پارادوکس نوسازی بافت فرسوده

موضوع نوسازی بافت‌های فرسوده و ضرورت رسیدگی به وضعیت این بافت‌ها پس از وقوع زلزله بم در ادبیات شهرسازی کشور و همچنین در برنامه‌ریزی‌های توسعه شهری از جایگاهی ویژه و خاص‌تری نسبت به قبل برخوردار شده است. با این وجود کارشناسان شهری معتقدند اگرچه مدیران شهری و دولتی طی سال‌های گذشته اشکال مختلفی از بسته‌های تشویقی را برای ترغیب مالکان املاک کلنگی به نوسازی تعریف کرده‌اند اما نبود یک برنامه منسجم در غیاب مدیریت یکپارچه شهری و توجه نکردن به نوسازی زیرساخت‌های خدماتی به همراه نوسازی پلاک‌های شهری سبب شکل‌گیری یک بافت فرسوده مدرن در قلب پایتخت شده است.

بافت فرسوده شهری به محدوده‌ای از شهر گفته می‌شود که املاک مستقر در آن دارای سه خصیصه ریزدانگی، نفوذناپذیری و ناپایداری باشند. مطابق با آخرین آمار در حال حاضر در حدود ۳ هزار و ۲۶۸ هکتار از محدوده شهر تهران به‌عنوان بافت فرسوده شناخته شده‌اند که ۴ هزار و ۹۹۰ بلوک شهری و ۲۶۱ هزار واحد مسکونی را در خود جای داده‌است. در این محدوده شهری که معادل ۳/ ۵ درصد از وسعت کل شهر تهران را دارد در حدود یک میلیون و ۵۰ هزار نفر از شهروندان تهرانی در آن سکونت دارند که به گفته کارشناسان شهری به‌عنوان «محدوده پرخطر» معرفی می‌شود. علاوه بر بافت فرسوده، بیش از ۱۴ هزار هکتار از مساحت ۶۲ هزار هکتاری شهر تهران که ۴۳ درصد از کل واحدهای مسکونی این کلان‌شهر را در خود جای داده است به‌عنوان بافت ناپایدار شناخته می‌شود. در این محدوده در حدود ۳ میلیون نفر از جمعیت شهر سکونت دارند. همچنین محدوده‌هایی از شهر که دو ویژگی ناپایدار و ریزدانگی را توامان دارا باشند مساحتی بالغ بر ۸ هزار و ۶۶۰ هکتار از کل وسعت شهر تهران را اشغال کرده‌اند و نزدیک به ۵/ ۲ میلیون نفر از شهروندان تهرانی در آن ساکن هستند.

رئیس کمیسیون شهرسازی و معماری شورای شهر تهران معتقد است اگرچه سرعت نوسازی در کلان‌شهر تهران در مقایسه با سایر شهرهای کشور به دلیل تدوین بسته‌های تشویقی متعدد بیشتر بوده است اما به نظر می‌رسد به دو دلیل رویکرد نوسازی کنونی با توفیق ۱۰۰ درصدی همراه نبوده است. دلیل نخست به ریشه‌های فرهنگی اجتماعی این موضوع باز می‌گردد و دلیل دوم آن که همچنان ورود بخش خصوصی به این محدوده شهری با توجیه اقتصادی همراه نیست. در ابتدای سال جاری حسن روحانی رئیس جمهوری در دیدار خود با مسوولان بخش مسکن، یک «مدل مشارکتی» جهت تامین مسکن اقشار کم‌درآمد را با محوریت سرمایه گذاری بخش خصوصی در محدوده بافت فرسوده شهر تهران پیشنهاد داد، همزمان شهرداری تهران در راستای افزایش سود ساخت‌وساز مسکونی و غیرمسکونی در بافت فرسوده در پنج مولفه هزینه ای اقدام به افزایش تخفیف در تعرفه‌ها و حذف کامل برخی از عوارض جانبی ساخت‌وساز کرد.

با مصوبات جدید شهرداری تهران در این بسته، امسال ساخت‌وساز در محدوده بافت‌فرسوده به ترتیب مشمول «تخفیف ۵۰ تا ۱۰۰ درصدی عوارض ساخت»، «ارائه یک تا دو طبقه تراکم تشویقی»، «اجازه کسری پارکینگ معادل نصف واحدهای مسکونی پروژه»، «تامین رایگان هزینه طراحی و اجرای نما» و «پرداخت یارانه ۹ درصدی نرخ سود وام نوسازی» می‌شود. البته در این میان برخی مدیران شهری اعتقاد دارند که بسته تشویقی طراحی شده در حال حاضر منجر به کاهش حداقل ۲۵ درصد هزینه‌های ساخت‌و‌ساز در محدوده بافت فرسوده است. به گفته مدیرعامل سازمان نوسازی شهرداری تهران مطابق بررسی کارشناسان نوسازی، وابسته به شیوه ساخت‌وساز کاهش هزینه‌ها تا سقف ۴۷ درصد نیز امکان‌پذیر است. این مقام مدیریت شهری اعتقاد دارد بسته تشویقی طراحی شده در بخش کاهش هزینه ساخت در بافت فرسوده نیز به اهداف خود رسیده است. اما آمارها همچنان از سرعت کند نوسازی حکایت دارد.

محمدسالاری رئیس کمیسیون شهرسازی شورای شهر تهران در تشریح چرایی سرعت کند نوسازی با تاکید بر اینکه بافت فرسوده یکی از موضوعات پیچیده و چند وجهی کشور است که متاسفانه در مجموع، کشور توفیق خوبی در زمینه بهسازی و نوسازی و حتی توقف گسترش آن نداشته گفت: یکی از مهم‌ترین دلایل شکل‌گیری بافت فرسوده در شهری همچون تهران ساخت‌وسازهای بی‌قاعده طی چندین دهه در نبود ضوابط بالادستی بوده است. احداث ساختمان‌های متعدد در نواحی مختلف شهری بدون توجه به ضوابط و مقررات ساخت و ساز سبب شده تا از یک سو شاهد شکل‌گیری ساختمان‌هایی فاقد ابعاد استاندارد پارسل و قطعه و به تعبیری دیگر ریزدانه و از سوی دیگر شکل‌گیری معابر باریک در مناطق مرکزی شهر یا به تعبیر دیگر نفوذناپذیر مواجه باشیم.

او ادامه داد: در سال‌های اخیر نیز با وجود آنکه مقررات ملی ساختمان شکل گرفته است و سازمان نظام مهندسی ساختمان به‌عنوان نهاد نظارتی به این حوزه ورود پیدا کرده‌ و در عین حال مدیریت شهری نیز با تدوین طرح تفصیلی و اتکا به آن به‌عنوان نقشه راه ساخت‌وساز در پایتخت، ملزم به رعایت ضوابط و مقررات مصوب شهرسازی شده است اما به دلیل نبود پیش نیازهای لازم برای ورود به حوزه ساخت‌وساز و ارائه مجوز به شهروندان عادی به جای سازندگان حرفه‌ای، همچنان ساخت‌وسازهای جدید در قلب مناطق فرسوده نیز فاقد همه استانداردهای لازم ساخت‌وساز است، به همین دلیل است که گفته می‌شود در چند سال اخیر یک نوع بافت فرسوده مدرن در شهر تهران شکل گرفته است. علاوه بر محدوده مرکزی شهر در شهرهای جدید نیز ساختمان‌های مسکن مهر اغلب به دلیل رعایت نکردن مقررات ملی ساختمان با ویژگی ناپایداری ساخته شده‌اند.

فرسوده ترین مناطق تهران

این عضو شورای شهر تهران به گستردگی محدوده بافت فرسوده و ناپایدار در سطح شهر تهران اشاره کرد و گفت: محدوده بافت فرسوده شهر تهران اغلب در مناطق مرکزی شهر یعنی ۱۰، ۱۱ و ۱۲ و همچنین مناطق ۷،۱۴،۱۵ و ۱۷ متمرکز شده است که مساحتی بالغ بر ۲ هزار و ۳۵۰ هکتار را شامل می‌شوند و بیش از ۷۲ درصد از محدوده بافت فرسوده در آنها جای گرفته‌است. به گفته وی منطقه ۱۲ با ۵۹۳ هکتار و منطقه ۲۲ با ۹/ ۰ هکتار به ترتیب بیشترین و کمترین وسعت فرسودگی در بین مناطق شهری را دارند البته در این میان منطقه ۱۰ نسبت به مساحتش بیشترین وسعت فرسودگی را دارد. سالاری با اشاره به پیش‌بینی‌‌های قانونی در احکام برنامه پنج ساله دوم با هدف کاهش آسیب پذیری بافت‌های فرسوده شهری و حاشیه‌ای اظهار کرد: با وجود آنکه در قالب احکام برنامه پنج ساله دوم شهرداری تهران بر ضرورت ورود بخش خصوصی جهت تسریع جریان نوسازی تاکید شده است اما به نظر می‌رسد تحقق ۱۰۰ درصدی این احکام به وجود نیامده است.

او در تشریح دلایل ناکارآمد بودن بسته‌های تشویقی تعریف شده برای تسریع جریان نوسازی بافت فرسوده عنوان کرد: دلیل نخست به این موضوع برمی‌گردد که سرمایه‌گذار بخش خصوصی برای ورود به محدوده بافت فرسوده باید به اندازه کافی توجیه اقتصادی داشته باشد. اما هویت بافت فرسوده که دارای معابر تنگ و باریک است و امکان ایجاد پارکینگ با رمپ و لوپ‌های استاندارد در آن وجود ندارد انگیزه کافی برای ورود بخش خصوصی را به وجود نیاورده است. این عضو شورای شهر تهران افزود: علاوه بر این با وجود آنکه تخفیفات متعددی در فاکتورهای مختلف هزینه ساخت‌وساز از سوی شهرداری و دولت برای بافت فرسوده لحاظ شده است اما همچنان این تخفیفات در مقابل هزینه تمام شده ساخت‌وساز ناچیز است. بنابراین روند موثری در جلب مشارکت مردم برای نوسازی بافت‌های فرسوده شکل نگرفته است. او گفت: اگر ارائه تسهیلات ساخت‌وساز به سازندگان در محدوده بافت فرسوده با نرخ سود پایین به‌صورت گسترده وجود داشته باشد این امکان وجود دارد که شاهد ترغیب تعداد زیادی از بخش خصوصی به این حوزه باشیم.

رئیس کمیسیون شهرسازی شورای شهر در بخش دیگری از صحبت‌های خود به پیامدهای اجرای بسته‌های تشویقی ساخت‌وساز در بافت فرسوده اشاره کرد و گفت: اگرچه وجود بسته‌های تشویقی در راستای نوسازی بافت فرسوده الزامی است اما ارائه این تخفیفات برخی اختلالات شهری را به بار می‌آورد. به این معنی که وقتی به موجب ارائه بسته تشویقی، تراکم تشویقی به برخی پارسل‌های بافت فرسوده تعلق می‌گیرد افزایش تراکم به افزایش بارگذاری جمعیتی در این مناطق شهری منجر می‌شود. افزایش بارگذاری جمعیتی به معنی افزایش تشدید ترافیک، افزایش تعداد خودروهای شخصی و نهایتا کمبود فضا برای پارک خودروها است.ضمن آنکه در سال‌های گذشته حتی در مناطقی از بافت فرسوده که نوسازی اتفاق افتاده صرفا به نوسازی پلاک‌ها بدون توجه به افزایش سرانه‌های خدماتی پرداخته شده است. این روند در ادامه به کاهش مطلوبیت در خدمات رسانی و نهایتا تخریب سیما و منظر شهری در بافت‌های تاریخی ختم می‌شود.

او مدل نوسازی «بلوک شهری» به جای «پلاک شهری» را برای تکمیل و تسریع جریان نوسازی بافت فرسوده پیشنهاد داد و گفت: نوسازی در مقیاس خرد نتیجه‌ای جز شکل‌گیری بافت فرسوده مدرن در پی نخواهد داشت، این در حالی است که می‌توان از طریق نوسازی بلوک شهری (حداقل ۱۰ پلاک شهری را شامل می‌شود) شاهد نتیجه بخش بودن اجرای بسته‌های تشویقی در بافت فرسوده بود. چراکه نوسازی بلوک شهری به جای یک پلاک شهری می‌تواند تمایل بخش خصوصی را به جهت بالا بردن توجیه اقتصادی پروژه نوسازی افزایش دهد.

راهکار نفوذ به بافت فرسوده

سالاری به مانع احتمالی بر سر راه نوسازی بلوک‌های شهری نیز اشاره کرد و افزود: این مسیر ممکن است به لحاظ قانونی موانعی داشته باشد چراکه مطابق با قانون تا زمانی که مالک یک پارسل تصمیم نداشته باشد نمی‌توان او را ملزم به نوسازی ساختمان کرد. بنابراین در مسیر نوسازی بلوک شهری نیز موانع قانونی وجود دارد، از این رو تا زمانی که حکمروایی محلی به وجود نیاید و در قوانین فرادست تغییری ایجاد نشود نمی‌توان به‌صورت کامل در نوسازی بافت فرسوده موفق بود و به همین دلیل است که به نظر می‌رسد در جریان نوسازی بافت فرسوده طی سال‌های گذشته در یک دور باطل گرفتار شده‌ایم.او اضافه کرد: ضمن آنکه در فرآیند نوسازی علاوه برمسائل کالبدی باید به موضوعات اجتماعی و تاریخی یا به تعبیر دیگر هویت اجتماعی محلات فرسوده نیز توجه کرد. نمی‌توان با فرض نوسازی خانه‌ها گمان کرد که شهروندان می‌توانند همان حس تعلق خاطر به محلات قدیمی شهر را حفظ کنند.

به همین دلیل است که کارشناسان شهری تاکید دارند در روند نوسازی، محلات قدیمی شهر باید به گونه‌ای بازسازی شوند که شاهد کوچ ساکنان این مناطق به سایر مناطق شهری و شکل‌گیری پدیده شهرمردگی در برخی نقاط شهری نباشیم. از همین رو است که از یک سو نوسازی پلاک به پلاک با عدم استقبال شهروندان مواجه می‌شود و از سوی دیگر نوسازی بلوک شهری منجر به کوچ ساکنان این مناطق به سایر مناطق شهری می‌شود. بنابراین باید به دنبال روشی نوین برای اجرای پروژه‌های محرک توسعه بود.

رئیس کمیسیون شهرسازی شورای شهر تهران اولین راهکار برای رفع این تعارض در جریان نوسازی را افزایش کیفیت زندگی در این محلات از طریق گزینه‌هایی همچون بازگشایی معابر دانست و گفت: درصورتی که همزمان نسبت به بازگشایی معابر برای از بین بردن نفوذناپذیری این محلات اقدام شود و املاک کلنگی موجود در بافت فرسوده در فرآیند بهسازی، مقاوم‌سازی و نوسازی با سقف تراکم موجود قرار گیرند می‌توان امیدوار بود که پس از فرآیند نوسازی بلوک شهری مهاجرت جمعیت داخل بافت فرسوده به مناطق خارج از بافت صورت نگیرد. بی‌تردید شکل‌گیری چنین رویکردی نیازمند ورود مدیران شهری و دولتی به‌صورت همزمان است.به گفته سالاری یکی از نکاتی که باید در جریان نوسازی مناطق فرسوده شهری مورد توجه قرار گیرد این است که از آنجا که محلات قدیمی شهر در غیاب ضوابط و مقررات شهرسازی و معماری و در یک بی‌قاعدگی تمام عیار شکل گرفته‌اند تردیدی وجود ندارد که جریان نوسازی برای ایجاد استانداردهای جدید شهرنشینی، برخی از فاکتورهای جامعه شناسی همچون احساس تعلق خاطر ساکنان به منطقه، از بین خواهد رفت.

این عضو شورای شهر تهران گفت: به نظر می‌رسد بهترین راهکار برای موثر شدن اجرای بسته‌های تشویقی در نوسازی بافت فرسوده ایجاد توجیه اقتصادی برای ورود بخش خصوصی به این حوزه است تا فرآیند نوسازی با نوعی مشارکت مردمی همراه شود.او تصریح کرد: ضمن آنکه می‌توان به دنبال راهکاری بود که مالکان بافت فرسوده نیز نسبت به مقاوم‌سازی بنای خود با استفاده از تخفیفات ارائه شده در بسته‌های تشویقی اقدام کنند اما در عین حال به نظر می‌رسد ضروری باشد با هدف کاهش آسیب‌پذیری محلات فرسوده در مقابل خطرات و بحران‌های طبیعی همچون زلزله به تغییر برخی قوانین فرادست نیز روی آورد.