بودجه سال آینده پایتخت با فرمول «تامین مالی از بیراهه» تحویل شورای‌شهر شد

غیبت وعده شهردار در «تهران ۱۴۰۱»

دنیای‌اقتصاد : لایحه بودجه ۱۴۰۱ شهرداری تهران روز گذشته تقدیم شورای شهر تهران شد. در این لایحه بودجه پیشنهادی شهرداری برای سال آینده ۵۶‌هزار و ۸۶۹‌میلیارد تومان است که نسبت به رقم بودجه سال‌جاری پس از اصلاحیه، ۵۱‌درصد افزایش دارد؛ افزایشی که با توجه به وضعیت سه متغیر موثر بر درآمدهای شهرداری، سوال‌‌‌برانگیز است. بررسی جداول مربوط به منابع و مصارف بودجه سال آینده نشان‌‌‌دهنده اولین خلف وعده شهردار تهران از زمان تصدی مسوولیت است. به نظر می‌رسد شهرداری بنا دارد با سر باز زدن از به‌‌‌روزرسانی فرمول عوارض پایدار شهری، در سال آینده به پرداخت یارانه مضاعف به خوش‌‌‌نشین‌‌‌های شمال تهران ادامه دهد. شهردار تهران در روز رای اعتماد شورا در برنامه مکتوب خود وعده داد تهران را از دو قطبی امکانات شهری (شمال- جنوب) با واقعی‌شدن شارژ شهری نجات می‌دهد. این اقدام می‌توانست علاوه بر توزیع عادلانه خدمات و امکانات (توسعه محله‌های ضعیف با اخذ عوارض واقعی از محله‌های لوکس) باعث کنترل جریان ملاکی و مهار تقاضای سرمایه‌گذاری ملکی شود. بودجه «تهران ۱۴۰۱» اما از این وعده عبور کرد.

لایحه بودجه سال آینده شهرداری تهران توام با دو خطای بزرگ به شورای شهر آمده و با برنامه‌‌‌هایی که علیرضا زاکانی در زمان کسب رای اعتماد به شورای شهر ارائه کرد،  در تناقض است.

به گزارش «دنیای‌اقتصاد»،  شهردار تهران دیروز در صحن شورای شهر تهران حاضر شد تا لایحه بودجه سال 1401 را برای بررسی تا پیش از پایان سال‌جاری تقدیم پارلمان شهری کند. بودجه‌‌‌ای که سقف آن 56‌هزار و 869‌میلیارد تومان تعیین شده و این یعنی درآمدهای پیش‌بینی شده در شهرداری طی سال آینده نسبت به امسال 5/ 1 برابر شده است. محل تامین این درآمد به یک معمای بزرگ تبدیل شده و تعجب‌‌‌برانگیز است که شهرداری تهران همان راهی که نسبت به آن انتقاد داشت و موجب شد بودجه سال‌جاری را اصلاح کند،  طی کرده است.  پاییز امسال در حالی که حدود 100 روز از فعالیت دوره جدید مدیریت شهری سپری شده بود،  سخن از ارائه اصلاحیه بودجه برای کاهش سقف آن به میان آمد. بودجه سال 1400 شهرداری تهران با اعمال افزایش 56‌درصدی نسبت به سال گذشته تصویب شد و سقف آن به بیش از 48هزار میلیارد تومان رسید،  اما از همان ابتدا مشخص بود تحقق چنین درآمدی در شهر بعید است. در نهایت به دنبال استقرار مدیریت شهری جدید،  این بودجه اصلاح شد و سقف آن به 37‌هزار و 700‌میلیارد تومان کاهش یافت. شهردار تهران نیز روز گذشته پیش‌بینی کرد تا پایان سال 32‌هزار و 500‌میلیارد تومان از این رقم محقق شود. اما با وجود اینکه مدیریت شهری جدید منتقد افزایش 56/ 1 برابری بودجه در سال گذشته بود و پس از ارائه اصلاحیه،  افزایش آن را نسبت به سال 99 به 2/ 1 برابر تقلیل داد و نیز به‌‌‌رغم اذعان به اینکه حتی رقم اصلاح شده و کاهش یافته نیز بعید است تا پایان امسال محقق شود،  باز هم پیشنهاد افزایش 5/ 1 برابری بودجه نسبت به سقف اصلاحیه سال 1400 را به صحن آورده است.

این میزان رشد از سه زاویه سوال‌‌‌برانگیز است. از یکسو در حالی که چشم‌‌‌اندازی از رشد هزینه‌‌‌های جاری اداره شهر با توجه به نرخ تورم عمومی وجود دارد و در عین حال علامتی از افزایش حجم سرمایه‌گذاری در پایتخت وجود ندارد،  افزایش سقف بودجه به میزان 51‌درصد پذیرفتنی نیست. از سوی دیگر بودجه کشور قرا راست حول و حوش 10‌درصد افزایش پیدا کند و با در نظر گرفتن این گزاره،  پیشنهاد رشد 5/ 1 برابری بودجه شهر با علامت سوال درباره محل تامین درآمدهای آن همراه است. سومین متغیری که وضعیت آن با رقم بودجه شهرداری مرتبط است،  میزان رونق یا رکود ساختمانی است. رکود ساخت‌و‌ساز در تهران به حدی عمیق است که درآمدهای شهرداری از محل عوارض ساختمانی را در سال‌‌‌های اخیر به شدت کاهش داده است و علامتی از خروج از وضعیت رکود نیز دریافت نشده است. در شرایطی که چشم‌‌‌انداز ساخت و‌ساز در سال 1401 همچنان رکودی است،  این سوال مطرح است که شهرداری چگونه می‌‌‌خواهد درآمدهایی که از این بخش پیش‌بینی کرده را محقق کند. به این ترتیب بررسی بودجه از هر یک از زوایای مذکور بر ابهام درباره چگونگی تحقق این بودجه پیشنهادی در حالی که قرار نیست هیچ تغییر بنیادی در عوامل اثرگذار بر درآمد و هزینه‌‌‌های شهر رخ دهد،  می‌‌‌افزاید.

از طرفی نسخه اولیه لایحه بودجه که در اختیار «دنیای‌اقتصاد» قرار گرفته در سقف 51‌هزار و 120‌میلیارد تومان تنظیم شده بود اما ظرف چند روز اخیر تغییراتی در آن اعمال شده و بیش از 5‌‌‌هزار‌میلیارد تومان افزایش یافته است. در عین حال تا لحظه نگارش این گزارش در بعدازظهر روز گذشته،  لایحه نهایی بودجه 1401 از طریق سامانه شفافیت شهرداری تهران انتشار عمومی پیدا نکرده است. این در حالی است که یکی از عناوین بخش‌‌‌های فعال سامانه شفافیت متعلق به بودجه است که مصوبات بودجه‌‌‌های سنواتی شهرداری از سال 97 به بعد و لوایح بودجه از سال 99 تا 1400 در این سامانه بارگذاری شده است.

اولین خلف وعده زاکانی

به گزارش «دنیای‌اقتصاد»،  اولین بودجه ارائه شده توسط علیرضا زاکانی به شورای شهر تهران حاوی دو خطای عمده است که به منزله خلف وعده زاکانی نسبت به آنچه قول انجامش را به شهروندان و منتخبان آنها در پارلمان شهری داده بود،  تلقی می‌‌‌شود. یکی از این وعده‌‌‌های بر زمین مانده مربوط به برنامه او برای اصلاح مسیر درآمدزایی در شهرداری تهران است. به نظر می‌رسد بیراهه تامین مالی در شهر همچنان در بودجه سال آینده نیز قرار است طی شود و راه اصلی کسب درآمد سالم از شهر از این بیراهه شکست خورده است. شهرداری تهران پیش‌بینی کرده در سال آینده حدود 25‌هزار میلیارد تومان اعتبار از حوزه شهرسازی کسب کند که از این رقم 20‌هزار میلیارد تومان مربوط به صدور پروانه ساختمانی و تغییر کاربری است. البته در لایحه بودجه اشاره مستقیمی به عنوان «تغییر کاربری» نشده و از عبارت «عوارض ارزش افزوده ناشی از اجرای طرح‌‌‌های توسعه شهر» استفاده شده که در واقع همان عوارض تغییر کاربری است. به این ترتیب حول و حوش نیمی از منابع درآمدی که شهرداری روی وصول آن حساب کرده،  مربوط به درآمدهای شهرسازی است که یک منبع درآمد ناپایدار،  اغلب ناسالم و با توجه به رکود فعلی حاکم بر بازار مسکن و ساخت و‌ساز غیر‌قابل تحقق به شمار می‌‌‌آید.  تراکم‌‌‌فروشی و تغییر کاربری از آنجا که به شهر و شهروندان هزینه‌‌‌های زیست‌‌‌محیطی تحمیل می‌‌‌کند،  یک منبع درآمد ناسالم محسوب می‌‌‌شود،  در حالی که شهرداری قرار بود به جایگزینی منابع سالم درآمدی روی بیاورد و حتی زاکانی پیش‌تر به منابع سالم جایگزین اشاره مستقیم کرده بود. وی در برنامه‌‌‌های خود موضوع «به روزرسانی حداقل ارزش املاک و اخذ بهای واقعی خدمات شهری» را مطرح کرده بود و همچنین از برنامه‌‌‌ریزی برای پایان دادن به نابرابری در شهر سخن گفته بود. مسیر اصلاح این نابرابری مشخص است اما قطعا تراکم‌‌‌فروشی نیست. یکی از کانال‌‌‌های پرداخت هزینه‌‌‌های مربوط به استفاده از خدمات شهری،  عوارض موسوم به «نوسازی» است که به صورت سالانه به تمام مالکان تعلق می‌گیرد. این عوارض در تهران یکی از مصادیق کلیدی بی‌‌‌عدالتی است،  چراکه فرمول آن به نحوی تعریف شده که تفاوت چندانی میان عوارض متعلق به املاک لوکس و خوش‌‌‌نشین‌‌‌های شمال شهر با عوارض تعلق گرفته به ارزان‌‌‌ترین املاک در فقیرترین محله‌‌‌های تهران به لحاظ دسترسی به سرانه‌‌‌های خدماتی قائل نشده است. در حال حاضر مقدار عوارض نوسازی سالانه یک ساختمان لوکس در شمال شهر زیر 500‌هزار تومان و اختلاف آن با عوارض نوسازی ساختمان‌‌‌های ارزان در محله‌‌‌های کم برخوردار حداکثر 200 تا 300‌هزار تومان است. این ارقام زمانی که با شارژ عرف ساختمان‌‌‌های شمال شهر مقایسه می‌‌‌شود،  معنا پیدا می‌‌‌کند. اکنون شارژ شهری یا همان عوارض نوسازی سالانه پرداختی یک واحد مسکونی گران‌قیمت در محله‌‌‌های لوکس تهران یک‌‌‌پنجم شارژی است که باید به صورت ماهانه برای نگه‌داشت ساختمان خود پرداخت کنند.  اصلاح فرمول شارژ شهری در تهران به نحوی که ساکنان هر یک از محله‌‌‌ها متناسب با میزان دسترسی به سرانه‌‌‌های خدمات شهری و سایر امکانات خود ملزم به پرداخت عوارض شوند،  راه ساده‌‌‌ای است که برای درآمدزایی از منابع سالم و پایدار پیش روی شهرداری قرار دارد و در وعده‌‌‌های زاکانی نیز با عنوان «اخذ بهای واقعی خدمات شهری» مطرح شده بود. با وجود این شهردار تهران با سر باز زدن از این اصلاح،  در اولین سالی که تنظیم بودجه را بر عهده داشت خلف‌وعده کرد. سهم این منبع درآمدی پایدار در لایحه بودجه حدود 1600‌میلیارد تومان معادل کمتر از 3‌درصد کل بودجه پیشنهادی سال 1401 است و این در حالی است که سهم مذکور در شهرهای بزرگ دنیا 30 تا 40‌درصد است. سهم ناچیز این منبع درآمدی سالم و پایدار در برابر سهم حدود 50‌درصدی درآمدهای ناسالم شهر از قبیل تراکم‌‌‌فروشی،  تغییر کاربری و فروش املاک خطای عمده‌‌‌ای است که شهرداری در تنظیم لایحه بودجه به آن دچار شده است.

علاج حس سرخوردگی شهروندان

در صورتی که فرمول شارژ شهری اصلاح شود و شهرداری بر اساس‌درصدی از ارزش روز املاک،  قبوض عوارض نوسازی را صادر کند،  این منبع درآمدی حداقل می‌تواند به 10 برابر رقم مذکور یعنی حدود 15‌هزار میلیارد تومان افزایش پیدا کند و منابع حاصل از آن برای پروژه‌‌‌های اولویت‌‌‌دار نظیر توسعه خطوط و ناوگان مترو گره‌‌‌گشا باشد. حداقل مقدار شارژ شهری که به طور متعارف در دنیا پرداخت می‌‌‌شود،  سالانه 3/ 0‌درصد از ارزش روز املاک است. خاصیت چنین فرمولی در وهله اول این است که گروه‌‌‌های برخوردار از سرانه‌‌‌های شهری در محله‌‌‌های لوکس تهران عوارض به مراتب بیشتری متناسب با دسترسی بیشتر خود به انواع امکانات شهر می‌‌‌پردازند و شهروندان مناطق کم‌‌‌برخوردار نیز به همان نسبت پرداختی کمتری خواهند داشت. از سوی دیگر درآمد حاصل از این عوارض در شمال شهر صرف توسعه سرانه‌‌‌های خدماتی در جنوب شهر می‌‌‌شود و به تدریج از محله‌‌‌های ارزان شهر فقرزدایی می‌‌‌شود.

در صورتی که فرمول به شکلی اصلاح شود که ضریب حداقلی 3/ 0‌درصدی برای پرداخت عوارض به املاک شمال شهر اختصاص پیدا کند،  شارژ شهری پرداختی یک شهروند برخوردار در تهران باید سالانه حول و حوش 30‌میلیون تومان باشد. تنها در صورت دریافت چنین عوارضی است که ابرچالش تسری حس سرخوردگی ناشی از اختلاف طبقاتی در شهر و فقر خدمات در جنوب توام با اشباع خدمات در شمال شهر بهبود پیدا می‌‌‌کند.

شهرداری چقدر ملک می‌‌‌فروشد؟

یکی دیگر از منابع درآمدی ناسالم که شهرداری روی آن حساب کرده تا بودجه 5/ 1 برابر شده را به نحوی محقق کند،  فروش املاک است. املاک متعلق به شهرداری سرمایه‌‌‌هایی هستند که بسیاری از اوقات جایگزین نمی‌‌‌شوند. اما در سال آینده قرار است شهرداری تهران برای تامین 7‌‌‌هزار‌میلیارد تومان از درآمد 56‌هزار میلیارد تومانی پیش‌بینی شده،  این دارایی‌‌‌های ارزشمند را به فروش برساند. به این ترتیب مجموع درآمد شهرداری از حوزه شهرسازی و فروش ملک حدود 57‌درصد از کل بودجه پیشنهادی شهر برای سال 1401 را شامل می‌‌‌شود.

ممکن است وضعیتی تصور شود که شهرداری تهران راهی به جز ملک‌‌‌فروشی یا تراکم‌‌‌فروشی برای کسب درآمد ندارد. اما روشن است که امروز چنین وضعیتی در شهر حاکم نیست و منابع درآمدی پایدار بسیاری وجود دارد که تمرکزی برای وصول آنها صورت نگرفته است. این منابع عموما از جنس عوارض پایدار هستند که شهرداری می‌تواند لوایح مربوط به فرمول آنها را راسا به‌‌‌روز کند و پس از طی مرحله تصویب و تایید در شورای شهر و فرمانداری،  به اجرا بگذارد. یکی از این ابزارهای کسب درآمد،  عوارض نوسازی یا همان شارژ شهری است که تلاشی برای اصلاح و واقعی‌‌‌سازی آن به نفع رفع تبعیض در شهر در بودجه سال‌جاری صورت نگرفته است.

شهرداری برای تامین بودجه بیش از 56‌هزار میلیارد تومانی  سراغ منابعی رفته که می‌توانند پول‌‌‌ساز باشند اما نجات‌‌‌دهنده شهر نیستند و حتی بر عوارض شهر می‌‌‌افزایند. این در حالی است که شارژ شهری نه فقط پول‌‌‌ساز است بلکه می‌تواند گره‌‌‌های مالی اساسی از پروژه‌‌‌های اولویت‌‌‌دار حوزه حمل و نقل عمومی را بگشاید.

به گزارش «دنیای‌اقتصاد»،  لایحه ریل‌‌‌گذاری اصلی کسب درآمد در لایحه بودجه 1401 تغییر خاصی پیدا نکرده و این طور به نظر می‌رسد که شهرداری با وجود وعده‌‌‌های مطرح شده برای برنامه‌‌‌ریزی به منظور کاهش فاصله شمال و جنوب در شهر همچنان بنا دارد به شمال شهر نشین‌‌‌ها یارانه پرداخت کند. ماجرا از این قرار است که شهرداری برای تامین درآمد 56‌هزار میلیاردی نقشه فروش دارایی‌‌‌های غیرقابل جایگزین شهر یعنی ظرفیت ساختمانی شهر را از طریق تراکم‌‌‌فروشی،  تغییر کاربری و سایر درآمدهای نظیر آن را کشیده است. بنای شهرداری این است که درآمد ناسالم از این محل را تا 16 برابر منبع درآمدی سالم شهر یعنی عوارض نوسازی یا همان شارژ شهری محقق کند. به این ترتیب در عمل قرار است شهروندان تهرانی به واسطه درآمدزایی از حوزه شهرسازی در معرض عوارض ناشی از ساخت و سازهای جدید قرار بگیرند اما ساکنان مناطق لوکس شمال شهر همچنان یارانه سالانه چند 10‌میلیونی دریافت کنند. وقتی شهرداری به جای دریافت 30‌میلیون تومان شارژ شهری،  به صدور قبض کمتر از 500‌هزار تومانی بسنده می‌‌‌کند به این معناست که در عمل خوش‌‌‌نشین‌‌‌ها سال آینده هم از یارانه حداقل 29‌میلیون تومانی برخوردار خواهند بود.