چرا سیاستهای اقتصادی شکست میخورند؟
۶ خطا در اصلاحات انرژی
سینا ولیمیرزا: یارانههای انرژی شامل اقداماتی است که دولتها برای کاهش هزینه تولید، افزایش درآمد تولیدکنندگان یا کاهش قیمت پرداختی مصرفکنندگان اعمال میکنند. هدف این سیاستها، بهبود دسترسی به انرژی، تثبیت قیمتها در برابر نوسانات جهانی و حمایت از صنایع انرژیبر است. اگرچه یارانهها میتوانند مزایای کوتاهمدت ایجاد کنند، اما در بلندمدت باعث اخلال در سازوکار بازار، کاهش سرمایهگذاری در حوزه انرژی و تضعیف تلاشها برای مقابله با تغییرات اقلیمی میشوند.
این یارانهها میتوانند در سمت عرضه یا سمت تقاضا اعمال شوند. یارانههای سمت عرضه، شرکتها را از فشار رقابتی محافظت کرده و هزینههای نهایی را به صورت مصنوعی کاهش میدهند. یارانههای سمت تقاضا نیز با پایین نگه داشتن قیمتها، انگیزه صرفهجویی و بهرهوری را تضعیف میکنند. به عنوان مثال، مصرف سوخت وسایل نقلیه در خاورمیانه بیش از دو برابر متوسط جهانی بود که ناشی از یارانههای گسترده سوخت بودهاست. در همین راستا رهبران کشورها، از جمله گروه جی 20 ، در سال ۲۰۰۹ بر اصلاح یارانههای ناکارآمد سوختهای فسیلی تاکید کرده و هدفگذاری کردند که این یارانهها به تدریج کاهش یابند تا کارآیی بازار افزایش یابد و استفاده از انرژیهای پایدار ترویج شوند. با این حال، آژانس بینالمللی انرژی (IEA) گزارش داده است که مداخلات بازار انرژی همچنان گسترده است.
دولتها در مسیر نوآوری انرژی سه نقش کلیدی ایفا میکنند که شامل «ایجاد بستر نهادی با نظام آموزشی کارآمد، حفاظت از مالکیت فکری و مقررات شفاف سرمایه»، «تقویت سمت عرضه فناوری با حمایت مالی مستقیم و غیرمستقیم از تحقیق و توسعه از طریق اعتبارات مالیاتی، برنامههای خرید تضمینی و سرمایهگذاری خطرپذیر» و «شکلدهی سمت تقاضا با تشویق مصرفکنندگان به پذیرش فناوریهای جدید از طریق مشوقهای مالی، گواهیهای سبز، مالیاتها و استانداردهای کارآیی انرژی» است. براساس گزارش صندوق بینالمللی پول، یارانههای انرژی در کشورهای در حال توسعه هزینههای سنگین عمومی، آثار زیستمحیطی و توزیع ناعادلانه منافع ایجاد کردهاست. اصلاح موفق یارانهها نیازمند برنامهریزی دقیق، شفافیت و حمایت اجتماعی است. تجربههای جهانی نشان میدهد که حذف ناگهانی یا افزایش شدید قیمتها معمولا با واکنش اجتماعی مواجه شده که منجر به شکست اصلاحات میشود.
بستههای اصلاح یارانههای انرژی زمانی موفق خواهند بود که بر مرحلهبندی تعدیل قیمتها با جدول زمانی مشخص و قابل پایش استوار باشند، همزمان شفافیت نهادی و ارتباط مستمر با ذینفعان از طریق انتشار منظم دادههای مربوط به یارانهها تقویت شود، نظامهای حمایتی هدفمند برای دهکهای کمدرآمد، بهطور موثر جایگزین حمایتهای قیمتی فراگیر شوند و در نهایت کارآیی شرکتهای دولتی از مسیر حسابداری شفاف، انضباط مالی و کاهش ناکارآمدی عملیاتی ارتقا یابد. تجربههای جهانی نشان میدهد اصلاح یارانهها صرفا با تعدیل قیمتها به نتیجه نمیرسد و در غیاب حمایتهای اجتماعی هدفمند و اصلاحات نهادی و ساختاری، احتمال موفقیت آن محدود است. در مقابل، بستههای جامع اصلاحی با کاهش شکاف قیمت داخلی و جهانی، بهبود سیگنالهای بازار و افزایش شفافیت، میتوانند همزمان زمینه جذب سرمایهگذاری، کاهش پیامدهای زیستمحیطی و حفظ ثبات اقتصادی و اجتماعی را فراهمکنند.
در دو دهه گذشته، اصلاح یارانههای انرژی در سطح جهان تجربهای پرچالش بوده است؛ روندی که از موفقیتهای پایدار تا شکستهای کامل متغیر بوده است. صندوق بینالمللی پول (IMF) و پژوهشهای مرتبط، با بررسی ۲۲ مطالعه موردی، ۲۸ قسمت اصلاح یارانه را در حوزههای سوخت، برق و زغالسنگ تحلیل کردهاند. این مطالعات مناطق گستردهای ازجمله جنوب آفریقا، آسیا، خاورمیانه و شمال آفریقا، آمریکای لاتین و کارائیب و اروپا مرکزی و شرقی و کشورهای مستقل مشترکالمنافع(CIS) را شامل میشود.
نتایج این مطالعات نشان میدهد که از ۲۸نمونه، ۱۲ مورد اصلاح موفقیتآمیز و ۱۱ مورد موفقیت جزئی داشتهاند و پنج مورد ناموفق بودهاند. اصلاحات موفق، کاهش تدریجی یارانهها، بهبود کارآیی شرکتهای دولتی و افزایش درآمدهای دولت را به همراه داشتهاست، درحالیکه اصلاحات ناموفق با عقبگرد قیمتها یا ناکامی در افزایش بهرهوری همراه شدهاند. در ادامه، شش عامل کلیدی موثر در شکست اصلاحات، که سیاستگذاران باید به آنها توجه کنند، بهاختصار ارائه شده است.
1.عدم شفافیت اطلاعاتی
کمبود دادههای دقیق و شفاف درباره یارانهها یکی از اصلیترین موانع اصلاحات است. در بسیاری از کشورها، حتی بار مالی کامل یارانهها در بودجه ملی منعکس نمیشود و در کشورهای صادرکننده نفت، یارانهها عمدتا ضمنی و از دید عموم پنهان هستند. تجربه کشورهای غنا، مکزیک، نیجریه، فیلیپین، اوگاندا و یمن نشان میدهد که نبود شفافیت اطلاعاتی مانع اصلی بوده است. مطالعات صندوق بینالمللی پول و گزارشهای فنی دپارتمان امور مالی این صندوق بر این نکته تاکید دارند که ارزیابی دقیق یارانهها و اطلاعرسانی عمومی پیش از اصلاح، کلید موفقیت است. برای نمونه، اصلاح یارانه سوخت در فیلیپین در ۱۹۹۶، با کمپین گسترده اطلاعرسانی و شفافیت دادهها همراه بود. این مساله منجر به کاهش یارانهها شدهاست. همچنین در غنا، افزایش متوسط ۵۰درصدی قیمت سوخت، با اطلاعرسانی مناسب مدیریت شدهاست.
2.اصلاحات در شرایط بیاعتمادی عمومی
حتی در شرایطی که مردم از حجم یارانهها آگاه باشند، نبود اعتماد به دولت برای مدیریت درآمدهای حاصل از اصلاح، میتواند اصلاحات را ناکام بگذارد. در کشورهایی با سابقه فساد گسترده یا ناکارآمدی اداری، مانند نیجریه، اصلاحات انرژی با شکست مواجه شد. در مقابل، ترکیه در سال ۱۹۹۸ توانست با اصلاح یارانه سوخت و بهبود عملکرد شرکتهای دولتی فعال در حوزه انرژی، از زیاندهی به سوددهی برسد و اعتماد عمومی را جلب کند. تجربه نشان میدهد دولتهایی که میتوانند درآمدهای حاصل از اصلاح را شفاف و قابل اعتماد مدیریت کنند، شانس موفقیت بالاتری دارند.
3.کاهش یارانه؛ بدون حمایت اجتماعی
افزایش قیمت انرژی حتی در شرایطی که بخش عمده یارانهها به دهکهای پردرآمد میرسد، فشار معناداری بر خانوارهای کمدرآمد وارد میکند. مرور تجربههای موفق اصلاح یارانهها نشان میدهد کشورها برای کاهش این فشار، همزمان با تعدیل قیمتها، اقدامات جبرانی مشخص و هدفمند را به اجرا گذاشتهاند. برای نمونه، اصلاح یارانه برق در فیلیپین از سال ۲۰۰۱ آغاز شد و طی آن سهم یارانهها از حدود 1.5درصد تولید ناخالص داخلی در سال ۲۰۰۴ به صفر در ۲۰۰۶ کاهش یافت؛ فرآیندی که با اجرای برنامههای حمایتی هدفمند برای خانوارهای کمدرآمد همراه بود.
4.بیتوجهی به کنترل اثر تورمی
افزایش قیمت انرژی، اثرات تورمی کوتاهمدت و میانمدت دارد و میتواند رقابتپذیری بخشهای انرژیبر را کاهش دهد. تجربه ارمنستان در اصلاح یارانه برق میانه دهه ۹۰ میلادی نشان داد که با مدیریت سیاستهای کلان اقتصادی، کسری مالی برق از ۲۲درصد تولید ناخالص داخلی در ۱۹۹۴ به صفر در ۲۰۰۴ کاهش یافت و اثر تورمی اصلاحات انرژی کنترل شد.
5.غفلت از مقابله با مقاومت گروههای ذینفع
نمونههای تجربی نشان میدهد گروههایی که از یارانهها بهره میبرند، اغلب سازمانیافته و قدرتمندند، مقاومت این گروهها میتواند اصلاحات را با شکست مواجه کند. از جمله؛ اتحادیههای کارگری در مکزیک که اصلاحات بخش برق در دوره ۱۹۹۹ تا ۲۰۰۲ را متوقف کردند و همچنین مقاومت شرکتهای دولتی انرژی در بسیاری از کشورها که در برابر مسیر اجرایی شدن اصلاحات مانع تراشی میکنند. این تجربهها نشان میدهد که راهبرد اصلاح باید بهطور واقعبینانه نگرانیها و منافع گروههای متضرر را در نظر بگیرد و همزمان از ابزارهای جبرانی، اقناع نهادی و تعامل سیاسی هدفمند برای کاهش هزینههای اجتماعی اصلاحات استفاده کند.
6.اصلاحات در شرایط رکود
زمانبندی اصلاحات و شرایط کلان اقتصادی اهمیت زیادی دارد. اجرای اصلاحات در دورههایی که رشد اقتصادی بالا و تورم پایین است، پذیرش عمومی را افزایش میدهد. تجربه پرو در سال ۲۰۱۰ و ترکیه در اصلاحات برق و سوخت نشان میدهد که رشد اقتصادی و افزایش استانداردهای زندگی، اعتماد عمومی و موفقیت اصلاحات را تقویت میکند. برعکس، تورم بالا و شرایط اقتصادی نامطلوب، مانند تجربه برزیل، نیاز به تغییرات مکرر قیمت و احتمال شکست اصلاحات را افزایش میدهد.
۴ نمونه جهانی از شکست اصلاحات انرژی
مثالهایی از سراسر جهان درسهایی در مورد چگونگی گذار آرام به قیمتهای بازار ارائه میدهند. آژانس توسعه آلمان(GIZ) توصیه میکند که دولتها هنگام اجرای اصلاحات انرژی، از پرشهای قیمتی بیش از ۱۰درصد در هر تنظیم اجتناب کنند و افزایشهای کوچک را به طور منظم (مثلا ماهانه) در یک چارچوب زمانی واضح اجرا کنند. یافتن راههایی برای دستیابی به حذف تدریجی یارانهها و نظارت بر تاثیرات اجرا، ضروری است تا از تورم قیمت یا اختلال در خدمات جلوگیری شود. حمایت عمومی برای اصلاح باید با کمپینهای ارتباطی واضح که شامل مشاوره ذینفعان و شفافیت در مورد قیمتهای سوخت است، در دستور کار قرار گیرد. طبق گزارش موسسه بینالمللی توسعه پایدار، اصلاح یارانه سوخت فسیلی منجر به افزایش در تولید ناخالص داخلی (GDP) در کشورهای OECD تا 0.7درصد خواهد شد.
تعلل در تصمیمگیری اصلاحات را متوقف میکند
پس از آنکه دولت لهستان، سیاستهای اقتصاد دستوری را در سال ۱۹۹۰ کنار گذاشت، صنعت زغالسنگ با چالشهای ساختاری جدی مواجه شد. بخش زغالسنگ که بیش از ۵۵درصد انرژی و ۹۵درصد برق این کشور با استفاده از آن تامین میشد، به شدت یارانه دریافت میکرد تا گذار به اقتصاد بازار و رقابتپذیری بینالمللی تسهیل شود. اهداف اصلاحات شامل کاهش بیکاری پنهان در بخش معدن، افزایش بهرهوری، تعطیلی معادن زیانده، تطبیق ظرفیت با تقاضا و نهایتا تجاریسازی و خصوصیسازی شرکتها بود. در دهه اول، اصلاحات عمدتا شامل یارانه مستقیم و کنترل قیمتها بود که درآمد معادن را محدود و بدهیها را افزایش داد. برنامههای ۱۹۹۱ و اصلاح آن در ۱۹۹۲، با ادغام معادن و کاهش تدریجی بیکاری پنهان، به دلیل مقاومت اتحادیهها و قیمت پایین زغالسنگ، موفقیت ملموسی نداشت. برنامه ۱۹۹۳ رسما تعطیلی معادن و آغاز برنامههای اجتماعی را به یک سیاست رسمی تبدیل کرد، اما بدهی صنعت تا پایان ۱۹۹۴ به ۴.۵میلیارد دلار رسید و موفقیت کوتاهمدت تنها با افزایش قیمت بینالمللی زغالسنگ حاصل شد.
برنامه ۱۹۹۸ با حمایت اتحادیه تجاری لهستان، اصلاحات را وارد فاز جدید کرد و ۶۰درصد بودجه را به برنامههای اجتماعی اختصاص داد. هدف، کاهش بیکاری پنهان بدون افت رفاه کارگران و مدیریت بدهیها بود. حمایتهای اجتماعی شامل مزایای نقدی، پرداختهای یکباره و آموزش برای انتقال به مشاغل غیرمعدنی بود، اما اجرای برخی مزایا به دلیل شرایط پیچیده چندان موثر نبود. با این برنامه بیش از ۵۳ هزار نفر از صنعت خارج شدند و کاهش بیکاری پنهان نزدیک به اهداف پیشبینی شده بود. دلایل ناکامی اصلاحات شامل تعلل در تصمیمگیری، قدرت اتحادیهها، کنترل قیمتها و ضعف در برنامههای انتقال کارگران بود. بدهی انباشته تا سال ۱۹۹۹ به ۶میلیارد دلار رسید و بخش عمده یارانهها صرف مدیریت مالی شد. تجربه لهستان نشان داد که صنایعی با اتحادیههای قوی و وابستگی اجتماعی گسترده نمیتوانند تنها با اقدامات بازار اصلاح شوند و موفقیت نیازمند برنامهریزی جامع، حمایت مالی هدفمند، اصلاح قیمتها و برنامههای اجتماعی کارآمد است. به طور کلی، اصلاحات و بازسازی صنعت زغالسنگ لهستان تجربهای نیمهموفق بود؛ اهداف کوتاهمدت محقق شدند، اما تجاریسازی و خصوصیسازی تا سال ۲۰۰۹ به تعویق افتاد.
توجه به ملاحظات تورمی، توزیعی و سیاسی ضروری است
از منظر تاریخی، دولت هند طی دههها برای محافظت از مصرفکنندگان در برابر نوسانات قیمتهای جهانی و تضمین دسترسی به انرژی، بهویژه برای اقشار کمدرآمد، به سیاست یارانههای انرژی متکی بوده است. با گذشت زمان، این یارانهها به فشاری فزاینده بر بودجه عمومی تبدیل شدند؛ بهطوری که هند پس از چین، در میان واردکنندگان انرژی، در زمره بزرگترین پرداختکنندگان یارانه قرار گرفت و حجم این حمایتها در سال ۲۰۱۰ به حدود ۲۲میلیارد دلار رسید. در این چارچوب، بخش نفت یکی از پرهزینهترین حوزههای یارانهای هند بود و سیاست قیمتگذاری فرآوردههای نفتی در طول زمان میان آزادسازی بازار و کنترلهای قیمتی دولتی در نوسان قرار داشت. دولت این کشور در سال ۲۰۱۰ قیمت بنزین را آزاد کرد، اما دیزل، نفت سفید (PDS) و گاز مایع (LPG) همچنان تحت قیمتگذاری دستوری باقی ماندند. در ادامه این روند، دولت هند در بودجه تجدیدنظرشده سال مالی ۲۰۱۳–۲۰۱۲ (منتشرشده در مارس ۲۰۱۲) برای نخستینبار بهطور رسمی بر گذار تدریجی از یارانههای قیمتی به یارانه های نقدی هدفمند تاکید کرد. اندکی بعد، در ژوئیه ۲۰۱۲، وزیر نفت و گاز طبیعی این کشور از بررسی سیاستهایی نظیر سقفگذاری یارانهای LPG برای هر خانوار و اعمال کنترلهای محدود بر قیمت دیزل خبر داد.
با وجود درک روشن دولت از مزایای اقتصادی اصلاح یارانهها، پیشبرد این اصلاحات در عمل به دلیل نگرانیهای جدی درباره آثار تورمی افزایش قیمت دیزل و پیامدهای سرریز تورم آن بر کل اقتصاد (بهویژه در بخشهایی چون حملونقل، کشاورزی و شیلات)به کندی اجرا شد. همزمان، ایجاد نهاد شناسایی منحصربهفرد هند (UIDAI) تلاشی بود برای فراهمسازی زیرساخت لازم جهت پرداخت مستقیم یارانهها بهجای حمایتهای قیمتی فراگیر؛ هرچند اجرای سراسری سیاست انتقال نقدی نیز در سالهای بعد، تحت تاثیر واکنشهای اجتماعی به افزایش قیمت انرژی، با چالشهای جدی روبهرو شد. در مجموع، تجربه هند نشان داد که حتی در شرایط اجماع فنی و کارشناسی بر ضرورت اصلاح یارانههای انرژی، ملاحظات تورمی، توزیعی و سیاسی میتوانند به عاملی تعیینکننده در کند شدن یا محدود شدن مسیر اجرا تبدیل شوند.
اعتراض اجتماعی، اثرات اصلاح را از بین میبرد
در سال ۲۰۱۰، دولت بولیوی یارانههای سوخت را حذف کرد و سقف قیمتی را که به مدت شش سال برقرار بود، لغو کرد. طبق گفته رئیسجمهور بولیوی، اوو مورالس، تصمیم به پایان یارانهها برای مهار قاچاق گسترده دیزل و بنزین به کشورهای همسایه گرفته شد. دولت تخمین زد که ۱۵۰میلیون دلار آمریکا از یارانه سالانه به جیب قاچاقچیان و مصرفکنندگان خارجی میرود. حذف ناگهانی یارانهها در بولیوی جامعه را غافلگیر کرد؛ بهگونهای که قیمت انرژی به یکباره حدود ۸۰درصد افزایش یافت. بر اساس اعلام رسمی دولت، قیمت دیزل با ۸۳درصد افزایش به ۰.۹۶دلار بهازای هر لیتر رسید، بنزین کماوکتان با ۷۳درصد افزایش به ۰.۹دلار و بنزین با اکتان بالا با ۵۷درصد افزایش به ۱.۰۴دلار رسید. در پی این تصمیم، اتحادیههای حملونقل و معلمان دست به اعتصاب زدند و هزاران نفر در شهرهای اصلی کشور تظاهرات کردند؛ واکنشی که دولت را ناگزیر به بازگرداندن سریع یارانهها کرد. بخش هیدروکربن بولیوی (که در سال ۲۰۰۶ ملی شد) بهطور مزمن یکی از کانونهای نارضایتی عمومی بوده است. پیشتر در سال ۲۰۰۳، رئیسجمهور وقت، گونسالو سانچز د لوزادا، پس از اعتراضات گسترده ناشی از افزایش مالیات با هدف مهار قیمت سوخت، کشور را ترک کرد. همچنین افزایش قیمت دیزل در سال ۲۰۰۴ در دوره ریاستجمهوری کارلوس مسا، به تقویت جنبشهای خودمختاری در ایالتهای جنوبشرقیِ غنی از گاز منجر شد.
اصلاحات انرژی یک فرآیند بلندمدت است
تجربه اردن نشان میدهد که اصلاح یارانههای انرژی یک فرآیند بلندمدت و پیچیده است که حتی پس از سالها اجرا، احتمال عقبگرد یا بازنگری سیاستها به دلیل فشارهای اجتماعی و اقتصادی وجود دارد. این مورد بر اهمیت برنامهریزی مرحلهای، حمایت هدفمند از خانوارها و مدیریت انتظارات ذینفعان تاکید میکند. از سال ۲۰۰۵، اردن برنامهای نسبتا موفق برای اصلاح یارانههای انرژی اجرا کرد که طی آن، یارانهها بهصورت تدریجی و طی سه سال حذف شدند. این موفقیت پس از تلاشهای ناموفق اصلاحی در اواخر دهه ۱۹۸۰ و اوایل دهه ۲۰۰۰ به دست آمد، زمانی که تظاهرات گسترده دولت را مجبور به بازگرداندن برنامههای اصلاحی کرده بود. در چارچوب برنامه اصلاحی جدید، قیمت بنزین حدود ۱۰درصد افزایش یافت، اما رشد حجم یارانهها محدود نشد، چرا که قیمتهای نفت در بازارهای بینالمللی همچنان رو به رشد بود. افزایشهای قیمت انرژی بهویژه برای سوخت نیروگاه برق تقریبا ۶۵درصد بود. در سال ۲۰۰۸، دولت تصمیم گرفت اکثر یارانههای انرژی را حذف کند که باعث افزایش بیشتر قیمتها شد. برای اطمینان از همخوانی قیمتهای داخلی با قیمتهای بینالمللی، دولت کمیتهای را برای تنظیم ماهانه قیمت بر اساس فرمولی شامل قیمتهای جهانی تشکیل داد.
نتیجه این اقدامات کاهش سهم یارانهها از ۵.۸درصد تولید ناخالص داخلی به ۰.۴درصد در سال ۲۰۱۰ بود و به بهبود امور مالی عمومی اردن کمک کرد، بدون آنکه اثرات نامطلوب جدی بر خانوارها و صنعت ایجاد شود. در پاسخ به آثار توزیعی اصلاحات، دولت سرمایهگذاری قابلتوجهی برای حمایت از خانوارهای کمدرآمد و متوسط انجام داد؛ از جمله افزایش حقوق و مستمریها و ارائه طرح جبرانی در بخش خصوصی. علاوه بر این، طرحهای تعرفه حمایتی برای برق و برنامه یارانه غذایی ارتقا یافته برای کاهش پیامدهای افزایش قیمت انرژی اجرا شد. با این حال، در ۲۰۱۱، اعتراضات عمومی ناشی از افزایش هزینههای زندگی دولت را مجبور کرد تا برخی اقدامات اصلاحی قبلی را معکوس کند و افزایشهای بیشتر قیمت سوخت را متوقف کند. تجربه اردن نشان میدهد که بازنگری قیمتهای سوخت باید در چارچوب اصلاح گسترده قیمتگذاری انرژی، بهویژه بخش برق، صورت گیرد تا هم اهداف مالی دولت محقق شده و هم اثرات اجتماعی مدیریت شود.
