مسوولیت شهرداری؛ مسکن‌‌سازی یا تنظیم بازار ملک؟ سه صاحب‌‌نظر ارشد شهری پاسخ می‌‌دهند
نجات تهران با دست فرمان تورنتو
املاک باید در خدمت «شهرداری» باشد، نه شهر در خدمت «ملاکان»
قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداری‌‌ها و دهیاری‌‌ها نیز که به تازگی توسط وزارت کشور ابلاغ شده، ظرفیت تازه‌‌ای برای استفاده از عوارض شهری توسط شهرداری‌‌ها ایجاد کرده است؛ هرچند به باور صاحبنظران شهری این قانون به حد کفایت شفاف نیست و به‌دلیل نواقصی که دارد، کارآیی مورد انتظار را نخواهد داشت؛ اما به هر حال یک گام رو به جلو طی شده و اگر مدیریت شهری عزم استفاده از ظرفیت‌‌های این قانون برای روزآمد کردن عوارض و استفاده از آن به نفع تنظیم بازار مسکن را داشته باشد، قانون‌‌گذار دست این نهاد را تا حد زیادی باز گذاشته است. صاحبنظران ارشد شهری در گفت‌وگو با «دنیای‌اقتصاد» به این موضوع پرداخته‌‌اند که در تورنتو و بسیاری از شهرهای دیگر کانادا، دولت محلی برای تنظیم بازار مسکن از مدلی بر پایه عوارض شهری استفاده می‌‌کند که این روزها در حال تکثیر به سایر شهرهای بزرگ آمریکایی و اروپایی نیز هست. به گزارش «دنیای‌اقتصاد» تردیدی وجود ندارد که بر اساس الگوی جهانی و مقررات شهری، شهرداری‌‌ها و به عبارت کلی‌‌تر دولت‌های محلی در قبال تنظیم بازار مسکن مسوولیت دارند. اما نکته انحرافی چگونگی اجرای این مسوولیت است که در مدیریت شهری تهران وارد بیراهه شده، اما در جایی مثل تورنتو مدل مترقی و روزآمد ایفای این مسوولیت اجرا می‌‌شود.درباره وضعیت تهران هم مدیریت محلی و هم دولت مرکزی با غفلت از سیاست صحیح در بحران بازار مسکن، به جای اینکه به سراغ ابزار عوارض نوسازی که مصداق مالیات سالانه ملکی در دنیاست و نقش آچارفرانسه در شهرداری‌‌ها را دارد بروند، مسیر بی‌‌راهه‌ای را طی کرده‌‌اند که حصول نتیجه در حوزه تنظیم بازار مسکن را بعید کرده است. البته نقش اصلی در جهش مسکن را انتظارات تورمی و تقاضای سفته‌‌بازی داشته است؛ اما دولت مرکزی می‌‌توانست با اجرای نسخه صحیحی از مالیات خانه‌های خالی و سپردن وصول آن به شهرداری‌‌ها از شیوع جریان ملاکی در پایتخت جلوگیری کند و شهرداری تهران هم با استفاده از موثر کردن عوارض نوسازی یا همان مالیات سالانه املاک، مانع از ملک‌‌بازی شود. صاحبنظران شهری از تورنتو به‌عنوان یکی از پرچم‌‌داران استفاده از ابزارهای مالیاتی و عوارض شهری برای تنظیم بازار مسکن یاد می‌‌کنند؛ به‌نحوی‌که در این ابرشهر املاک در خدمت شهر و شهروندان است. بررسی «دنیای‌اقتصاد» نشان می‌‌دهد در حال حاضر دولت محلی در تورنتو معادل 47/ 0درصد ارزش روز املاک را به‌عنوان شارژ شهری یا همان مالیات سالانه ملکی از مالکان واحدهای مسکونی دریافت می‌‌کند. نه تنها این نرخ در تورنتو نسبت به سال2021 میلادی 02/ 0واحد درصد افزایش یافته، بلکه در سایر شهرهای کانادا بین 5/ 0 تا 5/ 2درصد ارزش روز املاک، مالیات سالانه دریافت می‌‌شود. به این ترتیب حداقل یک‌‌چهارم بودجه مورد نیاز اداره شهرها از طریق شارژ شهری تامین می‌‌شود.اگر عوارض نوسازی یا همان شارژ شهری از املاک شهر به پشتوانه اختیارات قانون جدید موسوم به درآمد پایدار با نرخ موثر توسط شهرداری‌‌ها دریافت شود، نه تنها درآمد سالم و پایدار برای اداره امور شهری ایجاد می‌‌شود، بلکه مانعی برای ملاکی به شمار می‌‌آید و با جلوگیری از افزایش تقاضای سفته‌‌بازی در بازار مسکن، به نوعی نقش تنظیم‌‌گر در این بازار را نیز ایفا خواهد کرد؛ ضمن اینکه در قالب فرمول شارژ شهری، املاک واقع در مناطق برخوردار، مالیات سالانه بیشتری پرداخت می‌‌کنند و درآمد آن صرف جبران کمبود سرانه‌های خدماتی در مناطق غیربرخوردار خواهد شد که به این ترتیب می‌‌توان امیدوار بود دوقطبی خدمات در شهری نظیر تهران ظرف مدت کوتاهی کاهش پیدا کند. نکته قابل تامل این است که عوارض مذکور در حکم آچار فرانسه شهرداری‌‌ها هستند؛ به این معنا که نرخ آن شناور بوده و متناسب با شرایط روز تعیین می‌‌شود. کانادا با توجه به اینکه در جریان شیوع کرونا دچار بحران تورم مسکن شد، تا جایی که تورم ملکی در برخی شهرهای این کشور به 40درصد هم رسید، از آچار فرانسه عوارض یا مالیات سالانه ملکی استفاده کرد؛ به این معنا که نرخ عوارض مذکور به‌طور شناور در زمان تورم بالای مسکن تغییر و قدری افزایش پیدا کرده است تا مانع از سرازیر شدن تقاضای غیرمصرفی به بازار مسکن شود. همچنین برای ملاکانی که بیش از یک خانه دارند، نرخ عوارض سالانه املاک دو برابر سایر شهروندان تعریف شده است. بر اساس این گزارش در تورنتو پیشنهاد اخذ مالیات ثانویه موسوم به مالیات خانه‌های خالی نیز در سال2020 مطرح و در 2021 تصویب شده است. بر اساس این مصوبه قرار است از سال آینده میلادی خانه‌های خالی مشمول مالیات سالانه معادل یک درصد ارزش روز املاک شوند. در صورتی که عوارض سالانه ملکی در ایران نیز به درستی مورد بهره‌‌برداری قرار گیرد، با همین دست‌‌فرمان مدیران شهری تورنتو می‌‌توان بازار مسکن را تنظیم کرد؛ به این معنا که مالیات اصلی و سالانه از همه املاک با نرخ موثر دریافت و برای ملاکان نیز مالیات خانه‌های خالی به نحوی که وصول آن در اختیار مدیریت شهری باشد و دچار پیچیدگی‌‌های بوروکراتیک دستگاه‌های دولتی نشود، تعریف شود.
فرمول به‌‌روز «ارزش معاملاتی املاک»
به گزارش «دنیای‌اقتصاد» با وجود اینکه قانون درآمد پایدار شهرداری‌‌ها برای هموار کردن مسیر وضع عوارض ابلاغ شده، گروهی از صاحبنظران شهری انتقادهایی را به آن وارد می‌‌دانند. رضا نصر اصفهانی، کارشناس اقتصاد شهری معتقد است قانون «درآمد پایدار و هزینه شهرداری‌‌ها و دهیاری‌‌ها» اگرچه یک گام رو به جلو است، اما زمانی اثر آن بر درآمدهای شهر مشهود می‌‌شود که فرمول «ارزش معاملاتی املاک» در کشور بر اساس متدهای روز دنیا بازتعریف شود.
وی با اشاره به اینکه مساله ارزش منطقهای املاک که پایه اخذ انواع مالیات و عوارض شهری است، در همه کشورهای توسعه یافته به‌‌روز شده است، به «دنیای‌اقتصاد» گفت: در ایران هنوز تعریف قیمت منطقهای املاک مربوط به مصوبه دهه40 است و با گذشت 60سال، تعریف آن تغییری نکرده، بلکه هر چند سال یک‌‌بار مقادیر آن قدری افزایش پیدا کرده است. نصراصفهانی با بیان اینکه به‌‌روز شدن ارزش معاملاتی املاک بر اساس فرمول جدید، از طریق همکاری میان سازمان امور مالیاتی و شهرداری‌‌ها میسر است، افزود: امروز تعریف درست ارزش‌گذاری املاک در دنیا مبتنی بر قیمت‌‌های واقعی در بازار معاملات ملکی است. متدهای علمی مشخصی در این زمینه وجود دارد که بسیاری از شهرهای بزرگ دنیا از آن استفاده می‌‌کنند و در ایران نیز می‌‌توان آنها را جایگزین تعریف قدیمی چند دهه قبل از ارزش معاملاتی املاک کرد. وی به طرح مثالی درباره متد رایج در تورنتو، پرجمعیت‌‌ترین شهر کانادا پرداخت و گفت: بر اساس این فرمول، ابتدا پارلمان محلی هزینه‌هایی را که برای اداره شهر در یک سال پیش رو نیاز دارد، برآورد و اعلام می‌‌کند. سپس ارزش واقعی کل املاک شهر مبنای محاسبات بعدی قرار می‌‌گیرد؛ به این ترتیب که سهم ارزش هر ملک از ارزش‌گذاری کلی صورت‌گرفته محاسبه می‌‌شود و به همان نسبت میزان عوارضی که باید توسط هر ملک پرداخت شود، مشخص می‌‌شود. به‌عنوان مثال درصورتی‌که ارزش واقعی یک ملک نسبت به کل املاک شهر 5/ 0درصد باشد، باید هر سال 5/ 0درصد از هزینه‌های مورد نیاز برای اداره شهر را بپردازد.بر اساس تعریفی که نصر اصفهانی ارائه داد، هر شهروندی که ساختمانی را در شهر در ملکیت خود دارد، متناسب با میزان بهره‌‌مندی از سرانه‌های شهری و مواهبی که سبب شده است قیمت دارایی ملکی او افزایش پیدا کند، در پرداخت هزینه‌های نگهداری شهر مشارکت می‌‌کند. از این بابت می‌‌توان چنین تعریفی را یکی از مترقی‌‌ترین ابزارهای برقراری عدالت در شهرها توصیف کرد.
این کارشناس اقتصاد شهری اگرچه از ورود قانون‌‌گذار به مساله کسب درآمد پایدار برای اداره شهرها و روستاها بعد از گذشت چند دهه ابراز خشنودی کرد، اما در عین حال معتقد است این قانون بدون بازتعریف فرمول ارزش معاملاتی املاک کارآیی لازم را نخواهد داشت. وی با یادآوری اینکه در تعاریف به‌‌روزشده از ارزش معاملاتی املاک، یک سهم ثابت برای همه شهرها تعریف نمی‌‌شود، گفت: به‌طور میانگین 30 تا 40درصد از کل هزینه‌های اداره شهرهای توسعه‌یافته از محل شارژ شهری یا همان عوارض نوسازی تامین می‌‌شود. با این حال این نصاب در هر شهر می‌‌تواند با شهر دیگر متفاوت باشد و تابع یک حد تعریف شده ثابت نیست.
سهم عوارض نوسازی از هزینه‌های شهر
بر اساس تعاریف روز که در ابرشهرهای دنیا درخصوص سهم شارژ شهری از هزینه اداره شهر مبنا قرار می‌‌گیرد، هزینه‌های شهری باید به سه دسته نگهداشت، توسعه و خدمات شهری تقسیم شود. از میان سه نوع هزینه شهری، در هر شهر متناسب با موقعیت، امکانات و نیازها باید سهم شارژ شهری توسط پارلمان محلی یا شورای شهر مشخص شود. آن‌‌گونه که نصراصفهانی گفته است، به‌طور معمول 100درصد هزینه‌های نگهداشت شهرها از محل شارژ شهری - که در ایران به «عوارض نوسازی» شهرت دارد - تامین می‌‌شود. اما درباره هزینه‌های توسعه و خدمات شهر باید نصاب مشخصی بر اساس وضعیت هر شهر تعریف و بر اساس آن عمل شود؛ بهویژه با توجه به اینکه توسعه در بسیاری از شهرها با جذب سرمایه‌های بخش خصوصی میسر می‌‌شود.
حبیب‌‌اله طاهرخانی، از مدیران اسبق شهرداری تهران و صاحب‌‌نظر اقتصاد شهری نیز در گفت‌وگو با «دنیای‌اقتصاد» به ناکافی بودن افزایش اعمال‌شده در عوارض نوسازی در قالب قانون درآمد پایدار شهرداری‌‌ها اشاره کرد و گفت: این عوارض باید به حدی افزایش پیدا کند که به‌طور میانگین یک‌‌سوم مجموع هزینه‌های اداره شهر را پوشش دهد. این در حالی است که به واسطه افزایش یک واحد درصدی ضریب عوارض نوسازی در قانون جدید آن هم بدون دخل و تصرف در فرمول قیمت منطقهای املاک، قطعا این حد از هزینه‌های اداره شهرها به ویژه شهرهای بزرگ تامین نخواهد شد. طاهرخانی با تاکید بر اهمیت تعریف منابع ملی و محلی برای اداره کشور در سطوح مختلف، در عین حال به این موضوع اشاره کرد که در قانون جدید موسوم به «درآمد پایدار و هزینه شهرداری‌‌ها و دهیاری‌‌ها» جای خالی تعریف «درآمد پایدار» مشهود است. در واقع هدف قانون‌‌گذار از به‌‌کار بردن صفت «پایدار» نامشخص است؛ به این معنا که معلوم نیست مقصود کم‌‌نوسان بودن پایه درآمدی برای شهرها است یا اهداف بلندتر در حوزه سازگاری با اصول توسعه پایداری شهری را نیز در نظر گرفته است. به اعتقاد وی، در نبود چنین تعریفی نمی‌‌توان پیش‌‌‌‌‌‌بینی کرد که آیا این قانون می‌‌تواند به اهداف خود دست پیدا کند یا نه؟
معاون پیشین وزیر راه و شهرسازی با اشاره به ماده دوم قانون مذکور که بر جایگزین کردن «عوارض بر بهره‌‌برداری» به جای «عوارض بر سرمایه‌‌گذاری» تاکید کرده است، به «دنیای‌اقتصاد» گفت: تبلور این بند از ماده دوم در قانون مذکور، افزایش ضریب نرخ عوارض نوسازی از 5/ 1درصد ارزش معاملاتی املاک به 5/ 2درصد است.
این در حالی است که عوارض نوسازی با تعریف فعلی مصوب قانون توسعه و عمران شهری در سال 47 بوده و به تدریج کارآیی خود را از دست داده است. به گفته وی، مهم‌ترین علت ناکارآمد بودن عوارض نوسازی با فرمول فعلی، فاصله گرفتن قیمت منطقهای از قیمت روز املاک است. بنابراین هنوز هم نمی‌‌توان انتظار داشت سهم عوارض موسوم به نوسازی به آنچه در قالب مالیات سالانه املاک در ابرشهرهای اروپایی و آمریکایی دریافت می‌‌شود، برسد و وابستگی شهرداری‌‌ها به درآمدهای ناپایدار پس از تصویب این قانون کاهش چشمگیری پیدا کند.طاهرخانی معتقد است عوارض نوسازی یا همان شارژ شهری، منبع درآمد پایداری است که کمتر تحت تاثیر رونق و رکود اقتصادی و از آن مهم‌تر رکود - رونق مسکن قرار می‌‌گیرد و از طرفی مبنایی عادلانه دارد؛ به این معنا که هر کس واحد ملکی با ارزش بالاتری را در ملکیت خود دارد، سهم بیشتری از پرداخت هزینه‌های نگهداری شهر را می‌‌پردازد. بنابراین مبنای این نوع عوارض یا مالیات محلی، شفافیت لازم را برای همراه کردن مردم در پرداخت دارد و در دنیا نیز این عوارض اغلب توسط دولت‌های محلی و بعضا توسط دولت‌های مرکزی وصول شده و به خزانه شهر واریز می‌‌شود. اما آنچه اکنون از دیدگاه این کارشناس مسائل شهری مساله‌‌ساز شده، این است که در تغییرات بعدی به تدریج این نوع عوارض جایگاه خود را در نظام درآمدی شهرداری‌‌ها از دست داده است.
وی با انتقاد از اینکه در حال حاضر نظام درآمدی شهرداری‌‌ها بهویژه در حوزه املاک به سرمایه‌‌گذاران در شهر هزینه مضاعفی تحمیل می‌‌کند که در قالب عوارض بر سرمایه‌‌گذاری از قبیل عوارض صدور پروانه، تغییر کاربری و نظایر آن وصول می‌‌شود، افزود: در بسیاری از شهرهای دنیا بهویژه در نقاطی که جذب سرمایه بخش خصوصی و سرمایه خارجی واجد اهمیت و اولویت است، عوارض بر سرمایه‌‌گذاری به صفر میل می‌‌کند تا سرمایه‌‌گذاری را تسهیل کند. اما در ایران با وجود نیاز شهرها به سرمایه‌‌گذاری، جای چنین تمهیداتی خالی بوده که در قانون جدید درآمد پایدار به آن پرداخته شده است. به گفته طاهرخانی، کارکرد برجسته دیگر عوارض نوسازی با نرخ موثر، جلوگیری از سوداگری ملکی است و به مهار تورم مسکن و تنظیم بازار نقل و انتقال ملکی کمک می‌‌کند و اگر به جایگاه اصلی خود بازگردد، می‌‌تواند به کلی جایگزین قوانینی مثل مالیات بر خانه‌های خالی و لوکس شود.
مساله مهم‌تر از درآمد برای شهرداری‌‌ها
اما آیا قانون درآمد پایدار شهرداری‌‌ها که پس از چند سال کش و قوس سرانجام به مرحله ابلاغ رسیده است، می‌‌تواند عوارض نوسازی یا شارژ شهری را به جایگاه خود بازگرداند؟ حسین ایمانی جاجرمی، صاحب‌‌نظر شهری به این سوال پاسخ منفی داد. ایمانی جاجرمی در گفت‌وگو با «دنیای‌اقتصاد» به غفلت قانون شهری جدید وضع‌شده توسط مجلس نسبت به موضوع «تمرکززدایی» اشاره و خاطرنشان کرد: مادامی که اختیارات کافی به شهرداری‌‌ها واگذار نشود، این قبیل قوانین در مسیر اجرا با چالش‌‌های متعددی همراه خواهد بود و به نتیجه مطلوب نمی‌‌رسد. در واقع جاجرمی معتقد است قبل از مساله درآمد پایدار، باید موضوع «مدیریت یکپارچه شهری» در بستر قانونی حل و فصل شود؛ چراکه تنها در این صورت «تغییر جهت در نوع عوارضی که مدیریت شهری آنها را وضع و وصول می‌‌کند» عملی خواهد بود.
مصداق بارز آنچه این جامعه‌‌شناس شهری به آن اشاره کرده است، رفت و برگشت چندباره و هر سال «نرخ کرایه‌های حمل و نقل عمومی» از قبیل مترو، اتوبوس و تاکسی بین شورای شهر و فرمانداری است. قانون تعیین نرخ کرایه‌ها را به شوراها سپرده اما در عین حال تا زمانی که فرمانداری‌‌ها مصوبات شورا را تایید نکنند، این تصمیمات ارزشی ندارد و اجرا نخواهد شد. این روند موجب می‌‌شود هر سال مدیریت شهری با علم به وضعیت بغرنج تاکسی‌‌داران و افزایش هزینه‌های نگهداشت ناوگان که به آنها تحمیل می‌‌شود و نیز شرایطی که شرکت‌های اتوبوسرانی با آن روبه‌رو هستند، با حداقل سود ممکن و بدون اینکه امکان افزایش ظرفیت ناوگان را داشته باشند، به سرویس‌‌دهی ادامه می‌‌دهند، نسبت به تعیین کرایه‌ها متناسب با تورم عمومی اقدام کند؛ اما در عمل مصوبه مربوطه تقریبا در همه سال‌ها با اعتراض فرمانداری روبه‌رو می‌‌شود و برای بازنگری به شورای شهر بازمی‌‌گردد. در واقع نگاه نهادهای دولتی به مقوله تعیین کرایه‌ها تعزیراتی است؛ اما نگاه مدیریت شهری واقع‌‌بینانه است و همین امر سبب می‌‌شود حتی ساده‌‌ترین نرخ‌‌گذاری توسط مدیریت شهری با ان‌‌قلت فرمانداری و وزارت کشور روبه‌رو شود.
در چنین شرایطی نه تنها بعید نیست، بلکه بسیار محتمل است که تغییر جهت کلی در وضع عوارض شهری نیز با واکنش منفی از سوی وزارت کشور همراه باشد؛ کمااینکه بر اساس ماده دوم قانون درآمد پایدار، عوارض شهری وضع شده پس از تصویب شوراهای شهر باید به تایید شورای عالی استان‌ها برسد و دستورالعمل مربوطه نیز حداکثر تا آخر آذرماه هر سال توسط وزیر کشور تصویب و ابلاغ می‌‌شود. همچنین در ادامه تاکید شده است که هرگونه وضع عوارض به غیر از ترتیبات اعلام‌شده ممنوع است. بنابراین قانون‌‌گذار در قانون جدیدی که با هدف نجات شهرداری‌‌های از وابستگی به درآمدهای سمی وضع کرده، باز هم دست مدیریت شهری را برای پیمودن راهی که می‌‌تواند به مصلحت شهر باشد، بسته و همچنان اختیارات اصلی را به جای نهادهای شهری و محلی، به دولت مرکزی سپرده است؛ موضوعی که از نگاه جاجرمی مهم‌ترین نقیصه این قانون به شمار می‌‌آید و اگر حل نشود، ارتقای خاصی در شکل درآمدزایی مدیریت شهری رخ نخواهد داد.
جاجرمی در ادامه ضمن اشاره به اینکه قانون درآمد پایدار شهرداری‌‌ها و دهیاری‌‌ها به اندازه کافی روشن و شفاف نیست، توضیح داد: با یک قانون غیرشفاف مشکل شهرداری‌‌ها حل نخواهد شد. انتظار می‌‌رفت قانون‌‌گذار به جای توصیه‌های کلی در ماده دوم مبنی بر ضرورت عادلانه بودن عوارض و نیز جایگزین کردن عوارض بر بهره‌‌برداری به جای عوارض بر سرمایه‌‌گذاری، با صراحت کامل و تعیین زمان‌‌بندی، روندی را که مدیریت شهری باید در مسیر اصلاح روند کسب درآمد طی کند، مشخص می‌‌کرد. قانون مذکور نه تنها به کلی‌‌گویی بسنده کرده، بلکه همچنان مساله وابستگی شهرداری‌‌ها به ساختارهای دولتی را حل‌نشده باقی گذاشته و حتی برای شهرهای بزرگ مثل تهران نیز اختیار بیشتری قائل نشده است.
وی درباره ضرورت تفکیک امور محلی و ملی به «دنیای‌اقتصاد» گفت: نه محیط اقتصادی و نه مسائل شهری مانند گذشته نیست و شرایط متغیری دارد. این اختیار فقط جنبه کسب درآمد ندارد، بلکه گاهی لازم است عوارض کاهش پیدا کند تا اقتصاد شهر رونق بگیرد؛ شهرداری تهران بنگاه حفظ کیفیت زندگی شهری است و برای تحقق این هدف گاهی لازم است شرایط را برای جذب سرمایه مساعد کند. با این حال قانون‌‌گذار پیچیدگی‌‌های شهر به‌عنوان یک موجود زنده را در قانون درآمد پایدار لحاظ نکرده است.
این جامعه‌‌شناس شهری با اشاره به اینکه تعریف ساختار جدید دولتی یا شبهدولتی موسوم به صندوق توسعه شهری و روستایی از دیگر نواقص این قانون به شمار می‌‌آید، افزود: در عوض جای دیوان محاسبات شهر همچنان در ساختار مدیریت شهری خالی است و رکن جدیدی موسوم به خزانه‌‌دار شهر نیز تعریف نشده است.
