بایدهای بودجه ۱۴۰۰ برای تولیدکنندگان برق

ساختار اقتصاد برق ایران به گونه‌ای است که منابع فروش برق به مصرف‌کنندگان نهایی، هزینه تمام شده تولید برق تا رسیدن به نقاط نهایی مصرف را پوشش نمی‌دهد. مطابق اطلاعات مندرج در ذیل تبصره (۱۴) قانون بودجه سال‌های۱۳۹۷ تا ۱۳۹۹، این صنعت به ترتیب ۳۴ هزار و ۷۶۹، ۴۷ هزار و ۲۱۰ و ۴۹ هزار و ۹۹۸ میلیارد ریال زیان انباشته داشته است. زمانی‌که منابع برای پوشش نیازها کافی نیست، چگونگی تخصیص منابع اهمیت ویژه می‌یابد. ضمن آنکه این شرایط، نقش چانه‌زنی‌های ذی‌نفعان را در تصاحب منابع پررنگ می‌کند. این چانه‌زنی‌ها در زمان بررسی بودجه که گروه‌های مختلف فعالان خصوصی و دولتی با ارائه پیشنهادهایی تلاش می‌کنند اصلاحی به نفع خود در وضعیت ایجاد کنند، از اهمیت بسیاری برخودار می‌شود. 

بر اساس گزارشی که توسط «دفتر پژوهش سندیکای شرکت‌های تولیدکننده برق» تهیه شده، سند بودجه به چند دلیل دلالت‌های مهمی برای تولیدکنندگان برق دارد. نخست ماهیت احکام بودجه است. در طی سالیان گذشته آنچه در احکام بودجه بیشترین اثرگذاری را بر وضعیت نیروگاه‌های خصوصی داشته، ظرفیت‌های مندرج در تبصره (۵) برای تسویه بدهی‌های دولت به آنها و نیز تهاتر بدهی‌ها با مطالبات بوده است. باید توجه داشت این ظرفیت‌ها هر چند راه کلیدی حل مسائل تولید برق نیست، اما می‌تواند اثرات مثبتی بر نقدینگی نیروگاه‌ها داشته و از وخامت شرایط فعالیت برای آنها بکاهد. 

تحلیل قانون بودجه در سال‌های گذشته به درستی نشان می‌دهد که در تبصره (۵) بندهای (ه‍) و (و) برای تولیدکنندگان غیردولتی برق اهمیت بیشتر دارند. بند (ه‍) به انتشار اسناد خزانه اسلامی با سررسید تا سقف سه سال برای تسویه بدهی دولت به طلبکاران مربوط است. این بند هر چند که به صورت بالقوه می‌تواند نقش مثبتی در بهبود فضای مالی تولید برق داشته باشد و ظرفیت آن از سال ۱۳۹۷ تا لایحه ۱۴۰۰ از سقف ۹۵ هزار میلیارد ریال به ۲۰۰ هزار میلیارد ریال رسیده، اما عملکردی برای تولیدکنندگان برق در دو سال گذشته نداشته به طوری که تخصیصی به آنها از این ناحیه صورت نگرفته است. 

این در حالی است که تولیدکنندگان برق طلبکاران بزرگ شرکت‌های زیرمجموعه وزارت نیرو هستند. به طوری که در پایان مهر ۱۳۹۹، بالغ بر ۲۵۰ هزار میلیارد ریال حجم مطالبات آنها بوده و با کمبود نقدینگی شدید حتی برای انجام هزینه‌های جاری اداره نیروگاه مواجه هستند. بنابراین آنچه در باره این بند حائز اهمیت است چگونگی تخصیص این اسناد توسط سازمان برنامه و بودجه به صنعت برق و نیز چگونگی تقسیم در میان بخش‌های مختلف صنعت شامل تولید، انتقال و توزیع است. 

البته با یک بررسی اجمالی درخواهیم یافت که بند (و) تبصره (۵) هم ظرفیت‌های قابل توجهی برای تولیدکنندگان برق دارد. این بند به انتشار اسناد تسویه خزانه (نوع اول و نوع دوم) مربوط است. مطابق این بند، بدهی‌های قطعی دولت به اشخاص حقیقی و حقوقی و نهادها و موسسات عمومی غیردولتی و ... با مطالبات قطعی معوق دولت از اشخاص مزبور با رعایت ملاحظاتی به صورت جمعی ـ خرجی قابل تسویه است (اسناد تسویه خزانه نوع اول) یا مطالبات قطعی اشخاص حقیقی و حقوقی خصوصی و تعاونی و نهادهای عمومی غیردولتی و... با بدهی اشخاص یاد شده به بانک مرکزی یا بانک‌ها و موسسات اعتباری غیربانکی از طریق تسویه بدهی‌های بانک‌ها و موسسات اعتباری غیربانکی به بانک مرکزی با رعایت ملاحظاتی به صورت جمعی – خرجی قابل تسویه است (اسناد تسویه خزانه نوع دوم). ظرفیت‌های مندرج در این بند در سال ۱۳۹۸ با اقبال گسترده تولیدکنندگان برق رو به رو شد و منجر به کاهش بیش از نیمی از مطالبات نیروگاه‌های خصوصی از دولت شد. 

بنا به دیدگاه‌های تولیدکنندگان غیردولتی برق، در استفاده از این ظرفیت ملاحظاتی دخیل است که لحاظ کردن یا اصلاح آنها در لایحه ۱۴۰۰ می‌تواند موثر باشد. نخست آنکه در شرایط فعلی به دلیل اجزای زنجیره تهاتر استفاده از این ظرفیت برای بدهی‌های ارزی تولیدکنندگان برق به صندوق توسعه ملی میسر نیست. تا زمانی‌که برای بازپرداخت این بدهی‌ها پس از جهش ارزی از طریق ظرفیت‌های بودجه یا سایر روش‌های ممکن اقدامی صورت نگیرد، مساله سرمایه‌گذاری در تولید برق همچنان حل نشده باقی می‌ماند.

همچنین مشروط کردن استفاده از این بند به پرداخت درصد نقدی (مشابه قانون بودجه سال ۱۳۹۸ و لایحه ۱۴۰۰ که استفاده از ظرفیت تهاتر به ترتیب مشروط به پرداخت ۲۵ و ۱۵ درصد بدهی‌ها به صورت نقدی است)، محدودیت‌هایی را در استفاده از آن ایجاد می‌کند. هر چند که در تسویه نوع اول در نهایت پرداخت درصد نقدی به عهده سازمانی است که جایگزین بدهکار می‌شود، اما با توجه به اینکه مشکلات نقدینگی در سازمان‌های تابعه وزارت نیرو نیز وجود دارد، الزام پرداخت نقدی برای استفاده از ظرفیت تهاتر انجام آن را دشوارتر می‌کند. در قانون بودجه سال ۱۳۹۹ با پیگیری‌ بخش خصوصی این الزام در حالی‌که در لایحه بودجه درج شده بود، از قانون بودجه حذف شد. 

نکته سوم مرتبط با مراحل اجرایی بند (و) این تبصره است. در شرایط فعلی شرکت‌ها همزمان با ارسال اظهارنامه یا دریافت برگ تشخیص یا قطعی، درخواست کتبی خود را به وزارت اقتصاد و دارایی ارسال و سپس این وزارت‌خانه پس از مکاتبات با طرفین مرتبط با تهاتر مالیاتی اقدام به دریافت مصوبه از هیات وزیران می‌کند. این فرآیند اداری که کاملا از اختیار شرکت متقاضی خارج است حدود ۶ ماه به طول می‌انجامد و در این فاصله سازمان امور مالیاتی اقداماتی همچون ممنوع‌الخروج کردن مدیران یا مسدود کردن حساب‌های بانکی و در نهایت در فاصله صدور برگ قطعی تا اخذ مصوبه هیات وزیران به ازای هر ماه ۵/ ۲ درصد جریمه محاسبه می‌کند. 

بر این اساس تکرار این بند در بودجه ۱۴۰۰ در صورتی اثرگذاری بیشتری دارد که به میزان مطالبات تایید شده‌ شرکت‌های تولیدکننده برق از دولت، در زمان قطعی شدن یا رسیدگی بدهی سازمان امور مالیاتی و سازمان تامین اجتماعی، جریمه تعلق نگیرد. 

ملاحظه دیگری که در استفاده از این تبصره وجود دارد، زمان‌بر بودن تدوین آیین‌نامه‌ای است که باید با پیشنهاد مشترک سازمان برنامه و بودجه، وزارت امور اقتصادی و دارایی و بانک مرکزی تهیه شود و سپس به تصویب هیات وزیران برسد. در سال‌جاری آیین‌نامه مذکور در مرداد ۱۳۹۹ به تصویب رسیده است. چنانچه برای سازمان‌های مذکور الزام زمانی در تهیه آئین‌نامه در قانون بودجه تعریف شود، مشکلات اجرایی کمتر خواهد شد.

در نهایت باید اشاره کرد از جمله اقدامات مثبتی که در لایحه بودجه ۱۴۰۰ صورت گرفته است؛ مستثنی کردن صنعت آب و برق از واریز منابع حاصل از فروش آب و برق به سازمان هدفمندسازی است. این اقدام به جا می‌تواند بر بهبود جریان مالی این صنعت موثر باشد. 

در کنار احکام بودجه، بررسی بودجه شرکت‌های دولتی (پیوست سه لایحه بودجه) نیز از حیث محاسبه بهای تمام شده برق، درآمدهای ناشی از صادرات برق و برآورد قیمت خرید برق از بخش غیردولتی برای تولیدکنندگان برق حائز اهمیت است، زیرا به نوعی فضای فعالیت سال پیش رو و تغییرات احتمالی آن را نشان می‌دهد. بودجه سال آینده در صورت رفع ابهاماتی که به آنها اشاره شد، می‌تواند به یک قانون گره‌گشا برای نیروگاه‌های غیردولتی تبدیل شود.