصب سرپرست برای بانک‌های مشکل‌دار توسط بانک مرکزی منتشر نشده است، لذا عملکرد بانک مرکزی در اجرای احکام قانونی مواد ۳۰ تا ۳۲ قانون بانک مرکزی به‌هیچ‌وجه نمره قبولی نمی‌گیرد. بیهوده نیست که بارها گفته شده که هرچند برای اصلاحات نظام بانکی نیازمند قانون خوب هستیم، اما قانون خوب «شرط لازم» است ولی «شرط کافی» نیست و اصلاح وضع موجود نیاز به عزم جزم مدیران ارشد بانک مرکزی و هیات عالی آن دارد.
* مدیر کل اسبق نظارت بر بانک‌ها و موسسات اعتباری بانک مرکزی
