اصلاح قیمت
قیمت‌گذاری چگونه صنعت برق را ناکارآمد کرده است؟
1- وضعیت قیمت‌گذاری در برق: قیمت‌گذاری مختلط (دستوری-رقابتی)
برق به عنوان یک کالای اقتصادی1 در اقتصاد ایران در دو نوع بازار ارزش‌گذاری و مبادله می‌شود. «بازار عمده‌فروشی برق» که محل تعامل بین تولیدکنندگان برق (نیروگاه‌های بزرگ و متوسط) و خریداران (شامل توزیع‌کنندگان برق و مصرف‌کنندگان عمده یا بزرگ صنعتی) است و «بازار خرده‌فروشی» که در آن مبادله برق بین توزیع‌کنندگان و مصرف‌کنندگان نهایی (خانوار و مشترکان صنعتی و تجاری متوسط و کوچک‌مقیاس) صورت می‌گیرد. در حال حاضر وضعیت قیمت‌گذاری برق در بازارهای این صنعت به‌صورت مختلط (دستوری-رقابتی) است، به نحوی که در بازار خرده‌فروشی، قیمت‌گذاری دستوری (تکلیفی) و بر اساس تعرفه‌های دولتی است و در بازار عمده‌فروشی به‌صورت ترکیبی از رقابتی (در بازار عمده‌فروشی و بورس انرژی) و قراردادهای خرید تضمینی است. با این حال آنچه متغیر اصلی در تجارت برق محسوب می‌شود، قیمت‌های دستوری بازار مصرف نهایی است که بقیه بازارها با آن تنظیم می‌شوند -قیمت بازار مدیریت شبکه برق که از سوی هیات تنظیم بازار متناسب با قیمت دستوری، رگولاتوری می‌شود و قیمت‌های بورس انرژی هم به دلیل سهم کوچک (کمتر از پنج درصد تجارت برق) تاثیری ندارد- بنابراین می‌توانیم بگوییم قیمت‌گذاری برق به‌رغم وجود برخی سازوکارهای رقابتی در بازارهای عمده‌فروشی، همچنان به‌صورت قیمت‌گذاری دستوری یا تکلیفی از سوی حاکمیت تعیین می‌شود.
2- اثر قیمت‌گذاری فعلی بر اقتصاد کشور: زیان‌دهی صنعت برق و کل اقتصاد
این قیمت‌گذاری دستوری با هر سنجه و مقیاسی که بررسی شود، از قیمت تمام‌شده و قیمت اقتصادی آن کمتر است، به نحوی که جریان مالی (درآمد منهای هزینه‌ها) در صنعت برق در دو دهه گذشته عملاً منفی بوده است. در واقع دولت از طریق عرضه برق ارزان، نوعی یارانه غیرمستقیم را در سال‌های گذشته پرداخت می‌کرده است که بر اساس برآورد آژانس بین‌المللی انرژی، ایران بعد از روسیه و چین -که جمعیت‌شان چندده برابر جمعیت ایران است- بیشترین یارانه انرژی را پرداخت می‌کند. همان‌طور که در نمودار 1 دیده می‌شود، میزان یارانه پرداختی به برق در سال 2022 حدود 30 میلیارد دلار برآورد شده است که این میزان یارانه، 23 درصد کل یارانه انرژی ارائه‌شده و 5/ 8 درصد از تولید ناخالص داخلی کشور است.
این شیوه قیمت‌گذاری که متضمن یارانه پنهان است، دو اثر اصلی بر عرضه برق (زنجیره تولید برق) و تقاضای برق (مصرف برق) گذاشته است. در سمت مصرف، «ارزش‌گذاری غیرواقعی و پایین برق» نتوانسته است مصرف‌کننده را به سمت مصرف بهینه؛ چه به‌صورت الگوی رفتاری و چه استفاده از تجهیزات پربازده، هدایت کند، در نتیجه میزان شاخص شدت انرژی ایران (یعنی میزان مصرف انرژی برای تولید هر واحد از GDP) یکی از بدترین اقتصادهاست، تقریباً دو برابر متوسط سایر کشورها و متوسط جهانی است و روند آن هم صعودی است، یعنی به سمت بدتر شدن حرکت می‌کند (نمودار 2). این بدان معناست که بهره‌وری انرژی به عنوان یک نهاده اصلی در تابع تولید کل، بسیار پایین است.
از طرف دیگر به دلیل آنکه قیمت دستوری از قیمت تمام‌شده اقتصادی آن (چه قیمت تبدیل برق و چه قیمت با احتساب هزینه سوخت) پایین‌تر بوده، موجب شده است جریان مالی صنعت برق دچار ناترازی شود، در نتیجه عرضه‌کنندگان فعلی (اعم از دولتی و خصوصی) زیان‌ده باشند. در حال حاضر مجموع زیان انباشته صنعت برق بیش از صد هزار میلیارد تومان (حدود سه میلیارد دلار) است. از طرف دیگر، سرمایه لازم برای توسعه مورد نیاز صنعت برق هم فراهم نشده است. این عدم توسعه اثر خود را به‌صورت عقب‌ماندگی نرخ رشد تولید از نرخ رشد مصرف گذاشته است. همان‌طور که در نمودار 3 دیده می‌شود، نرخ رشد تولید برق به‌طور متوسط سه درصد بوده و نرخ رشد مصرف برق حدود پنج درصد؛ این شکاف دودرصدی، به ناترازی برق و خاموشی‌ها در ایام پیک منجر می‌شود. میزان این ناترازی را در نمودار 4 می‌توان مشاهده کرد. همان‌طور که در این نمودار دیده می‌شود برق با یک ناترازی 17درصدی مواجه است که حدود 60 تراوات‌ساعت در سال می‌شود.
اثر این ناترازی با سیاست‌های مدیریت مصرف برق وزارت نیرو در ایام پیک تابستان، به‌صورت کاهش عرضه برق برای صنایع کشور و درنتیجه کاهش تولید صنعت و نیز تغییر ساعات اداری دستگاه‌های دولتی و در نتیجه فشار روانی و اجتماعی بر جامعه کارکنان و خانواده ایشان می‌شود. همان‌طور که در نمودار 5 مشاهده می‌شود «شاخص مقدار تولید» در بخش مولد اقتصاد ایران یعنی صنعت، فلزات پایه، بخش معدنی، به‌صورت معناداری -حدود 10 درصد- کاهش می‌یابد (گزارش‌های پایش بخش حقیقی اقتصاد ایران -بخش صنعت و معدن 1403). این کاهش تولید، هزینه-فرصت زیادی را به صنعت تحمیل می‌کند که حداقل سه میلیارد دلار (معادل بدهی انباشت‌شده برق) برآورد می‌شود.
در یک جمع‌بندی کلی بر اساس داده‌های اقتصادی، می‌توان گفت این شیوه قیمت‌گذاری برق، برای هر دو سمت عرضه و تقاضای برق، اثرات منفی داشته است. در سمت عرضه، موجب زیان‌دهی بخش تولید برق و خروج سرمایه‌ها شده است؛ و با یک تاخیر زمانی، این اثر منفی از طریق کمبود برق و در نتیجه کاهش تولید اقتصاد به دلیل عدم دسترسی به برق کافی، موجب کاهش تولید و افزایش هزینه-فرصت بنگاه‌های اقتصادی و در نتیجه کاهش بازدهی اقتصاد کشور شده است.
3- دوراهی آینده برق: اصلاحات نهادی یا اصلاحات ایزومورفیک
تصویری که در بخش قبلی از صنعت برق و پیامدهای آن ارائه شد، به‌وضوح نشان می‌دهد که ادامه سیاست فعلی قیمت‌گذاری دستوری برق امکان‌پذیر نیست و ادامه وضع موجود نه‌تنها از منظر اقتصادی مطلوب نیست، بلکه به دلیل آثار اجتماعی بلندمدت آن موجب مستهلک شدن ساختارهای تولیدی و صنعتی و حتی ظرفیت دستگاه‌های اداری کشور می‌شود. بنابراین پرسش این است که سیاست‌گذار برای اصلاح وضع موجود چه اقدامی خواهد کرد؟ در واقع سیاست‌گذار با یک دوگانه اصلاحی مواجه است: اصلاح نهادی یا اصلاح ایزومورفیک (ادای اصلاح درآوردن). منظور از اصلاحات نهادی، اصلاحاتی است که بتواند شرایط بازار برق را به سمت بهینه شدن در سمت عرضه و تقاضا هدایت کند و در عین حال موجب کاهش دسترسی بخش خانوار کم‌درآمد نشود. این اصلاحات بر اساس تجارب جهانی شامل عناصری از این دست است: 1- ایجاد بازار هیبریدی (ترکیبی دولتی-آزاد) به این معنا که تجارت برق از وضعیت دولتی، به سمت ترکیبی دولتی-آزاد حرکت کند، به نحوی که تجارت (فروش) برق به بخش تجاری، صنعتی، عمومی برق به تدریج از کنترل دولت خارج و به‌صورت آزادانه در بازار رقابتی انجام شود. در بخش خانگی با هوشمندسازی شبکه برق، به تدریج یارانه انرژی از بخش پردرآمد حذف و در طبقه میانی و کم‌درآمد به‌صورت پلکانی توزیع شود. 2- برای ایجاد این بازار هیبریدی، لازم است ساختار شرکت‌داری صنعت برق اصلاح و بخش توزیع تجدیدساختار شود. همچنین ساختار رگولاتوری (تنظیم‌گری) اصلاح شود. از آنجا که مسئله صنعت برق یک مسئله بدخیم (Wicked problem) است، این اصلاحات به آسانی قابل انجام نیست و نیازمند بازطراحی بازار، بازطراحی ساختار نهادی و ابداع سازوکارهای اجتماعی برای جلوگیری از اثرات منفی اصلاحات اقتصادی بر رفاه خانوار است. در مقابل این راهکار که به آن اصلاحات نهادی برق یا اصلاحات اقتصاد برق گفته می‌شود، راهکارهای ایزومورفیک یا راهکار ادای هم‌شکلی درآوردن (راهکار قلابی) قرار دارند که مسائل برق را بدون آنکه به ریشه عوامل بپردازد و به‌صورت واقعی حل کند، از دوش سیاست‌گذار و وزارت نیرو به‌طور خاص، برمی‌دارد و روی کل جامعه پخش می‌کند به نحوی که اگر بخواهیم از تمثیل درمان بیماری (درمان غده بدخیم) برای این نوع اصلاحات استفاده کنیم می‌توانیم بگوییم درمانگر به جای درمان واقعی که جراحی غده بدخیم است که عملی دشوار و پیچیده است، با تزریق داروهای التیام‌بخش، موجب کاهش عوارض آن و در مقابل پخش شدن آن در کل بدن بیمار می‌شود؛ به این ترتیب اگرچه در کوتاه‌مدت اثر ظاهری بیماری که منشأ آن در یک ارگانیسم بوده است، از بین می‌رود، اما با متاستاز کردن این غده بدخیم، بیماری در کل بدن بیمار گسترده می‌شود، به نحوی که دیگر هیچ بخش یا حوزه‌ای مصون از مشکل نخواهد بود؛ درنتیجه در این مقطع درمانگر دیگر قادر نخواهد بود حتی با جراحی هم، مشکل را برطرف کند. نمونه این نوع سیاست‌ها، «سیاست برق خودتامین صنایع» است که موجب گسترش بیماری برق در کل اقتصاد کشور می‌شود. آنچه در 10 سال گذشته شاهد آن بوده‌ایم آن است که نهاد حکمرانی کشور همواره از اصلاحات واقعی و حل مسئله بدخیم صنعت برق اجتناب کرده و با پخش کردن پیامدها بر بخش‌های مختلف اداری، تجاری و صنعتی، شرایط را برای خود قابل تحمل کرده است؛ هزینه این نوع سیاست، خروج سرمایه و اضمحلال ظرفیت صنعتی و مهندسی کشور و در نهایت تضعیف زیرساخت‌های صنعت برق کشور بوده که بازگرداندن آن، چندین برابر گذشته، زمان و منابع نیاز دارد. بنابراین می‌توانیم این پرسش را طرح کنیم که آیا دولت آینده نیز در ادامه دولت‌های قبلی به سراغ راهکارهای ایزومورفیک خواهد رفت یا دشواری اصلاحات نهادی را انتخاب می‌کند؟ این پرسشی است که پاسخ آن را به زودی می‌توان در تصمیمات سیاست‌گذار مشاهده کرد.
پی‌نوشت:
1- برق اگرچه کالایی است که قابلیت مبادله در بازار را دارد ولیکن، از آنجا که نقش حیاتی در بقای انسانی دارد، دارای جنبه‌هایی از کالای عمومی است، به این معنا که برخورداری از آن مانند حق حیات جزو حقوق ذاتی و انسانی است و نباید به دلیل فقر دسترسی فرد به این کالا محدود شود. در نتیجه بحث در میزان دسترسی و چگونگی تامین آن برای همه آحاد جامعه است.
