شکاف دخل وخرج
دولت چهاردهم با ناترازی مالی چه می‌کند؟
مبتلا بودن اقتصاد ایران به این ام‌المصائب از این‌رو قابل توجه است که فارغ از علم و آموزه‌های علمی اقتصاد برای پرهیز از ایجاد کسری بودجه و راه‌های مقابله با آن، روایت‌های متعددی در شعر و ادبیات ایران در مذمت شکاف دخل‌وخرج وجود دارد؛ چنانچه سعدی شیرازی می‌گوید: «دخل آب روان است و عیش آسیای گردان، یعنی خرج فراوان کردن مسلم کسی را باشد که دخل معین دارد» پس «چو دخلت نیست، خرج آهسته‌تر کن». با این همه سیاست‌گذاران و تصمیم‌گیران ایرانی به‌ویژه از دهه 1350 که با پول نفت آشنا شدند این سخن در گوش نیاوردند و «راحت عاجل به تشویش محنت آجل منغص» نکردند. پس از آن هم نه دم گرم اقتصاددانان در آهن سرد آنها اثر کرد و نه تجربه‌های زیسته بشری. و نتیجه اینکه با گذر نزدیک به 50 سال از جهش درآمدهای نفتی، هنوز اقتصاد ایران سالی را سپری نکرده که کسری بودجه و تورم بالا نداشته باشد.
امروز هم دولت چهاردهم در حالی آغاز به کار می‌کند که برابر لایحه تقدیمی دولت به مجلس، بودجه 1403 معادل 307 هزار میلیارد تومان کسری تراز عملیاتی بود. مرکز پژوهش‌های مجلس نیز در گزارشی کسری بودجه عمومی را بالغ بر 2/ 275 هزار میلیارد تومان و کسری فرابودجه‌ای را 557 هزار میلیارد تومان اعلام کرده بود. با وجود کسری بودجه دائمی در اقتصاد ایران حتی در سال‌های اوج درآمدهای نفتی، مسئله ناترازی مالی از زمانی به عنوان یک چالش جدی به‌طور واقعی مورد توجه قرار گرفت که فروش نفت با مشکل مواجه شد. به‌طور طبیعی تا پیش از آن، که فروش نفت کشور بدون مشکل ادامه داشت، بخش عمده هزینه‌کردهای غیرضروری و بودجه بخش‌هایی که بیش از اندازه و بدون لزوم فربه شده بودند، بروز پیدا نمی‌کرد و با فروش نفت پوشش داده می‌شد. اما به‌محض اینکه به‌واسطه تحریم‌ها فروش نفت کشور و انتقال دلار نفتی به داخل با مشکل مواجه شد، مشکل ناترازی مالی هم خودش را نشان داد و عارضه‌هایش در پایه پولی و نقدینگی کشور هم مشخص شد.
مهدی حق‌باعلی، تحلیلگر بازارهای مالی، به عنوان مثال به بازه سال 1399 تا اواسط سال 1400 اشاره می‌کند که رکود ناشی از همه‌گیری کرونا نیز به مشکل تحریم اضافه شده بود، و نشان می‌دهد که نرخ رشد پایه پولی کشور، به‌طور مشخص به دلیل افزایش بدهی دولت به بانک مرکزی، به شکل سرسام‌آوری زیاد شد، به نحوی که در تیر 1400، پایه پولی 43 درصد بالاتر از تیرماه یک سال قبل ایستاده بود. او ادامه می‌دهد: از سال 1401 به بعد شاهد یک نظام جدید تامین مالی بودیم که دولت از بانک‌ها، و بانک‌ها از بانک مرکزی استقراض می‌کردند. در بازه تیر 1401 تا فروردین 1402، مجدد یک رشد شدید در پایه پولی داشتیم، به‌طوری که نرخ رشد نقطه‌به‌نقطه پایه پولی در فروردین 1402 به 45 درصد رسید که به نظر می‌رسد عامل اصلی این رشد هم افزایش بدهی بانک‌ها به بانک مرکزی بود. اگر این فرضیه معقول را بپذیریم که تورم چند سال اخیر ایران محصول این رشد پایه پولی و نقدینگی بوده، آن‌وقت می‌شود گفت که تورم ایران چیزی است که اقتصاددانانی همچون جان کاکرین، تورم با سرمنشأ سیاست‌های مالی دولت می‌دانند.
از مجموعه صحبت‌ها و سوگیری‌های مسئولان اقتصادی سال‌های اخیر، کمابیش می‌شود برداشت کرد که این فرضیه در بدنه کارشناسی دولت پذیرفته شده است و دولت به دنبال آن است که علاوه بر کنترل رشد نقدینگی (سیاست پولی)، از طریق کنترل ناترازی بودجه (سیاست مالی)، مسئله تورم را حل کند. منتهای مراتب، مسئله ناترازی مالی عمیق‌تر و ریشه‌دارتر از این حرف‌هاست. دولت سیزدهم، هر که بود و هرچه کرد، در این مسیر قدم‌هایی برداشت، هر چند که اصلی‌ترین مسئله، یعنی ناترازی انرژی را ستون به ستون عقب انداخت و در انتها هم به دولت بعدی منتقل کرد. اما از منظر اقدامات مثبت، وزارت امور اقتصادی و دارایی با جدیت به دنبال افزایش درآمد مالیاتی از طرق مختلف رفت، از جمله افزایش مالیات بر ارزش افزوده، تعریف مالیات بر ثروت و مالیات بر عایدی سرمایه، و شدت عمل در مبارزه با فرار مالیاتی. از سمت هزینه‌ها هم به هر حال رویکرد به بودجه‌ها انقباضی‌تر شد، به‌طوری که در بودجه 1403، در مقابل رشد 42درصدی درآمدها، تنها 19 درصد رشد برای هزینه‌ها در نظر گرفته شد که با فرض تورم 30درصدی، به معنای کوچک‌تر شدن هزینه‌هاست.
دولت سیزدهم برای کنترل تورم، بیش از آنکه به کاهش هزینه‌های دولت بپردازد بر افزایش درآمدها و به‌طور خاص درآمدهای مالیاتی متمرکز شد. از طرفی فشار زیادی روی کنترل ترازنامه بانک‌ها اعمال کرد که بررسی ابعاد و پیامدهای آن یکی از مواردی است که باید از سوی اقتصاددانان متخصص سیاست‌های پولی و بانکی و اقتصاد کلان محاسبه شود. رئیس‌کل بانک مرکزی خود علت ناترازی بانک‌ها را وابستگی بیش از اندازه نظام تامین مالی دولت به بانک‌ها می‌داند و سهم آن را بالای 88 درصد اعلام می‌کند. براساس این برآورد سهم بورس و سرمایه‌گذاری خارجی در تامین مالی کمتر از 12 درصد است. محمدرضا فرزین، در شهریورماه 1402 در سخنانی دولت را یکی از مهم‌ترین عوامل ناترازی بانک‌ها عنوان کرد و گفت: شرایط به‌گونه‌ای است که ناترازی دولت به بانک‌ها منتقل می‌شود و این روند هم مشمول بانک‌های دولتی و هم بانک‌های خصوصی می‌شود و امری رایج است. به همین دلیل در برنامه هفتم وزارت اقتصاد و بانک مرکزی راهکارهایی برای حل بخشی از این مشکل پیش‌بینی شده است، اما نباید فراموش کنیم که امروزه بخش عمده‌ای از ناترازی در بانک‌ها ناشی از مطالبات آنها از دولت است و این امر معضلی در نظام بانکی ایجاد کرده است.
فرزین همچنین با بیان اینکه بانک مرکزی برخلاف روند متداول دهه ۹۰ مانع از تبدیل اضافه‌برداشت بانک‌ها به خط اعتباری شده است، اعلام کرد که بانک مرکزی با سخت‌گیری به بانک‌ها مانع از خلق پول مستمر با نرخ ۴۰ درصد شده است و یکی از دلایل مهم کاهش نرخ رشد نقدینگی از 40 درصد به 27 درصد ناشی از اعمال همین سیاست پولی است.
دولت چهاردهم چه بکند؟
دولت چهاردهم سکان امور را از نیمه سال 1403 در دست گرفته و قاعدتاً باید با بودجه مصوب مجلس و همان درآمدها و هزینه‌ها پیش برود. با این حال می‌تواند تمام توان سازمان برنامه را برای تدوین بودجه سال آتی با یک نظام بودجه‌ریزی هماهنگ مبتنی بر برآوردسازی واقعی درآمدها و تا اندازه‌ای کاهش هزینه‌های مازاد پیش ببرد. طی سال‌های اخیر بودجه به محل حامی‌پروری تبدیل شده و در حالی که بودجه‌های عمرانی و زیرساختی کشور دچار کاهش بوده، بودجه نهادهایی که عملاً کاری جز حمایت از دولت یا ایدئولوژی حاکم ندارند، دچار افزایش بوده است. اصلاح نظام بودجه‌ریزی و به قولی عملیاتی کردن آن به نحوی که موجب تنش‌های زیاد و بی‌ثباتی سیاسی نشود می‌تواند گامی در بهبود شکاف دخل‌وخرج دولت باشد.
مهدی حق‌باعلی در این زمینه معتقد است که در بخش افزایش درآمدها، بعید است دولت چهاردهم بتواند در کوتاه‌مدت، تهاجمی‌تر از دولت سیزدهم عمل کند. افزایش مالیات، افزایش سن بازنشستگی و دستکاری مدام نرخ‌های فروش مواد اولیه گوناگون به شرکت‌ها، رویکردی تهاجمی است که با آن درآمد کوتاه‌مدت دولت می‌تواند افزایش یابد، اما احتمالاً در رشد اقتصادی و ثبات درآمد بلندمدت تاثیر منفی خواهند داشت. دولت چهاردهم می‌تواند امیدوار باشد که اولاً منابع درآمد نفتی فعلی قطع نشود، ثانیاً با افزایش سرمایه‌گذاری در یکی، دو سال آتی، آثار رشد اقتصادی در سال‌های آخر (و شاید دولت بعد) به افزایش درآمد مالیاتی برای دولت منتهی شود.
به گفته او در بخش هزینه‌ها اما قضیه از این هم پیچیده‌تر است، چون به شدت با مسئله اقتصاد سیاسی یعنی نحوه تخصیص منابع روبه‌رو هستیم. دولت سیزدهم حل مسئله ناترازی انرژی را آنقدر عقب انداخت که عملاً به دولت بعد تفویض شد. به نظر می‌رسد که این مسئله در حال حاضر مرز بحرانی را رد کرده و نه‌تنها از حیث هزینه‌ای که روی دست دولت می‌گذارد، بلکه از نظر میزان مصرف و ناترازی تولید و مصرف هم دیگر قابل ادامه دادن نیست. او در این زمینه می‌گوید: مسئله اولی که باید آقای پزشکیان و تیم اقتصادی‌اش جرات کنند و یک‌بار برای همیشه حل کنند، اگر بکنند، ناترازی انرژی است. با توجه به اینکه عنوان این بحث در حوزه اقتصاد سیاسی قرار می‌گیرد، بد نیست سیاسی هم حرف بزنیم و بگوییم که کاری که مجلس هفتم به رهبری آقای غلامعلی حدادعادل و احمد توکلی در تدوین و تصویب قانون تثبیت قیمت‌ها انجام داد و دولت را از رشد آرام اما مداوم و همه‌ساله قیمت انرژی باز داشت، یکی از بدترین کارهای سیاسی این چند دهه بود که آثارش امروز خود را نشان می‌دهد، و به نظر من تا فرصتی باقی مانده این عزیزان و سایر کسانی که درگیر تصویب آن قانون بودند بهتر است بابت آن اقدام، که به‌طور مشخص سیاسی بود و هیچ منطق دیگری نداشت، از عموم مردم عذرخواهی کنند. اگر مجلس هفتم آن کار را نکرده بود، امروز ابعاد مسئله ناترازی انرژی بسیار بسیار کوچک‌تر از کلاف سردرگمی بود که امروز در برابرش قرار گرفته‌ایم.
اگرچه عنوان شد که بخشی از بودجه سالانه دولت صرف حامی‌پروری می‌شود اما مهدی حق‌باعلی در تحلیل خود معتقد است که کم کردن هزینه بخش‌های دولتی و حکومتی کار راحتی نیست و آن هم اقتصاد سیاسی خودش را دارد. هر تصمیمی که دولت بگیرد در کم کردن بودجه این سازمان یا آن سازمان، به معنای آن است که نحوه تخصیص منابع را بر هم می‌زند و به‌طور طبیعی این بازی، بازنده و برنده خواهد داشت که در جدال‌های سیاسی منعکس خواهند شد.
هزینه‌های پنهان خارج از بودجه هم که به‌طور طبیعی وجود دارند و فارغ از اصلاح اخیر قانون بازنشستگی، به نظر می‌رسد که ناترازی صندوق‌ها تا چندین سال افزایشی خواهد بود و بارش مدام بیشتر می‌شود.
تصمیم‌های جسورانه
دولت چهاردهم اگر می‌خواهد در سال‌های پیش‌رو برنامه اصلاحات اقتصادی کشور را پیش ببرد، ناگزیر از اصلاح نظام بودجه‌ریزی است. اقتصاد سیاسی بودجه در ایران وضعیت خطیری را برای هرگونه اصلاح ایجاد کرده و ذی‌نفعان فراوان، متنوع و بانفوذ ممکن است با لابی‌ها و رایزنی‌ها در مراحل مختلف تدوین و تصویب بودجه، سنگ‌های زیادی جلوی پای حرکت اصلاحی بگذارند اما دولت چهاردهم نیز باید نشان دهد که راه اتخاذ تصمیمات علمی جسورانه را دارد و برای اجرای آنها نیز از شجاعت کافی برخوردار است.
مهدی حق‌باعلی در جمع‌بندی تحلیل خود می‌گوید که صورت مسئله ناترازی مالی و کسری بودجه تا حدی روشن و مشخص است، اما حل آن به شدت دشوار و نیازمند تصمیمات شجاعانه سیاسی است که حتماً با هزینه سیاسی همراه خواهد بود. به این ایراد، این را اضافه کنید که دولت آقای پزشکیان به هر حال دولتی است که با کمترین درصد رای مردمی سر کار آمده است، و خود به خود از همین ابتدا سرمایه سیاسی و اجتماعی خیلی زیادی ندارد و این مسئله کار را برای او و همراهانش در دولت چهاردهم بغرنج‌تر می‌کند. شاید تنها توصیه‌ای که در این شرایط بشود کرد، این است که هر هزینه‌ای که باید به مردم تحمیل شود (مثلاً افزایش قیمت بنزین) باید حتماً با اعطای یک امتیاز به مردم همراه باشد (مثلاً اعطای سهمیه بنزین به هر کارت ملی یا اعطای امتیازهای اجتماعی که از مردم دریغ شده است).
دوم، جهت‌گیری کلی کشور به سمتی باشد که مشخص شود هدف اصلی حاکمیت، رشد اقتصادی کشور و افزایش رفاه سرانه است، نه ماجراجویی در نقاط دیگر دنیا. سوم اینکه، نقش تیم روابط عمومی دولت هم بسیار پررنگ خواهد بود که هم در ارتباط با مردم، و هم در ارتباط با قوه مقننه -که بخش قابل توجهی از آن احتمالاً خیلی مرافقت با دولت نخواهد داشت- به شکل درستی مدیریت کند.
