دومینوی تامین مالی
چالش‌های صنعت برق؛ راهکار مشخص، اقدامات نامشخص
صنعت برق یکی از صنایعی است که مسیر پرفراز و نشیبی را در دستیابی به توسعه، طی کرده است. این صنعت که در سال‌های ابتدای انقلاب اسلامی، قدم بلندی را از وابستگی به سمت خودساختگی برداشت؛ پس از پایان جنگ تحمیلی در طول دوران دولت سازندگی و پس از آن در دولت اصلاحات، چنان توسعه پرشتابی را تجربه کرد که در چشم‌انداز ۲۰ساله کشور و در افق ۱۴۰۴ فقط برای صادرات خود رقمی بالغ بر ۲۰ میلیارد دلار در نظر گرفته است. اما در طی ۱۰ سال گذشته، منحنی‌های پیشرفت و توسعه، سازی مخالف با توسعه برای صنعت برق زده‌اند.
کاهش آرام، تدریجی و در برخی اوقات، پنهان توسعه صنعت برق از جایی آغاز شد که قیمت برق برخلاف آنچه در قانون پنج‌ساله توسعه سوم پیش‌بینی شده بود، در قانونی با عنوان «تثبیت قیمت حامل‌های انرژی» ثابت ماند. این قانون را می‌توان نقطه آغاز سیر نزولی صنعت برق در ایران دانست. شاید اگر مجلس هفتم و دولت نهم طی سال‌های ۸۴ تا ۸۸، افزایش قیمت حامل‌های انرژی مطابق با رشد تورم را متوقف نمی‌کردند، امروز صنعت برق در مهلکه بحران‌زایی به نام کمبود نقدینگی گرفتار نمی‌شد. اما به هرحال این اتفاق رخ داد تا دخل و خرج برق از همین نقطه حیاتی نامتوازن شود.
در دهه اخیر درآمد سالانه وزارت نیرو اگرچه با رشدی بسیار محدود تقریباً ثابت ماند اما قیمت تمام‌شده محصول نهایی این صنعت یعنی برق، با جهش‌های چندباره مواجه شد. در این میان، نه‌تنها وزارت نیرو به وزارتخانه‌ای کم‌توان در سرمایه‌گذاری و توسعه زیرساختی این صنعت بدل شد؛ بلکه زنجیره تامین گسترده صنعت برق را هم که شامل تعداد قابل توجهی شرکت تولیدکننده تجهیزات، پیمانکار، تامین‌کننده، مشاور و درنهایت تولیدکننده برق است، به متضرران بزرگ این کارزار بدل کرد.
تا همین چند سال گذشته، پیش‌بینی افزایش هشت‌درصدی تقاضای برق در برنامه‌ریزی‌های سالانه و پنج‌ساله اقتصادی کشور امری عادی و قابل دسترس بود؛ اما امروز افزایش ظرفیت تولید و ایجاد زیرساخت‌های انتقال و توزیع برق برای یک رشد هشت‌درصدی بیشتر به یک رویا شبیه است؛ چراکه پروژه‌های صنعت برق عمدتاً زمان‌بر، گران‌قیمت و دیربازده هستند.
پیمانکاران و سازندگان در همان سال‌های ابتدایی که کسری بودجه هنوز ابعادی بحرانی نداشت، عملاً به فاینانسورهای پروژه‌های وزارت نیرو تبدیل شدند. آنها بدون آنکه اجرای پروژه را به دلیل بی‌پولی کارفرمایانشان متوقف کنند، تلاش می‌کردند با اتکا به تسهیلات بانکی عمدتاً گران‌قیمت، کارشان را به اتمام برسانند؛ آن هم درحالی‌که وصول مطالباتشان ممکن بوده و هست که ماه‌ها به طول بینجامد. در ادامه اما دو جهش مخرب نرخ ارز، کار را برای صنعت برق بیش از پیش دشوار کرد و فراتر از ۱۰۰۰ پروژه را به دلیل افزایش چشمگیر هزینه‌ها، متوقف کرد که متاسفانه هنوز تعداد قابل توجهی از آنها بلاتکلیف مانده‌اند.
به این ترتیب، واقعیتی که در این روزها فعالان صنعت برق با آن مواجه‌اند این است که اجرای طرح‌های توسعه زیرساخت‌های مورد نیاز این صنعت، به دلیل محدودیت منابع مالی دولت دچار کاهش شدیدی شده است؛ به‌نحوی که تاسیسات مورد نیاز کشور در بخش‌های انتقال و توزیع، متناسب با ظرفیت‌های مورد نیاز، توسعه نیافته و درنتیجه از یک‌سو زنجیره انتقال و توزیع با کاستی‌هایی جبران‌ناپذیر مواجه و از سوی دیگر زنجیره تامین‌کنندگان تجهیزات برقی کشور، پیمانکاران و مشاوران حوزه انرژی دچار رکود شده‌اند. همچنین عقب‌ماندگی غیرقابل انکار وزارت نیرو از سرمایه‌گذاری‌های پیش‌بینی‌شده در قوانین بودجه سالانه و برنامه‌های توسعه‌ای پنج‌ساله، بدل به بحرانی با ابعادی ملی شده است.
نیاز صنعت برق به سرمایه‌گذاری و تامین مالی پروژه‌های احداث تاسیسات برقی به حدی گسترده است که به نظر می‌رسد تامین این منابع از محل بودجه‌های عمومی دولتی عملاً ناممکن است. از این‌رو به جرات می‌توان گفت در شرایط کنونی تامین مالی مهم‌ترین بحران صنعت برق و انرژی کشور بوده و ضروری است که برای تامین منابع مالی مورد نیاز این حوزه چاره‌اندیشی شود. نکته حائز اهمیت این است که بهبود شرایط مالی و اعتباری وزارت نیرو، بیش از هر چیز مستلزم بهره‌گیری درست، عقلانی، منطقی و فراگیر از سایر روش‌های تامین مالی و ابزارهای نوین بازار سرمایه داخلی و خارجی است.
نگاهی به شرایط کنونی صنعت برق به‌درستی نشان می‌دهد که به دلیل عدم توانایی وزارت نیرو به عنوان متولی، سیاستگذار و کارفرمای اصلی این صنعت در تامین مالی طرح‌های توسعه‌ای، بسیاری از پروژه‌ها متوقف شده یا راه‌اندازی نشده است. فارغ از آن پروژه‌های زیرساختی پرتعدادی هم وجود دارد که به‌رغم اهمیتشان به دلیل کمبود منابع مالی در شرکت‌های زیرمجموعه وزارت نیرو، عملاً تعریف نشده‌اند.
با توجه به چالش‌هایی که شرح آن رفت، باید بپذیریم که صنعت برق ایران نیازمند شناسایی راهکارهایی به‌منظور فراهم‌سازی زیرساخت‌های حقوقی و مقررات مناسب، منابع مالی و هدایت آنها به سمت سرمایه‌گذاری است. به نظر می‌رسد مهم‌ترین و کارآمدترین روش‌ها برای تامین مالی صنعت برق را می‌توان با محورهایی نظیر دولت میزبان، توسعه‌دهنده زیرساخت‌ها برپایه صنایع و پروژه‌محور تنظیم کرد.
البته می‌توان برای تامین مالی این صنعت مدل‌هایی مبتنی بر «مشارکت بخش عمومی ـ خصوصی» یا (PPP) هم تعریف کرد. عمده روش‌های این حوزه، قراردادهایی متکی بر خدمات، مدیریت و نیز اجاره یا اجازه بهره‌برداری یا فروش است. لازم به ذکر است که مشارکت‌های عمومی-خصوصی را در قالب «موافقت‌نامه‌های ترکیبی و مشارکت مدنی» هم می‌توان تعریف کرد.
در کنار چنین راهکاری، صنعت برق می‌تواند از روش‌های تامین مالی احداث تاسیسات انتقال و توزیع شامل خصوصی‌سازی، امتیاز شبکه، انتقال برق مستق (IPTs)، سرمایه‌گذاری‌های تجاری و نیز مدل‌های مالی مبتنی بر فرانشیز توزیع برق هم بهره بگیرد. بررسی این مدل‌ها نشان می‌دهد امکان کاربست آنها در هر کشوری با توجه به شرایط اختصاصی آن کشور و عواملی مانند ریسک و بازدهی مورد انتظار، جریان نقدی پروژه، بازار فروش محصول، دسترسی به مواد اولیه و همچنین شرایط کلان مانند ضمانت‌های دولتی، ثبات سیاسی و اقتصادی، جایگاه کشور در نظام بین‌المللی و... متفاوت است.
با توجه به این نکته که در کشور ما ایران، سال‌ها نظام مالی اقتصاد مبتنی بر دارایی‌های دولت بوده است؛ این مساله در ابتدا به دلیل اهمیت استراتژیک صنعت برق و نقش بسزای آن، موضوعیت و منطق داشته، اما از زمانی که مساله کسری بودجه و ناتوانی دولت در فراهم آوردن منابع مالی کافی برای این صنعت مطرح شده، شناسایی روش‌های نوین تامین مالی اهمیت بیشتری یافته است.
با وجود این، برخلاف تمایل و تلاش دولت جهت جذب منابع غیردولتی، موفقیت چندانی در این حوزه حاصل نشده است. بنابراین انتظار می‌رود در شرایط کنونی که مساله تامین مالی ازجمله کلیدی‌ترین مسائل صنعت برق محسوب می‌شود، راهکارهایی برای تامین مالی پروژه‌ها با اتکا به تجارب داخلی و خارجی اندیشیده و زیرساخت‌های حقوقی و نهادی آن فراهم شود. راهکارها مشخص هستند، کافی است دولت با توجه به بضاعت خود برای ایجاد بسترهای حقوقی و قانونی پیاده‌سازی آنها اقدام کند.
