اولویت اهداف پولی

دکتر حسین بازمحمدی طرح بانکداری مجلس که از روزهای اول شهریورماه جاری در صحن علنی مجلس شورای اسلامی مورد بررسی نمایندگان محترم مردم قرار دارد، در شناخت و رویکرد خود برای حل معضل اساسی اقتصاد ایران، کلیات، جزئیات و نگارش متن، اشکالات اساسی فراوانی دارد. به‌طور کلی، این طرح را نمی‌‌توان برداشتی مترقی از دستاوردهای چهل سال اخیر بانکداری مرکزی، در سطوح نظری و تجربیات کشورهای موفق قلمداد کرد. در بهترین برداشت، طرح مذکور را می‌‌توان مجموعه‌‌ای از احکام نامنسجم، ناهماهنگ و نامرتبط با حوزه مسوولیت‌‌ها و اختیارات معمول بانک‌‌های مرکزی دانست.

اشکال اصلی و مهم‌ترین کاستی طرح مجلس در آن است که فاقد ماموریت و هدف مشخص برای بانک مرکزی است. اگر ماموریت و هدف بانک مرکزی، مشخص، تعریف‌شده و قابل حصول با ابزارهایی که این بانک در اختیار دارد، نباشد، موضوعات بسیار مهم استقلال، پاسخگویی و شفافیت، چه اهمیت و کاربردی می‌‌تواند برای مدیریت این بانک داشته باشد. مسوولیت بانک مرکزی، ذیل تعریف ماموریت و هدف مشخص برای آن، شأن و جایگاه پیدا می‌‌کند. درحالی‌که در طرح مجلس مسوولیت و اهداف مبهم و ناهمخوان برای بانک مرکزی تعریف کرده‌‌اند، هیچ‌کدام از دستاوردهای بانکداری مرکزی جدید در این طرح قابل پیگیری نیست. این که از ۱۹۸۰ به این‌سو، یعنی در ۴۰سال گذشته، جهت‌‌گیری عموم بانک‌‌های مرکزی، حرکت از اهداف چندگانه به سمت هدف یگانه دستیابی و حفظ ثبات قیمت‌‌ها، یا اولویت‌‌دادن به هدف ثبات قیمت‌‌ها در بین اهداف چندگانه بوده است، محصول تجربه، آزمون و خطا و یادگیری طی چندین دهه اجرای بانکداری مرکزی در کشورهای پیشرو توسعه اقتصادی و نهادی است.

این که چرا چنین شده است، ریشه در مباحث نظری علم اقتصاد و عملکرد بانک‌‌های مرکزی، به‌ویژه در ۵۰ سال اخیر دارد. در سال‌های پس از فروپاشی نظام برتون وودز، کنترل عرضه پول صرفا اعتباری، حفظ ارزش پول ملی، تسهیل جریان معاملات و در عین حال کمک به رشد اقتصادی، ماموریت اصلی بانک‌های مرکزی تعریف شد. حق انحصاری انتشار پول ملی به بانک‌‌های مرکزی (در برخی کشورها، ملی) واگذار شد و در مقابل، تحقق اهداف فوق از ایشان مطالبه شد. به‌دلیل رویداد تجربه نشده تورم توام با رکودی که در سال‌های دهه ۱۹۷۰میلادی در تعدادی از کشورها اتفاق افتاد، در ۴۰ سال گذشته، یعنی از اوایل دهه ۱۹۸۰میلادی، گرایش اکثر صاحب‌نظران و متعاقب آن قانون‌‌گذاران کشورها، تعیین صریح یا ضمنی هدف‌گذاری تورم برای بانک‌‌های مرکزی و اعطای استقلال عملیاتی، در قبال شفافیت و پاسخگویی به مدیران آن بوده است.

با این رویکرد، قوانین بانک‌‌های مرکزی به تدریج طی چهار دهه اخیر در قریب به ۱۸۰کشور جهان، به صورت کلی یا جزئی مورد بازنگری و اصلاح قرار گرفته و در قریب به اتفاق این بازنگری‌‌های کلی یا اصلاحات، تاکید بر هدف یگانه ثبات قیمت‌‌ها یا اولویت‌‌دادن به ثبات قیمت‌‌ها در بین سایر اهداف عمومیت داشته است. البته، در این بین، جزئیات بیشتری نیز موضوع مطالعات نظری و بررسی‌‌های تجربی قرار گرفته است، مانند اینکه ثبات سطح عمومی قیمت‌‌ها باید در اولویت باشد، یا ثبات قیمت‌‌ها؟ کدام شاخص قیمت برای این منظور مناسب است؟ آیا شاخص قیمت دارایی‌‌ها هم باید مورد توجه سیاستگذار پولی باشد؟ یا فقط تمرکز بر نوسانات شاخص قیمت کالاها و خدمات مصرفی، در سطح مصرف‌‌کننده نهایی، کفایت می‌کند؟ در نهایت، اتفاق نظر بانکداران مرکزی آن است که دستیابی و حفظ ثبات قیمت‌‌ها که به معنای نرخ‌‌های تورم پایین و پایدار است، به‌عنوان هدفی دست یافتنی‌‌تر و مفید‌‌تر برای کارکرد عمومی اقتصاد، می‌‌تواند تلقی شود.

در مقابل، اگرچه ثبات سطح عمومی قیمت‌‌ها هم به لحاظ نظریه اقتصادی واجد مزایایی است، اما دستیابی به آن پرهزینه‌‌تر و با موانع بیشتری از جمله به دلایل چسبندگی رو به پایین سطح قیمت‌‌ها، مواجه می‌‌شود. البته این موضوعی است که اقتصاددانان همچنان درباره آن بحث می‌‌کنند. درمجموع، هدف ثبات قیمت‌‌ها با مفهومی که ذکر شد، برای بانک‌‌های مرکزی عملیاتی‌‌تر و دست‌یافتنی‌‌تر تشخیص داده شده است و همان‌گونه که پیش‌تر بیان شد، امروزه هدف یگانه یا اولویت‌‌دار قریب به اتفاق بانک‌‌های مرکزی در جهان است. اکنون به طرح بانکداری مجلس بازگردیم. در این طرح، اولا ثبات سطح عمومی قیمت‌‌ها، به‌عنوان یکی از اهداف پنج‌‌گانه (مطابق با آنچه در چند روز گذشته در صحن علنی مجلس به تصویب رسید) برای بانک مرکزی ذکر شده است. واقعیتی که حاکی از ناتوانی نظری طراحان برای اولویت دادن به یکی از اهداف مطلوب و مورد نظر ایشان برای بانک مرکزی است. ثانیا، هیچ اولویتی برای ثبات قیمت‌‌ها (یا آن‌گونه که در طرح است، ثبات سطح عمومی قیمت‌‌ها)، بر سایر اهداف تعیین‌شده برای بانک مرکزی ندارد.

در عوض، در چندین ماده از طرح، هدف رشد اقتصادی بر ثبات قیمت‌‌ها اولویت داده می‌‌شود. طراحان محترم، در چند سال گذشته، هیچ‌گاه به استدلال‌‌های مخالفان این‌‌گونه هدف‌گذاری برای بانک مرکزی، آسیب‌‌شناسی‌‌های برآمده از مطالعات متعدد و آمارهای عملکرد اقتصاد ایران، توجه نکردند. در شرایطی که اقتصاد ایران قریب پنجاه سال است از تورم دو رقمی و مزمن در رنج است و سوداگری و سرمایه‌‌گذاری‌‌های بسیار کوتاه‌‌مدت و مبتنی بر رانت، رفتار فراگیر آحاد فعالان اقتصادی شده است، اولویت قطعی باید کنترل تورم مزمن و بازگرداندن ثبات و آرامش و پیش‌‌بینی‌پذیری به محیط فعالیت‌‌های اقتصادی باشد. در فضای تورمی شدید و ماندگار، صحبت از جذب سرمایه، سرمایه‌‌گذاری بلند‌‌مدت، تشکیل سرمایه و رشد اقتصادی، چه جایگاهی می‌‌تواند داشته باشد؟ حتی پیگیری سیاست هدایت منابع و اعتبارات بانکی برای تقویت رشد اقتصادی نیز نتیجه‌‌ای جز تداوم توزیع رانت نخواهد داشت.

سیاستی که بی‌‌شباهت به قصد درو و خرمن کردن محصول در توفان نیست. در چنین بستری که ماموریت و هدف بانک مرکزی به درستی تعریف نشده است، پیگیری دستاوردهای مدرنی همچون استقلال، شفافیت و پاسخگویی برای بانک مرکزی، چه جایگاهی دارد و چه دستاوردی می‌‌تواند داشته باشد؟ در چارچوب نظری آشفته طرح بانکداری مجلس، مستقل نبودن هیات عالی سیاستگذاری بانک مرکزی از تصمیم‌‌های قوه مجریه و نبود اشخاصی مستقل و صاحب‌نظر، که مقبولیت عام در بین صاحب‌‌نظران دانشگاهی و اقتصادی کشور داشته باشند، عیب محسوب نمی‌‌شود. نبودن رئیس کل بانک مرکزی در جایگاه یکی از ارکان این بانک که رکنی مرسوم و جا افتاده در بسیاری از قوانین بانک‌‌های مرکزی است، نیز فاقد اشکال ارزیابی می‌‌شود. البته، این اشکالات در تراز جهانی و مقایسه‌های بین‌‌المللی واقعا اشکالات بزرگی به حساب می‌‌آیند. کما اینکه تاسیس شورای فقهی، به‌عنوان یکی از ارکان بانک مرکزی، با حوزه گسترده اختیارات نظارتی و تصویب سیاست‌‌ها و ضوابط و بدون پاسخگویی، چشم‌‌انداز نگران‌کننده‌‌ای برای مدیریت اجرایی آینده بانک مرکزی و حتی پاسخگویی آن در مقایسه با شرایط موجود، فراهم می‌‌کند.

مطالعات اخیر مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، گواه بر تنزل جایگاه و استقلال عملیاتی بانک مرکزی در ویرایش سال۱۴۰۱ طرح مذکور در مقایسه به ویرایش‌‌های قبلی آن و در مقایسه با جایگاه بانک‌‌های مرکزی در کشورهای همتراز با کشور ماست. تدوین قانونی تاثیرگذار برای بانک مرکزی که تامین‌‌کننده بخشی از الزامات رشد و توسعه اقتصادی پایدار کشور باشد، بیش از سایر موارد، نیازمند تصریح ماموریت و اهداف (هدف) معین برای این بانک، مبتنی بر واقعیات محیط اقتصادی کشور و سپس فراهم کردن شرایط استقلال عملیاتی، شفافیت و پاسخگویی برای ارکان حاکمه و تصمیم‌‌گیری آن است.