دولت اختیارات شهردار پایتخت را محدود میکند
رانت تهران از اتاق جدید؟
گزارش «دنیای‌اقتصاد» از فرجام «دور زدن طرح تفصیلی» با تصویب احتمالی ماده ۱۱۴ لایحه برنامه هفتم
دبیرخانه کمیسیون ماده۵ شهر تهران از شهرداری پایتخت منفک و به وزارت راه و شهرسازی منتقل میشود. این پیشنهادی است که دولت در قالب ماده ۱۱۴ لایحه برنامه توسعه هفتم مطرح کرده و در صورتی که به همین شکل در مجلس تصویب شود، نتیجه آن یک تغییر ساختاری در اتاق توزیع رانت ساختمانی است که فراز و فرودهای زیادی در دوره‌‌‌های مختلف مدیریت شهری داشته است. نقشه دولت برای تغییر در ساختار این اتاق تا چه اندازه می‌تواند در تحقق اهدافی مثل گارانتی اجرای طرحهای بالادست حوزه شهرسازی و جلوگیری از تصمیمات فسادزا و آلوده به رانت که در آنها منافع و مصالح اقلیت به منافع عمومی شهر ترجیح داده میشود، موثر باشد؟ «دنیای‌اقتصاد» ابعاد مختلف این بخش از لایحه برنامه هفتم را بررسی کرده و به این سوال پاسخ می‌‌‌دهد که آیا این ایده کفایت لازم را برای جلوگیری از رانت در حوزه شهرسازی در پایتخت دارد یا نه.
به گزارش «دنیای‌اقتصاد»، مبتنی بر آخرین نسخه اصلاحی ماده۵ قانون شورای عالی شهرسازی و معماری، بررسی و تصویب طرحهای تفصیلی شهری و تغییرات آنها در هر استان به‌‌‌وسیله کمیسیونی به ریاست استاندار و با عضویت شهردار و نمایندگان وزارت راه و شهرسازی، وزارت جهاد کشاورزی و سازمان میراث فرهنگی، صنایع دستی و گردشگری و همچنین رئیس شورای اسلامی شهر ذی‌ربط و نماینده سازمان نظام مهندسی استان بدون حق رای انجام میشود.
در واقع این ترکیب اعضای کمیسیون ماده۵ است که در همه شهرها به ریاست استاندار تشکیل میشود اما مبتنی بر قانون مصوب سال ۱۳۶۵ مجلس شورای اسلامی، تهران در این حوزه به واسطه پایتخت بودن استثنا شده و شهردار تهران به عنوان دبیر کمیسیون ماده۵ به جای استاندار مسوولیت گرفته است. به همین نسبت دبیرخانه کمیسیون ماده۵ شهر تهران نیز از آن زمان تاکنون در شهرداری مستقر بوده است.
بر اساس قوانین مصوب دهه ۵۰ ناظر بر تشکیل شورای عالی شهرسازی و معماری، این شورا موظف است ضوابط بالادست برای موضوعات مختلف حوزه شهرسازی به‌‌‌ویژه «تراکم» و «کاربری» در پهنه‌‌‌های مختلف شهری را بر اساس پارامترهای مختلفی از قبیل ملاحظات جمعیتی، زیست محیطی و منافع عمومی با هدف تامین آسایش و آرامش عموم شهروندان تعیین تکلیف کند. این ماموریت در قالب تصویب و تغییر طرحهای تفصیلی انجام میشود. در واقع از آنجا که ملک و زمین یک دارایی همواره سودزا و جذاب به شمار می‌‌‌آید و از طرفی هر نوع مجوز درباره کاربری و تراکم ملک، می‌تواند ارزش آن را دستخوش تغییر بنیادی کند اما در عین حال تبعاتی برای مجاوران یک ملک داشته باشد، ملاحظاتی که مانع از ارجحیت منفعت خصوصی اقلیت بر منافع عمومی شهر و شهروندان شود اهمیت زیادی دارد که منظور کردن این ملاحظات بر عهده شورای عالی شهرسازی و معماری است.
البته مصوبات این شورا در حوزه شهرسازی از پایین به بالا صورت میگیرد، به این معنا که نهادهای محلی از قبیل استانداری، شهرداری و فرمانداری بر اساس تشخیص خود و در نظر گرفتن جنبه‌‌‌های انتفاع عمومی در نحوه توسعه کالبد شهر، طرحهای بالادست شهرسازی مثل طرح تفصیلی را تدوین و برای تصویب نهایی به شورای عالی شهرسازی و معماری ارائه میکنند. با این وصف شورای عالی شهرسازی و معماری جنبه سیاستگذاری دارد و مانع از آن میشود تا اختیار شهرداران در اعطای مجوزهای ساختمانی بی‌‌‌حد و حصر و بی‌‌‌ضابطه باشد؛ چراکه در این صورت شهرداران می‌توانند با هدف کسب درآمد برای شهر، آسایش و آرامش عموم شهروندان را قربانی منافع اقلیت کنند و از این رو ورود سیاستگذار ارشد به این حوزه ضروری است. با این حال از آنجا که شهر یک موجود زنده بوده و به تناسب موقعیت و زمان، ممکن است برخی از مفاد طرحهای بالادست نیز نیازمند بازنگری باشد، اتخاذ تصمیمات موردی به اعضای اتاق موسوم به کمیسیون ماده۵ واگذار شده است. اما نکته قابل تامل این است که در تهران رئیس این اتاق همزمان در کسوتی قرار دارد که به کسب درآمد از محل مجوزهای ساختمانی نیازمند است.
در تمام سال‌‌‌های گذشته این شهرداران تهران بوده‌‌‌اند که مسوولیت دبیری کمیسیون ماده۵ پایتخت را با وجود تعارض منافع بر عهده داشته‌‌‌اند. آنها در کمیسیون ماده۵ باید نسبت به عدول از شاخص‌‌‌هایی مثل جمعیت‌‌‌پذیری با تحدید تراکم و کاربری در پهنه‌‌‌های مختلف مراقبت می‌‌‌کردند اما همزمان باید بیش از نصف درآمدهای موردنیاز شهرداری برای اداره شهر را نیز از محل تراکم‌‌‌فروشی و تغییر کاربری تامین می‌‌‌کردند. به این ترتیب در جریان فراز و فرودهایی که کمیسیون ماده۵ در دهه‌‌‌های گذشته داشته، بارها و در دوره‌‌‌های مختلف پشت درهای این اتاق رانت ساختمانی به نفع اقلیت توزیع شده است؛ چیزی که چند سال قبل نخبگان شهری و شهروندان از آن با عنوان «شهرفروشی» یاد می‌‌‌کردند و در واقع اشاره به همین رانت داشت.
واقعیت این است که از سال ۶۵ تاکنون هیچ استدلال قوی درباره اینکه چرا باید مسوولیت کمیسیون ماده۵ شهر تهران برخلاف دیگر شهرهای کشور به شهردار تهران واگذار شود، مطرح نشده است. اما اکنون پس از سال‌‌‌ها دولت در‌صدد یک تغییر جزئی در ساختار این اتاق برآمده است. بر اساس ماده ۱۱۴ لایحه برنامه هفتم توسعه، از تاریخ تصویب این برنامه دبیرخانه کمیسیون ماده۵ از شهرداری تهران منفک و به وزارت راه و شهرسازی منتقل میشود. ممکن است در ظاهر این طور به نظر برسد که قرار است ریاست این کمیسیون نیز به یک وزیر یا مقام دولتی واگذار شود اما این طور نیست. در واقع این فقط دبیرخانه کمیسیون ماده۵ است که به وزارت راه و شهرسازی منتقل خواهد شد. این تصمیم البته فاقد مزیت نیست و دست‌‌‌کم موجب میشود سرچشمه ورود پروندههای درخواست مالکان زمین‌‌‌ها برای جلب امتیاز بیشتر از حدود تعیین‌شده در طرح تفصیلی، از شهرداری به وزارت راه و شهرسازی منتقل شود.
می‌توان این طور پیش‌بینی کرد که اگر این دبیرخانه منتقل شود، به صورت خودکار بازدارندگی از طرح درخواست‌‌‌های نامتعارف دست‌‌‌کم از سوی نهادهای زمین‌‌‌دار در شهر تهران صورت خواهد پذیرفت. از طرفی بنا بر اظهارات کارشناسان دبیرخانه شورای عالی شهرسازی و معماری، این شورا عموما از مصوبات مشکل‌‌‌دار کمیسیون ماده۵ تهران غافلگیر می‌‌‌شد و در واقع آخرین نهادی بود که از جزئیات این مصوبات مطلع می‌‌‌شد و به آن واکنش نشان می‌‌‌داد. اما اگر دبیرخانه به وزارت راه و شهرسازی منتقل شود، این غافلگیری‌‌‌ها پایان می‌‌‌یابد و عملکرد کمیسیون ماده۵ تهران ممکن است قدری شفاف‌‌‌تر شود. اما در این بین یک مساله مهم مغفول مانده است؛ اینکه با تغییر محل دبیرخانه ممکن است فقط ریشه رانت و شهرفروشی و به عبارت دیگر کسب درآمد سمی حاصل از مصوبات خاص و موردی با ارجحیت دادن به منافع خصوصی افراد و نهادها نسبت به منافع عمومی شهر تغییر کند. این ریشه پیش‌‌‌تر در شهرداری تهران برقرار بوده و با انتقال آن به یک نهاد دیگر مثل وزارت راه و شهرسازی، اتفاقی که باید رخ نمی‌‌‌دهد. در واقع به جای اینکه دریچه‌‌‌های کسب درآمد در شهر تغییر کند، صرفا سکان‌‌‌دار این دریچه‌‌‌ها عوض میشود و به اصطلاح یک اتاق جدید برای توزیع رانت ساختمانی در یک نهاد دیگر شکل میگیرد.
واقعیت این است که وزارت راه و شهرسازی نیز در برخی از دوره‌‌‌ها عملکرد غیر قابل دفاعی در حوزه توسعه کالبدی و جمعیتی مناطق شهری از خود به جای گذاشته است. این وزارتخانه در دو دهه گذشته متولی اجرای طرحهای ساختوساز تهاجمی و انبوه دولتی بوده و حتی در دولت‌‌‌های نهم و دهم به همین خاطر از سقف‌‌‌های جمعیتی مصوب برای تحقق اهداف دولت وقت عدول کرده است. حتی اخیرا در جریان اجرای طرح مولدسازی دارایی‌‌‌های دولت، وزیر راه و شهرسازی به عنوان رئیس شورای عالی شهرسازی و معماری مکلف به رسیدگی به پروندههای تغییر کاربری شده است. به بیان دیگر بر اساس روح کلی مصوبه دولت درباره ارزش‌‌‌‌‌‌‌‌‌افزایی املاک، احتمالا این شورا ناچار است به تغییر کاربری‌‌‌‌‌‌‌‌‌هایی که با ماموریت ذاتی وزارت راه و شهرسازی مغایر است، رسیدگی و راه این تصمیمات را هموار کند. بنابراین هیچ تضمینی وجود ندارد که جابه‌‌‌جایی دبیرخانه کمیسیون ماده۵ مانع از توزیع رانت شود، بلکه صرفا ممکن است اتاق توزیع رانت تفاوت پیدا کند.
نجات شهر با شارژ شهری
کارشناسان اقتصاد شهری معتقدند راه‌حل بنیادی برای پایان دادن به بازی با خط قرمزهای طرحهای جامع و تفصیلی شهر تهران تغییر سرچشمه کسب درآمد شهرداری است. اگر شهرداری‌‌‌ها از منبع درآمد سمی و غیرپایدار ناشی از ساختوساز جدا شوند و به جای آن به یک منبع سالم مثل شارژ شهری و انواع عوارض و مالیات‌‌‌های شهری مجهز شوند، نگرانی درباره عدول از ضوابط شهرسازی به حداقل می‌‌‌رسد. مقصود از شارژ شهری بهایی است که هر شهروند باید سالانه بابت دریافت خدمات شهری بپردازد و در ایران مدلی از آن درقالب «عوارض نوسازی» اجرا میشود اما نه رقم این عوارض موثر بوده و نه ابزاری به عنوان تضمین وصول به‌‌‌موقع آن وجود دارد.
مدل مطلوب شارژ شهری این است که هر شهروند به تناسب هزینه‌‌‌ای که به شهر تحمیل میکند عوارض پرداخت کند و همین‌‌‌طور به همان نسبت که از خدمات شهری مطلوب‌‌‌تری برخوردار است، شارژ شهری بیشتری را پرداخت کند. با این تعریف مالکان خودروهای بیش‌‌‌آلاینده نیز باید به تناسب آلودگی تحمیلی به شهر و شهروندان، عوارض سبز بپردازند تا صرف ماموریت کاهش آلودگی هوا و بهبود محیط زیست شود. برآوردها نشان می‌‌‌دهد همین حالا ظرفیت درآمدزایی سالم و پایدار از شهر معادل درآمد حاصل از ساختوساز و تغییر کاربری وجود دارد و راه برای کسب درآمد سالم از طریق بازنگری در فرمول تعیین عوارض و شارژ شهری و تعیین ارقام موثر باز است.
مساله دیگر این است که برابر قوانین موجود شهرداری‌‌‌ها از ناحیه دو وزارتخانه مدیریت می‌‌‌شوند. وزارتخانه متولی پرداخت سهم شهرداری‌‌‌ها از محل درآمدهای پایدار مثل مالیات ارزش افزوده «وزارت کشور» است اما وزارتخانه متولی تکالیف و نقشه راه ساختمانی که شهرداری‌‌‌ها باید طی کنند «وزارت راه و شهرسازی» است؛ ضمن اینکه عملا هیچ تضمینی وجود ندارد تا ضوابط و مصوبات شورای عالی شهرسازی و معماری به صورت تمام و کمال پیاده شود.
افکار عمومی خاطراتی دارد از دورانی که دبیر این شورا و حتی وزیر وقت راه و شهرسازی پای مخالفت با یک ساختوساز خارج از ضابطه در غرب تهران ایستادند اما این مقاومت به جایی نرسید و اکنون برج مذکور آماده بهره‌‌‌برداری شده است. سپردن صفر تا صد مسوولیت تعامل با شهرداری‌‌‌ها به یک نهاد سیاستگذار در دولت می‌تواند راه را برای دور زدن طرح تفصیلی مسدود کند؛ کمااینکه اگر شهرداری اهتمام لازم برای اجرای بخشی از طرح تفصیلی را نداشته و با انگیزه درآمدی در‌صدد توزیع رانت ساختمانی بربیاید، باید نسبت به وصول درآمدهای پایدار خود که در قانون پیش‌بینی شده است، تردید کند. در واقع وزارت متولی شهرداری‌‌‌ها با ابزار اعتباری می‌تواند مانع از دور زدن طرحهای بالادست در حوزه شهرسازی شود.
ابزار دولتی گارانتی طرح تفصیلی
یک صاحب‌نظر اقتصاد شهری معتقد است حرکت دولت در برنامه هفتم توسعه مبنی بر گنجاندن پیشنهاد جابه‌‌‌جایی دبیرخانه کمیسیون ماده پنج شهرداری تهران از این نهاد به وزارت راه و شهرسازی خلاف روندهای جهانی است و نمی‌تواند نقش گارانتی اجرای طرحهای بالادست در حوزه شهرسازی را ایفا کند. حبیب‌‌‌اله طاهرخانی در گفت‌‌‌وگو با «دنیای‌اقتصاد» در واکنش به ماده 114 قانون برنامه هفتم توسعه کشور که به تازگی لایحه آن به مجلس تقدیم و طی آن پیشنهاد شده دبیرخانه کمیسیون ماده پنج شهر تهران از شهرداری منفک و به وزارت راه و شهرسازی منتقل شود، یادآور شد: در یک نگاه نظری کلی این اقدام دولت برخلاف روندهای جهانی است که مدیریت شهری طی کرده و میکند. به طور کلی کمیسیون ماده پنج یک ساختار تصمیم‌گیر درباره نحوه اجرای طرحهای محلی است و نهاد محلی باید به آن ورود کند. اما در عین حال مساله دیگر شرایط خاص ایران است؛ از این بابت که کمیسیون ماده پنج به قلک و منبع درآمد شهرداری‌‌‌ها تبدیل شده و این موضوع در افکار عمومی نیز برجسته شده است. بنابراین دولت با هدف اینکه سازوکاری برای مدیریت این موضوع پیش‌بینی کند، انفکاک دبیرخانه کمیسیون ماده پنج از شهرداری را در برنامه هفتم گنجانده است.
او معتقد است دولت با این روش به هدفی که دنبال میکند، دست پیدا نخواهد کرد و گواه این مدعا را وضعیت آشفته توسعه کالبدی در شهرهای شمالی طی 20 سال اخیر می‌‌‌داند. طاهرخانی در این رابطه توضیح داد: بخش قابل‌توجهی از منابع طبیعی در توسعه شهری شهرهای شمالی طی دو دهه اخیر از بین رفته که منشأ آن اغماض درباره طرحهای بالادست بوده است. این در حالی است که اتفاقا به جز تهران در تمام شهرهای دیگر کشور دبیرخانه کمیسیون ماده پنج در یک مجموعه دولتی یعنی استانداری یا فرمانداری مستقر است. اما آیا در این شهرها وضعیت بهتری نسبت به تهران رقم خورده یا توسعه کالبدی با پایبندی بیشتری به مصالح و منافع عمومی پیش رفته است؟ پاسخ منفی است. بنابراین راه‌حل اصلی برای گارانتی اجرای طرحهای جامع و تفصیلی و به طور کلی اسناد بالادست حوزه شهرسازی چیزی به جز جابه‌‌‌جایی دبیرخانه کمیسیون ماده پنج و انتقال آن به دولت است.
وی با تاکید بر اینکه این انتقال عملا تصدی‌‌‌گری دولت در مدیریت شهری و محلی محسوب میشود، تاکید کرد: سازوکار اصلی این است که مسوولیت و اختیارات لازم برای اجرای صفر تا 100 یک برنامه محلی به نهاد محلی واگذار شود و به همان نسبت آن نهاد به پاسخگویی وادار شود.
نکته قابل تاملی که طاهرخانی به آن اشاره کرد، عضویت نمایندگانی از برخی نهادهای دولتی در کمیسیون ماده پنج است که همین حالا در ساختار و ترکیب اعضای این نهاد در قانون پیش‌بینی شده و موجب میشود هر کجا از مدیران شهری درباره عملکرد کمیسیون ماده پنج سوال میشود، آنها با طرح این ادعا که شهرداری در این کمیسیون تنها نیست و اعضای دیگری هم در تصمیم نهایی دخیل هستند، از پذیرش مسوولیت سر باز بزنند. بنابراین جابه‌‌‌جایی دبیرخانه کمیسیون ماده پنج از شهرداری تهران به یک نهاد سیاستگذار دولتی (وزارت راه و شهرسازی) راه‌حل مسائلی که با آن مواجهیم نیست.
طاهرخانی خاطرنشان کرد: چاره این است که موضوع مغفول مانده در کشور پیرامون نحوه اداره شهرها مورد توجه دولت و نهاد قانون‌گذار قرار بگیرد و آن تقسیم درست مسوولیت‌‌‌های ملی و محلی و در عین حال تمرکز روی کسب درآمد پایدار توسط شهرداری‌‌‌هاست. این صاحب‌نظر اقتصاد شهری با تاکید بر اینکه حرکت به سمت جایگزینی درآمدهای پایدار به جای درآمدهای ناپایدار وابسته به شهرسازی در شهرها و همزمان با آن واگذاری تصدی‌‌‌های دولتی به نهادهای محلی مثل شهرداری‌‌‌هاست.
وی در پاسخ به اینکه بدون مداخله نهادهای بالادست دولت ملی، چگونه می‌توان اجرای طرحهای جامع و تفصیلی شهرها را آن هم در جایی مثل تهران که شهرداری تهران ریاست کمیسیون ماده پنج را بر عهده دارد، گارانتی کرد؟ به «دنیای‌اقتصاد» گفت: راه منطقی و عاقلانه این است که دولت‌‌‌های ملی متناسب با اولویت‌‌‌های خود برای شهردارانی که به تحقق اهداف دولت ملی پایبند هستند و طرحهای مربوطه را به شکل مطلوب اجرا میکنند، گرنت یا به عبارت بهتر اعتباراتی در نظر بگیرند. به عنوان مثال ممکن است برای یک دولت مساله جمع‌‌‌آوری پسماند و حفظ محیط‌زیست در شهرها واجد اولویت باشد. بنابراین به تناسب عملکرد شهرداری‌‌‌ها در این حوزه برای آنها اعتبار در نظر میگیرد.
طاهرخانی با تاکید بر اینکه نحوه نظارت دولت بر نهادهای محلی مثل شهرداری‌‌‌ها در کشورمان نیازمند پوست‌‌‌اندازی است، گفت: دولت‌‌‌های ملی عموما اهداف خود را با ابزار «تخصیص اعتبار به تناسب عملکرد» از طریق نهادهای محلی دنبال میکنند. در جایی مثل تهران اگر دولت بخواهد نسبت به انضباط‌‌‌بخشی به ساختوساز و جلوگیری از تصمیمات درآمدزا به زیان منافع عمومی در ساختارهای محلی ورود کند، می‌تواند اعتبارات خود را به تناسب میزان پایبندی به طرح تفصیلی و خودداری از عدول نسبت به آن در اختیار این نهاد قرار دهد.
