شهر تهران چگونه اداره میشود؟
این یادداشتها میکوشند فاصله میان «متن رسمی» و «واقعیت تصمیمگیری شهری» را آشکار کنند؛ فاصلهای که بدون درک آن، نه نقد طرح تفصیلی ممکن است و نه اصلاح سیاستهای شهری. مقدمه «ضوابط و مقررات طرح تفصیلی یکپارچه شهر تهران» در نگاه نخست متنی فنی، آرام و بیتنش بهنظر میرسد؛ متنی که از رشد جمعیت، گسترش کالبدی و ضرورت ساماندهی سخن میگوید و میکوشد تصویری عقلانی و غیرسیاسی از مساله شهر ارائه دهد، اما این مقدمه صرفا یک پیشگفتار اداری نیست؛ در واقع مقدمه را باید سند صورتبندی مساله شهر تهران دانست؛ متنی که پیش از هر تصمیم کالبدی، چارچوب فکری تصمیمگیری را تثبیت میکند. در این صورتبندی، مساله تهران با مفاهیمی چون «رشد سریع جمعیت» و «گسترش کالبدی» توضیح داده میشود؛ گویی شهر با پدیدههایی طبیعی، اجتنابناپذیر و مستقل از انتخابهای نهادی مواجه است. توسعه شهری در این روایت نه محصول سیاستها، نهادها و منافع متعارض، بلکه پیامد روندهایی شبهطبیعی جلوه میکند. پیام ضمنی این روایت روشن است: اگر مساله بهصورت طبیعی تعریف شود، سیاست از همان ابتدا زائد تلقی خواهدشد.
این طبیعیسازی خود یک کنش سیاسی است؛ کنشی که با حذف آگاهانه سیاست، مسیر تصمیمگیری را از پیش تعیین میکند. این نوع صورتبندی، جابهجایی بنیادینی در کانون قدرت ایجاد میکند. مساله شهر از حوزه سیاست عمومی به حوزه تکنیک اداری منتقل میشود. شهر به مسالهای فنی تقلیل مییابد که میتوان آن را با ضابطه، عدد و نقشه «کنترل» کرد. در چنین چارچوبی، پرسشهایی از این دست که؛ چهکسی از توسعه سود میبرد، چه گروههایی هزینه آن را میپردازند و چه تعارضهایی به طور ساختاری نادیده گرفته میشوند، اساسا غیرمرتبط یا نامشروع تلقی میشوند. مقدمه طرح تفصیلی این منطق را از طریق تثبیت یک رابطه سلسلهمراتبی بازتولید میکند: طرح جامع بهعنوان منبع سیاست و راهبرد معرفی میشود و طرح تفصیلی صرفا ابزار ترجمه و اجرای آن تلقیمیشود.
در این ساختار، طرح تفصیلی نه عرصه سیاستگذاری، بلکه سازوکاری برای اعمال تصمیمات پیشینی است؛ تصمیماتی که امکان بازاندیشی یا نقد آنها در سطح اجرا وجود ندارد، در نتیجه تعارضات واقعی شهر نه حل میشوند و نه حتی به رسمیت شناخته میشوند، بلکه به حاشیه رانده میشوند. این ساختار سلسلهمراتبی، بهطور نهادی مسوولیتگریزی ایجاد میکند؛ جاییکه هیچ سطحی خود را پاسخگوی پیامدهای تصمیمها نمیداند. نکته معنادار دیگر، حذف کامل کنشگران واقعی شهر از متن مقدمه است. در این روایت، شهروندان، محلات، شوراهای محلی و گروههای ذینفع جایگاهی ندارند. آنچه حضور دارد، نهادهای انتزاعی و بیچهرهای چون «مراجع ذیصلاح»، « طرح» و «سیستم» است.
شهر نه میدان تعامل منافع متکثر، بلکه شیئی مدیریتی فرض میشود که باید از بالا تنظیم و کنترل شود. شهروند موضوع تنظیم است، نه فاعل سیاست؛ مخاطب ضابطه است، نه شریک تصمیم. شاید معنادارترین سکوت مقدمه، سکوت آن درباره زمین باشد. متن بارها از «نحوه استفاده از اراضی»، «پهنهبندی» و «استقرار فعالیتها» سخن میگوید، اما حتی یکبار به ارزش زمین، ارزشافزوده ناشی از توسعه یا منافع اقتصادی تغییر کاربریها اشاره نمیکند؛ این در حالی است که در ادبیات اقتصاد شهری، همین مفاهیم هسته اصلی سیاست زمین و منبع اصلی تعارضهای شهریاند. این سکوت تصادفی نیست؛ اقتصاد زمین آگاهانه در زبان فنی حل شدهاست تا از قلمرو مناقشه سیاسی خارج بماند. در عمل، این سکوت بهمعنای واگذاری توزیع ارزش زمین به فرآیندهای غیررسمی، چانهزنیهای موردی و سازوکارهای استثنایی است.
ارجاع به ابزارهایی مانند GIS نیز بیش از آنکه نشانه تحول در منطق برنامهریزی باشد، کارکردی نمادین دارد. فناوری مدرن به متن ظاهری عینی و علمی میبخشد، اما منطق حاکم همچنان کلاسیک است: پهنهبندی، کنترل کالبد و ضابطهمحوری. مفاهیم محوری برنامهریزی معاصر-از برنامهریزی مبتنی بر عملکرد و توسعه حملونقلمحور گرفته تا تابآوری و عدالت فضایی- در متن غایباند. در اینجا، نوآوری فناورانه جایگزین نوآوری نهادی شدهاست. مقدمه طرح تفصیلی را «ملاکعمل کلیه اقدامات» معرفی میکند، بیآنکه به سازوکارهای استثنا، از جمله کمیسیون ماده۵، اشارهای داشتهباشد، اما در عمل هرجا ضابطه با واقعیت پیچیده شهر ناسازگار شود، تصمیمگیری به همین سازوکارهای استثنایی منتقل میشود.
به اینترتیب، سیاست واقعی زمین نه در متن رسمی، بلکه در حاشیه آن و در فرآیندهای غیرشفاف تصمیمگیری شکل میگیرد. در مجموع، مقدمه طرح تفصیلی یکپارچه شهر تهران؛ نه بیانیهای برای عدالت فضایی است، نه سندی برای سیاست زمین و نه چارچوبی برای حکمرانی مشارکتی. این متن با طبیعیسازی مساله شهر، حذف اقتصاد سیاسی زمین و جایگزینی سیاست با ضابطه، تعارضات واقعی توسعه شهری را به بیرون از متن رسمی تبعید میکند. از این منظر، مقدمه بیش از آنکه آغاز یک طرح باشد، قفل مفهومی کل سند است؛ قفلی که تا زمانیکه گشوده نشود، هر اصلاح بعدی ناگزیر در همان مسیر تکراری و محدود حرکت خواهد کرد.
* دکترای اقتصاد، گرایش بخش عمومی
