تهران با «عوارض مرغوبیت» منحرف می‌شود؟
گارانتی ۴ ساله ملاکان پایتخت
گزارش «دنیای‌اقتصاد» از چهار پیامد منفی مصوبه دقیقه ۹۰ شهرداری تهران
مصوبه دقیقه 90 مدیریت شهری برای تغییر فرمول عوارض ساخت‌وساز در شهر تهران، سور و سات جدیدی برای فروش تراکم در دوره جدید مدیریت شهری فراهم می‌کند. به گزارش «دنیای‌اقتصاد»، مدیریت شهری پایتخت در دوره پنجم از ابتدا تلاش کرد با نگاه متفاوتی برای اداره شهر قدم بردارد. در این مسیر برخلاف دوره‌های گذشته، تصفیه‌سازی بودجه شهر از درآمدهای ناسالم و ناپایدار از نخستین وعده‌ها و برنامه‌های مدیران شهری عنوان شد. به طوری که مدیریت شهری بنا داشت بودجه شهر راکه بخش مهمی از آن به درآمد ناسالم حاصل از انواع عوارض ساختمانی وابسته بود در مسیر جدیدی حرکت دهد. طی دهه‌های گذشته، مدیریت شهری بخش مهمی از منابع درآمدی برای اداره شهر را از مسیر فروش تراکم و تغییر کاربری تامین می‌کرد. این مسیر اگرچه سهل‌الوصول بود اما به دلیل وابستگی به دوره‌های رونق و رکود ساختمانی، یک نوع درآمد پایدار برای شهر محسوب نمی‌شود از آن مهم‌تر به دلیل وابستگی بیش از اندازه بودجه اداره شهر به این نوع درآمد، شهرداری به ماشین صدور مجوزهای خلاف ضوابط بالادست و شهر به کارگاه ساختمانی بدل شده بود. از همین رو مدیریت شهری در دوره پنجم با مشاهده نارضایتی بخش زیادی از شهروندان از کاهش کیفیت زندگی و افزایش انتقادها به ساخت‌وسازهای غیرمجاز در سطح شهر، سالم‌سازی بودجه شهر از طریق تامین درآمد از محل شارژ شهری را هدف قرار داد. آن‌طور که کارشناسان شهری عنوان می‌کنند مهم‌ترین منفعت تکیه نظام درآمدی شهر به منابع درآمدی پایدار و سالم، از بین رفتن دوقطبی خدمات شهری در دو نیمه جنوبی و شمالی شهر است. تلاش‌های مدیریت شهری در این حوزه تا سال پایانی این دوره به نتیجه نرسید تا اینکه همزمان با دوره گذار از مدیریت شهری فعلی به مدیریت شهری آینده که حساسیت‌ها نسبت به چگونگی اجرایی شدن ضوابط و مقررات در شهر به پایین‌ترین سطح می‌رسد، یک مصوبه پرحاشیه به مرحله اجرایی رسید. مدیریت شهری مستقر در پایتخت در دقیقه 90 عمر مدیریتی خود یک مصوبه پرحاشیه همراه با تبعات منفی زیاد برای بودجه شهر را که از اواخر سال گذشته به تصویب رسیده به اجرا گذاشت.
این مصوبه تحت عنوان «نحوه محاسبه عوارض ساختمانی مبتنی بر ارزش مکانی املاک در شهر تهران» است که با اجرای آن فرمول محاسبه و دریافت عوارض ساختمانی به طور کل دگرگون خواهد شد. اگرچه این مصوبه به دلیل تغییر مبنای محاسبه عوارض ساختمانی بر حسب فاکتور مرغوبیت ملک می‌تواند منافع بیشتری نصیب مدیریت شهری و شهروندان کند اما از نگاه کارشناسان شهری در بدترین مقطع زمانی در حال اجرایی شدن است.
مراحل تدوین و بررسی این مصوبه به سال 98 بازمی‌گردد. در قالب ایده اولیه این مصوبه که اکنون ملاک تصمیم‌گیری برای محاسبه عوارض در فرمول جدید قرار گرفته، بنا بود به جای آنکه عوارض ساخت‌وساز در تمامی مناطق شهر تهران تقریبا با فرمول و نرخ یکسان محاسبه شود، برحسب اینکه یک پلاک در چه موقعیت جغرافیایی قرار گرفته و چه فاصله‌ای از خدمات رفاهی شهر دارد نرخ عوارض متفاوتی را به شهرداری پرداخت کند. به تعبیری دیگر اگر یک پلاک شهری در مجاورت سرانه‌های خوب و ارزشمند شهری قرار گرفته، نرخ بالاتری را نسبت به پلاکی که از فقر سرانه‌های خدمات شهری رنج می‌برد پرداخت کند. هرچند لحاظ این فاکتور برای تغییر فرمول محاسبه عوارض ساختمانی و شارژ شهری می‌تواند منافع خوبی را نصیب شهر کند اما اینکه در چه مقطعی برای اجرای این مصوبه تصمیم‌گیری شود در تحقق اهداف و منافع آن اثرگذار است.
آن طور که برنامه‌ریزی شده بود مدیریت شهری بنا داشت پس از تصویب نهایی مصوبه در اواخر سال گذشته، از ابتدای سال 1400، مبنای محاسبه عوارض ساختمانی را ارزش مکانی و مرغوبیت املاک قرار دهد اما برخلاف این تصمیم اولیه، به شهرداری تکلیف شد اجرای مصوبه به زمان بعد از برگزاری انتخابات یعنی ابتدای تیر موکول شود. هرچند در عمل نیز اجرای این مصوبه به دلایلی به 12 روز بعد منتقل شد. از همین رو در فاصله زمانی تصویب مصوبه تا اجرای آن(یعنی سه ماه ابتدایی سال جاری) زمزمه اخذ عوارض ساختمانی با فرمول جدید در میان سازندگان و فعالان ساختمانی دهان به دهان گشت. طوری‌که به برخی از فعالان ساختمانی این‌طور القا شده بود که شهرداری از ابتدای سال جاری اقدام به افزایش 30 درصدی نرخ عوارض ساخت‌وساز کرده است. در حالی که مدیران شهری پایتخت به «دنیای‌اقتصاد» اعلام کردند: نرخ عوارض ساخت‌وساز از ابتدای سال جاری تاکنون افزایش پیدا نکرده است و تغییر در میزان پرداختی این نوع عوارض، به زمان بعد از اجرای مصوبه جدید شورای شهر موکول شده است.
اما اکنون زمان اجرای این مصوبه از سوی مدیریت شهری 12 تیر (دو روز پیش) اعلام شده و برمبنای فرمول پیش‌بینی‌شده در آن قرار است میانگین نرخ عوارض ساخت‌وساز بین 30 تا 50 درصد برحسب موقعیت مکانی پلاک در مناطق مختلف شهر نسبت به سال گذشته افزایش پیدا کند.
در قالب مصوبه جدید عوارض ساخت‌وساز، 31 فاکتور موثر بر قیمت املاک در شهر تهران شناسایی شد. برخی از این فاکتورها اثر مثبت بر ارزش و برخی اثر کاهنده بر قیمت املاک دارند. برمبنای جزئیات ارائه شده در مطالعه علمی-دانشگاهی انجام شده به سرپرستی رضا نصراصفهانی به عنوان مطالعه پشتیبان این مصوبه، پس از این محاسبه فرمول عوارض ساخت‌وساز بر مبنای ارزش مکانی املاک باتوجه به این 31 فاکتور انجام می‌شود به این صورت که اگر ملکی در مجاورت فاکتورهای کاهنده قرار داشته باشد به طور خودکار عوارض کاهش پیدا می‌کند. محاسبه برای عوارض ساخت‌وساز با توجه به 31 فاکتور برای تک‌تک پلاک‌ها انجام شده است. این شاخص‌ها و متغیرهای تاثیرگذار بر قیمت املاک شامل وکالتی، تراکم و طبقات ساختمانی، عوارض معابر، موقعیت مکانی(شمالی- جنوبی- شرقی و غربی)، نسبت عرضه به طول پلاک، وقفی، فاصله تا مرکز تجاری، طول بر، طول پلاک، عرض پلاک، فاصله تا اماکن متبرکه، فاصله تا مرکز شهر، ترافیک خودرویی، زیبایی و چشم‌انداز، فاصله تا ایستگاه اتوبوس، فاصله تا ایستگاه بی‌آر‌تی، پهنه‌بندی طرح تفصیلی، امنیت محله، آلودگی‌های صوتی، کالبد و بافت اجتماعی، خصوصیات درونی کاشانه، فاصله تا مترو، فاصله تا ایستگاه‌های دوچرخه‌سواری، فاصله تا پارکینگ عمومی، ایستگاه آتش‌نشانی، فروشگاه و مراکز محلی، مراکز کاری و اداری، ایستگاه تاکسی، جایگاه عرضه سوخت، خیابان اصلی، بزرگراه، پارک و فضای سبز، دانشگاه و آموزش عالی و بیمارستان و مراکز بهداشتی می‌شود.
باوجود تاکید صریح در متن مصوبه اما همچنان جزئیات این مصوبه روی سایت شفافیت برای اطلاع عموم قرار نگرفته است. در جریان تصویب و اجرایی شدن طرح تفصیلی نیز بنا بود تمامی اطلاعات مربوط به کاربری و سایر اطلاعات هر پلاک شهری برای تمامی شهروندان مشخص شود تا از این طریق، دریچه‌های بروز فساد و امضاهای طلایی بسته شود و مانع از بد اجرایی شدن طرح شود. هرچند در قالب فرمول جدید محاسبه عوارض ساختمانی، هنگام مراجعه هر مالک میزان عوارض به صورت سیستماتیک محاسبه و اعلام می‌شود اما چگونگی اجرای آن نیز در مناطق مختلف اهمیت دارد. آن‌طور که مشخص است عوارض ساخت‌وساز در قالب این فرمول جدید برای هر منطقه با نسبت‌های معناداری بر حسب ارزش مکانی املاک محاسبه شده است. به این صورت که ارزش مکانی املاک منطقه یک به دو 6/ 1 برابر، منطقه یک به سه 1/ 1 برابر، منطقه یک به 5 معادل 9/ 1 برابر، منطقه 4 به 5 معادل 6/ 1 برابر، منطقه یک به 9 معادل 7/ 7 برابر، منطقه یک به 12 معادل 8 برابر، منطقه یک به 18 معادل 11 برابر و منطقه 5 به 22 معادل 3/ 1 برابر محاسبه شده است.
هرچند تغییر فرمول می‌تواند به نفع شهر باشد اما کارشناسان عنوان می‌کنند موقعیت زمانی مناسبی برای اجرای این مصوبه انتخاب نشده است. آنها سه علت مهم را در توضیح چرایی بدترین زمان برای اجرای این مصوبه مهم بیان می‌کنند.
علت نخست به استمرار رکود ساختمانی و قفلی ذهنی سازندگان در مورد تورم ساختمانی بازمی‌گردد. فعالان ساختمانی در سه ماه ابتدایی سال جاری، به دلیل نگرانی از افزایش هزینه‌های ساخت‌وساز از فروش واحدهای نوساز خودداری کردند تا به اطمینان خاطر برای بازگشت به بازار ساخت‌وساز برسند. اما اکنون که خبر اجرای این مصوبه با سقف حداکثر افزایش 50 درصدی عوارض ساخت‌وساز به گوش می‌رسد به‌ویژه آنکه فرمول ارائه شده در این مصوبه برای بخش زیادی از فعالان این عرصه گنگ و نامفهوم است؛ احتمال عقب‌نشینی مجدد از بازار و تشدید رکود ساخت‌وساز افزایش پیدا می‌کند. درنتیجه در زمانی که شرایط برای پساجهش در بازار مسکن فراهم شده، مسیر برای تخلیه حباب مسکن مسدود خواهد شد. این در حالی است که در متن مصوبه به صراحت قید شده این مصوبه و چگونگی نحوه محاسبه عوارض باید در سامانه شفافیت برای اطلاع عمومی ثبت شود تا به راحتی برای تمامی فعالان بازار ساخت‌وساز و سایر شهروندان قابل دسترسی باشد.
علت دیگر، جابه‌جایی مدیران تصمیم‌گیر شهری است. تجربه سال‌ها و دوره‌های گذشته نشان می‌دهد در دوره‌های گذار و جابه‌جایی مدیریت شهری، به طور معمول حساسیت‌ها نسبت به اجرای صحیح مصوبات و تصمیمات از پیش تعیین شده، کاهش پیدا می‌کند. در چنین فضایی احتمال اجرا نشدن یا مانور امضاهای طلایی در فرمول جدید افزایش پیدا می‌کند.
سومین دلیل نیز از نگاه کارشناسان شهری این است که اجرای این مصوبه در زمان فعلی، می‌تواند شهردار آینده را منحرف کند. آنها معتقدند مطابق با الگوی تجربه شده در شهرداری‌ها و دولت‌های محلی دنیا برای سالم‌سازی مرحله به مرحله بودجه شهر از درآمدهای سمی و ناپایدار نیاز است که ابتدا دگرگونی در فرمول عوارض نوسازی(شارژ شهری) اتفاق بیفتد و پس از آن نحوه محاسبه و دریافت عوارض ساخت‌وساز دگرگون شود. به گفته آنها اقدام معکوس در ترتیب این مراحل مانع از حرکت شهردار آینده به سمت سالم‌سازی درآمدهای شهر و نهایتا کاهش دوقطبی شمال و جنوب خواهد شد. به‌ویژه آنکه اگر مدیریت شهری در دوره آتی به کسب درآمد از محل این نوع عوارض که نسبت به دوره‌های گذشته بیشتر است امیدوار شود نمی‌توان به نجات بودجه شهر از ملاکی و نجات شهر از املاک منجمد امیدوار بود. اما اجرای این مصوبه در مقطع زمانی نامناسب می‌تواند چهار پیامد منفی را نصیب شهر کند. اولین پیامد به بودجه شهر وارد خواهد شد. بودجه اداره شهر تهران با توجه به وابستگی زیاد به درآمدهای حاصل از ساخت‌وساز، ممکن است در هر برهه زمانی که این بازار با رکود شدید مواجه شود درمعرض کسری قابل توجه قرار گیرد.
جزئیات بودجه مصوب شهر تهران در سال 1400 نشان می‌دهد: از مجموع بودجه 49 هزار میلیارد تومانی اداره شهر تهران در سال 1400، در دو ماه ابتدایی باید حدود 8 هزار میلیارد تومان درآمد و منابع محقق می‌شد اما گزارش عملکرد هزینه و درآمد بودجه در دوماه ابتدایی امسال حاکی از آن است که فقط 2 هزار و 500 میلیارد تومان معادل 31 درصد بودجه مصوب محقق شده است. در عین حال از مجموع رقم 19 هزار میلیارد تومان درآمدی که از محل انواع عوارض ساختمانی برای سال جاری پیش‌بینی شده، دربرش دوماهه باید رقمی در حدود 3 هزار میلیارد تومان محقق می‌شد اما بیش از 56 درصد آن محقق نشده است.
این روند وابستگی قابل توجه تامین بودجه شهرداری به درآمدهای حاصل از ساخت‌وساز را نشان می‌دهد. سه پیامد دیگر استارت دوباره ماشین ساختمان‌سازی در شهر، ضمانت انجماد ملکی برای چهار سال دیگر و شارژ مضاعف تهران دوقطبی است. در حال حاضر بخش زیادی از فعالان بازار ساختمان و ملاکان به دلیل نبود مالیات سالانه املاک، در شرایط رکودی از فروش واحدهای ساختمانی ممانعت می‌کنند و از همین رو عرضه در بازار املاک به شکل تصاعدی کاهش پیدا می‌کند. در نتیجه بخش زیادی از املاک پشت بازار فروش منجمد شده است. در عین حال، تغییر فرمول عوارض ساخت‌وساز بدون واقعی‌سازی نرخ عوارض نوسازی می‌تواند خدمات و امکانات رفاهی در نیمه شمالی شهر را افزایش دهد و به این ترتیب دوقطبی شمال و جنوب شهر را افزایش دهد.
جالب آنکه در مطالعات کارشناسی انجام شده برای تدوین این مصوبه، از یک کلیدواژه مهم درخصوص چگونگی سالم‌سازی بودجه اداره شهر استفاده شده است. این کلیدواژه، «گام اول برای نجات تهران» است. در این بررسی با مرور الگوی موفق تامین درآمدی شهرداری‌های دنیا این نکته مشخص شد که مهم‌ترین منبع مالی شهرداری‌ها برای تامین هزینه‌های اداره شهر، مالیات سالانه بر املاک است که توسط شهرداری‌ها اخذ می‌شود. درآمدی که مشابه آن تحت عنوان «عوارض نوسازی» در بودجه شهرداری تهران گنجانده شده است اما سهم آن از بودجه حدود 49 هزار میلیارد تومانی حدود هزار میلیارد تومان بیشتر نیست. این در حالی است که محاسبات انجام شده نشان می‌دهد در صورت واقعی‌سازی نرخ عوارض نوسازی شهرداری می‌تواند سالانه حدود 10 هزار میلیارد تومان از این محل درآمد کسب کند.
اما در حال حاضر نرخ عوارض نوسازی که در قالب بودجه شهر تهران پیش‌بینی شده با موقعیت املاک، ارزش ملک، میزان خدمات شهری در دسترس و میزان رفاه و توسعه‌یافتگی محله تناسب ندارد هرچند به این اشکال مهم در قالب مطالعات مربوط به این مصوبه نیز اشاره شده اما به جای آنکه مدیریت شهری سالم‌سازی بودجه شهر را از عوارض نوسازی یا همان شهری آغاز کند، روی عوارض ساخت‌وساز سوار کرده است. در این میان به نظر می‌رسد با یک استدلال اشتباه، گام نخست در این مسیر، تعریف عوارض ساختمانی بر حسب مرغوبیت مکانی قرار گرفته است. اعضای شورای شهر و مدیران شهری با این استدلال که در حال حاضر حدود 40 درصد منابع بودجه از محل انواع عوارض ساختمانی تامین می‌شود می‌گویند بنابراین باید این دگرگونی ابتدا در این ردیف درآمدی اتفاق افتد،این در حالی است که این استدلال دوقطبی شمال و جنوب شهر تهران را تضمین می‌کند. بررسی‌ها و آمارهای رسمی نشان می‌دهد در حال حاضر 2 درصد جمعیت شهر تهران در محله‌های توسعه‌یافته زندگی می‌کنند. در مقابل 60 درصد مناطق تهران دارای کمترین سطح توسعه‌یافتگی هستند. آن‌طور که تجربه سایر کشورها و دیدگاه‌های کارشناسان شهری مشخص می‌کند گسل شمال و جنوب شهرهای بزرگی همچون تهران فقط از مسیر واقعی‌سازی نرخ شارژ شهری، کاهش پیدا می‌کند.
چراکه اگر فردی که در محله مرغوب و توسعه‌یافته شهر زندگی می‌کند عوارض نوسازی را به نرخ واقعی پرداخت کند مدیریت شهری می‌تواند از محل منابع تامین شده برای سایر مناطق که با فقر سرانه‌های خدماتی مواجه هستند هزینه کند. اما در حال حاضر فاصله معناداری بین نرخ عوارض نوسازی در شمال و جنوب شهر وجود ندارد. درحال حاضر پایه عوارض نوسازی برحسب قیمت منطقه‌ای املاک محاسبه می‌شود. قیمت منطقه‌ای نیز، هم‌اکنون به میزان نیم درصد قیمت روز املاک است بنابراین با نرخ واقعی که در دنیا محاسبه و اخذ می‌شود فاصله زیادی دارد. در نتیجه اخذ آن از سوی مدیریت شهری نمی‌تواند منافع و آثار بلندمدت برای شهر داشته باشد. برخی کارشناسان شهری معتقدند مسیر دریافت عوارض ساخت‌وساز نسبت به عوارض نوسازی ساده‌تر است چراکه مدیریت شهری برای اخذ عوارض نوسازی نیاز است با 3 میلیون مالک در شهر تهران مواجه شود اما برای اخذ عوارض ساخت‌وساز مواجهه با حدود 5 هزار سازنده (حدود هزار نفر از این سازنده‌ها بخش اصلی منابع درآمدی شهرداری را تامین می‌کنند) نیاز است. از همین رو کارشناسان معتقدند تغییر فرمول اخذ عوارض ساخت‌وساز در یک موقعیت زمانی نامناسب می‌تواند سور و سات جدید برای فروش تراکم در دوره بعدی مدیریت شهری را فراهم کند چراکه افزایش میزان عوارض ساختمانی می‌تواند یک امیدواری کاذب برای مدیریت شهری جهت تامین منابع درآمدی اداره شهر ایجاد کند. این در حالی است که در شرایط رکود شدید ساختمانی، سازنده‌ها از شروع پروژه‌های ساختمانی جدید و واحدهای ساختمانی تکمیل شده اجتناب می‌کنند در نتیجه انجماد املاک تشدید می‌شود. هرچند اصل موضوع تغییر نحوه محاسبه عوارض ساخت‌وساز مهم است و ردکردنی نیست اما در الگوی صحیح، تغییر فرمول و واقعی‌سازی نرخ عوارض نوسازی در اولویت قرار دارد.
