حسین عبده‌تبریزی ۷ توصیه مبتنی بر الگوی جهانی به شهردار پایتخت ارائه کرد
راه و بیراه شهرداری «خودگردان»
«هدف» شهرداران موفق در دنیا چیست؛ بودجه سنگین یا شهروند راضی؟
حسین عبده‌تبریزی معتقد است: نظریه موسوم به شهرداری «خودگردان» از دهه ۷۰ تاکنون به شکل نادرست و در مسیر بیراهه مورد عمل و استفاده مدیریت شهری تهران قرار داشته است به‌طوری‌که برخلاف شهرداری‌های موفق جهان، در تهران برای تامین مالی جهت پوشش هزینه‌های شهر، «راه اصلی» کنار گذاشته شد و منابع از «بیراهه» فروش تراکم و اجازه تخریب زودرس به ساختمان‌های کم طبقه به دست آمد. تبعات منفی و جبران‌ناپذیر این مدل تامین مالی در شهرداری از یک سو به هدررفت بخش قابل توجهی از ثروت ملی (به دلیل تخریب ساختمان‌های قابل استفاده و سکونت) انجامید و از سوی دیگر آثار منفی مستقیم بر نبض زندگی در تهران با تحت تاثیر قرار دادن متغیرهای «ترافیک، کیفیت هوا، رضایت شهروندان از شهرداری، قیمت زمین و قیمت مسکن» گذاشت.
عبده‌تبریزی تاکید می‌کند: نرخ بالای تخریب و به اصطلاح نوسازی ساختمان‌های مسکونی در تهران نوع بارز ویرانگی است. صدور مجوز تخریب برای ساختمان‌های نرسیده به سن بنای مجاز برای تخریب منافع مشترک برای شهرداری‌ها و مالکان ساختمان‌های یک تا سه طبقه داشته است. مالکان این ساختمان‌ها به دلیل تراکم بالای دریافتی از شهرداری، با سود حاصل از ساخت مجدد روبه‌رو می‌شوند و شهرداری نیز از محل فروش تراکم ساختمانی، درآمد قابل توجه و سهل‌الوصول به دست می‌آورد. کسب درآمد حداکثری برای اجرای حداکثر پروژه‌های شهری، «هدف» این مدل تامین مالی است. در حالیکه، عموم شهروندان بازنده چنین توافق مشترکی بین شهرداری‌ها و مالکان این ساختمان‌ها هستند.
این صاحب‌نظر اقتصاد شهری در ادامه تاکید می‌کند: در کنار برداشت غلط از نظریه «شهر خودگردان»، شهرداری طی این سال‌ها «هدف» را نیز غلط تعریف کرده است. در شهرداری‌های موفق جهان، هدف، سنگین و سنگین‌تر کردن بودجه شهرداری نیست، بلکه هدف، «جلب رضایت مردم و ملاک قراردادن منافع عمومی برای هر نوع اقدام چه تامین مالی و چه هزینه‌کرد» است.
عبده‌تبریزی درباره تبعات ادامه بیراهه در مسیر شهرداری خودگردان می‌گوید: در تهران ساختمان‌هایی که ۱۰ تا حداکثر ۲۰ سال از سن بنای آنها می‌گذرد و می‌تواند تا حداقل ۵۰ سال از زمان ساخت با یک مرمت و بازسازی محدود و مختصر، قابل استفاده و بهره‌برداری باشد، به‌راحتی مجوز تخریب و نوسازی به مالکان‌شان داده می‌شود. اولین اثر سریع چنین مجوزهایی طی همه این حداقل دو دهه اخیر بر روی قیمت زمین مسکونی بوده است.
بررسی‌ها نشان می‌دهد: زمین جزء اصلی قیمت تمام شده ساخت مسکن را شکل می‌دهد که سهم آن در قیمت تمام شده ساخت مسکن در تهران تا نزدیک ۷۰ درصد برآورد می‌شود. صدور مجوز تخریب و نوسازی به همراه ارائه تراکم ساختمانی معادل حداقل دو برابر تراکم اولیه در آن قطعه زمین، باعث افزایش تصاعدی قیمت زمین در مناطق مختلف تهران شده است. این روند مهم‌ترین عامل درونی جهش قیمت مسکن در بازار ملک بوده است. در کنار آثار منفی این بیراهه، بارگذاری سنگین ساختمان و افزایش ظرفیت جمعیت‌پذیری شهر تهران بخصوص در مناطق محدودی از شهر از یک سو باعث «اضافه ساخت» در این مناطق و از سوی دیگر باعث افزایش جابجایی‌های درون شهری و در نتیجه تشدید ترافیک و آلودگی هوا در پایتخت شده است.
عبده تبریزی در این باره اعلام می‌کند: طی اواخر دهه ۸۰ تا اوایل دهه ۹۰ یعنی در فاصله سال‌های ۸۹ تا ۹۲ که یک دوره رونق ساخت و ساز در بازار مسکن تهران به ثبت رسید، میزان آپارتمان‌سازی در تهران به اندازه ۴۰ درصد کل ظرفیت جمعیتی شهر بوده است که به معنی بارگذاری سنگین بدون برنامه و بدون توجه به نوع و میزان تقاضا بوده است. در این سال‌ها تعداد واحدهای مسکونی در مناطق یک تا پنج تهران سه برابر می‌شود در حالی که در مناطق جنوبی شهر تعداد واحدهای مسکونی دو برابر می‌شود. بخش قابل توجهی از خانه‌های خالی در سال‌های اخیر نتیجه این مدل اداره شهر و ارائه مجوز ساختمانی به سازنده‌ها بوده است.
عبده‌تبریزی روند گذشته ساخت و ساز در شهر تهران تحت هدایت مجوزهایی که شهرداری صادر کرده است را از دیدگاه اقتصادی، ویرانگری تعبیر می‌کند و معتقد است: سرمایه‌گذاران ساختمانی در نبود اطلاعات در دسترس اما موجود در شهرداری، در بازار ساخت و ساز گمراه شدند و این گمراهی باعث شد ساخت و سازها بدون توجه به نیاز جغرافیایی بازار و همچنین نوع نیاز از بابت مساحت آپارتمان‌های در استطاعات، جریان پیدا کند و در نهایت به اضافه‌ساخت منجر شود.
حسین عبده‌تبریزی با بررسی الگوی جهانی اداره شهر و برای هدایت شهرداری به راه اصلی و خارج کردن آن از بیراهه، ۷ توصیه به مدیران شهرداری پایتخت دارد.
اولین توصیه او «ارائه اطلاعات صحیح و به روز از همه متغیرهای شهر بخصوص وضعیت ساختمان‌ها و املاک به سرمایه‌گذاران» است.
عبده تبریزی توصیه دوم خود را اینطور توضیح می‌دهد: وقت آن است که هزینه‌های اداره تهران از محل عوارض سالانه شهری تامین شود و میزان درآمد حاصل از تراکم ساختمانی و انواع عوارض ساخت و ساز در بودجه شهرداری کاهش پیدا کند. امروز نه تنها در تهران که در خیلی از شهرهای بزرگ و حتی شهرهای کوچک و مناطق شهری و روستایی در استان‌های شمالی، شاهد هستیم ساختمان‌های بلندمرتبه به جای خانه‌های کم طبقه و قدیمی نشسته‌اند. این ساختمان‌ها محصول فروش تراکم به بهای گران برای شهر و شهروندان و همچنین محصول تغییر کاربری است. این شیوه ناسالم تامین مالی در شهرداری‌ها باید با دریافت عوارض سالانه شهری از مالکان و کسانی که از خدمات شهر استفاده می‌کنند، سالم‌سازی شود.
پاسخگویی و ارجحیت منافع عمومی توصیه چهارم عبده‌تبریزی به مدیران شهرداری است.
استفاده از مالیات سوخت برای تامین بخش قابل توجهی از هزینه‌های مربوط به توسعه و نگهداری شبکه حمل و نقل عمومی پنجمین توصیه این اقتصاددان شهری است.
عبده‌تبریزی در قالب توصیه‌ای دیگر تصریح می‌کند: شهرداران نباید دنبال چند برابر کردن بودجه سالانه اداره شهر باشند، بلکه دغدغه آنها باید چیز دیگری باشد. شهرداران باید بدانند در قبال شهروندان مسوول هستند. در برخی مناطق تهران، جریان مداوم ساخت‌وساز، برای اهالی محل، غیرقابل تحمل شده است. شهرداران به شما بلافاصله خواهند گفت که منابع پایدار ندارند. آن موقع می‌شود به شهرداران گفت، چرا در این ۲۰ سال دائما از نبود منابع مالی پایدار برای اداره شهرها حرف زده شده، اما یک‌بار، طرحی یا پیشنهادی برای این موضع از طرف شهرداران به دولت یا مجلس ارائه نشده است. اگر این استدلال واقعیت داشته باشد، پس چرا در شهرهای دنیا، چنین قاعده نادرستی به اجرا درنیامده است. این درآمد پایدار در کشورهای مختلف به اشکال مختلف تعریف شده است. در بیشتر شهرهای دنیا، شهرداری‌ها بخش عمده‌ای از عوارض و مالیات را دریافت می‌کنند. در ایران هم درصدی از مالیات بر ارزش افزوده، نصیب شهرداری‌ها می‌شود اما کفایت نمی‌کند. شهرها در دنیا، با دریافت عوارض و مالیات، خود را اداره می‌کنند و دنبال این نیستند که بودجه سال بعدشان چندبرابر بودجه سال قبل‌شان باشد. اصلاً این منطق که ما باید بودجه‌ای داشته باشیم چند ده هزار میلیارد تومان که بالاترین بودجه در تاریخ شهر باشد، در شهرداری‌های دنیا هدف محسوب نمی‌شود. در شهرداری‌های شهرهای خارجی، محل هزینه‌کرد منابع نیز مشخص است و شهرداران باید پاسخگو باشند. در سوییس، دموکراسی در سطح محله، تا حدی پیش رفته است که مدیریت شهری برای تامین مالی توسعه یک اسکله وقتی مطلع می‌شود آنجا محل ایست قایق‌های ثروتمندان شهر است و هزینه‌های توسعه آنجا برای کل ساکنان شهر نفعی ندارد، به این نتیجه می‌رسد که برای ساخت و بازسازی آن اسکله از بانک وام گرفته شود. بنابراین از تجارب موجود دنیا می‌شود الگو گرفت و درآمدهای شهر را پایدار کرد. در تهران، نهایتا باید علاوه بر اختصاص مالیات بر ارزش افزوده، مالیات سوخت نیز دریافت و به شهرداری پرداخت شود. روش‌های مختلفی برای دریافت مالیات سوخت در دنیا تجربه شده و وجود دارد. یک روش این است که متناسب با پیمایش خودروها، از آنها مالیات گرفته شود. این مالیات هم شیوه وصولش آسان است چون در لحظه سوخت‌گیری خودروها در جایگاه‌ها، به راحتی امکان دریافت این مالیات وجود دارد. به علاوه اینکه کسانی که بنزین بیشتری استفاده می‌کنند، مالیات بیشتری به شهرداری خواهند پرداخت. ما شاهد این نبودیم و ندیدیم که شوراهای شهر به جای اینکه تخریب زودرس ساختمان‌ها را کنترل کنند، بروند به مجلس مراجعه کنند و طرح‌های جایگزین تامین مالی برای شهرداری‌ها را پیشنهاد دهند. بنابراین من فکر می‌کنم که اگر شهرداری‌ها بخواهند و عزم خود را برای قطع وابستگی به درآمدهای ناپایدار، تقویت کنند، می‌توانند این اقدام را انجام دهند. توصیه من این است که این کار را انجام دهند و تجربه دنیا را شناسایی و به اجرا دربیاورند.
عبده‌تبریزی معتقد است: کماکان شهرداری تهران و سایر شهرداری‌ها پول لازم دارند اما لازم است شهرداری تهران ابتدا نسبت به تعیین تکلیف بدهی‌های خود اقدام کنند و به تقویت موقعیت خود در بانک‌ها بپردازد. در مراحل بعدی برای توسعه کار لازم است راه حل‌های تامین مالی سالم مورد اجرا گذاشته شود.
صاحب‌نظر ارشد حوزه اقتصاد شهر و اقتصاد مسکن درباره تاثیر عملکرد شهرداری در بازار مسکن تهران به چالش‌های بازار زمین اشاره می‌کند و می‌گوید: سهم زمین از قیمت مسکن در ایران در مقایسه با دیگر کشورها بالا است. در تهران این سهم حتی به ۸۰ درصد هم می‌رسد در حالی که در دنیا تنها در برخی شهرها و مراکز مالی و تجاری بسیار ویژه مانند هنگ کنگ و کشورهای کوچک و پرجمعیتی مثل ژاپن که به علت کمبود زمین سعی دارند بستر دریا را به زمین قابل سکونت تبدیل کنند، سهم زمین از قیمت واحد مسکونی تا این حد بالا است. از جمله دلایل قیمت بالای زمین در تهران عدم اجرای طرح تفصیلی شهر و تصمیمات موردی و مغایر شهرداری‌های مناطق و ارائه تراکم‌های مثلا ۷۵۰ درصدی (در منطقه ۲۲) است. از طرفی نبود نظام مالیاتی مناسب برای مبارزه با سوداگری در شهرها باعث این وضعیت تورمی در بازار زمین شده است. عدم سیاست‌گذاری در بازار زمین به افزایش قیمت آن منجر شده است. کاهش تقاضای سوداگرانه در بازار زمین شهری هدف اصلی سیاست‌گذار باید باشد. طی این سال‌ها هجوم سرمایه به سمت بازار زمین توازن بازارها را به نفع زمین تغییر داده و سرمایه را در زمین انباشت و بلوکه کرده است. این پدیده باعث از دست رفتن فرصت‌های سرمایه‌گذاری در بخش‌های مولد و اشتغالزا می‌شود و سرعت گردش پول در اقتصاد را کاهش می‌دهد. در این میان رانت موجود در زمین شهری نیز یکی از موضوعات اصلی در اقتصاد شهری است.
عبده‌تبریزی در قالب توصیه ششم، سیاست‌گذاری صحیح در بازار زمین را مطرح می‌کند. سیاست‌گذاری زمین شهری مجموعه سیاست‌هایی است که دولت‌های مرکزی و محلی در ابعاد سه گانه مالکیت، ارزش و کاربری زمین اتخاذ می‌کنند تا بهره‌برداری بهینه از این منبع کمیاب محقق شود. مهم‌ترین اهرم برای تحقق این سیاست، وضع انواع مالیات‌ها بر زمین است. با دریافت مالیات، امکان عرضه کافی زمین برای مسکن و سایر کاربری‌های مورد نیاز شهر و همچنین توزیع هدفمند جمعیت در مناطق مختلف شهر و دسترسی مناسب خانوارها به مسکن در استطاعت فراهم می‌آید.
عبده‌تبریزی در عین حال تاکید می‌کند: در اخذ مالیات از زمین باید نرخ مالیات متناسب با ارزش زمین و به شکل پله‌ای تعریف شود و به گونه‌ای طراحی شود که مالک به ساخت زمین یا واگذاری آن به سازنده تشویق شود و نگهداری بدون استفاده آن در قالب سوداگری زمین، ریسک داشته باشد.
آخرین توصیه کاربردی عبده تبریزی به شهرداری تهران برای حل مشکلات موجود شهر به بافت فرسوده و نحوه نوسازی این محدوده از پایتخت مربوط است.
عبده‌تبریزی در این باره با اشاره به اینکه سطح پایین قیمت ملک در بافت فرسوده مانع از ورود سرمایه‌گذاران به این قسمت از شهر شده است، می‌گوید: هر گاه قیمت ملک به طور کلی افزایش می‌یابد قیمت اراضی درون بافت فرسوده به نرخ کمتر رشد می‌کند و هرگاه قیمت عمومی کاهش پیدا می‌کند قیمت‌های املاک درون بافت فرسوده بیشتر افت می‌کند. این موضوع ورود سرمایه‌گذار را سخت کرده است. بنابراین در دنیا دولت‌ها در فرآیند ساخت و ساز بافت‌های فرسوده درون شهری دخالت و با پرداخت یارانه و اعطای اعتبارات از این طرح‌های نوسازی حمایت می‌کنند. تجربه جهانی حاکی از نوعی سازماندهی متفاوت کار و استفاده از قالب تعاونی مشترک ساکنان، تامین مالی‌کنندگان و مقامات محلی برای توسعه ساخت و ساز در بافت‌های فرسوده شهری است. همچنین باید پای موسسات مالی مختلف همچون شرکت‌های بیمه و صندوق‌های بازنشستگی و موسسات پس‌انداز و وام مسکن و همچنین شرکت‌های سرمایه‌گذاری به این عرصه سرمایه‌گذاری شهری باز شود. انتشار اوراق مشارکت در عمران اراضی درون بافت فرسوده با ضمانت مجری طرح یا دولت و شهرداری نیز راهکار مالی دیگر برای تامین منابع مورد نیاز نوسازی بافت فرسوده است.
