نقد فنی «ضوابط جدید نمای ساختمان»
غلبه رویکرد مصالحمحور بر ارزیابی عملکردی سامانه نما
اگرچه متن در مواردی به لزوم اخذ تاییدیه از مرجع دارای صلاحیت اشاره میکند، اما در بخشهایی از ضابطه، بهویژه در مورد «نماهای دارای مصالح قابلاشتعال»، اتکای اصلی بر شاخصهای آزمایشگاهی مرتبط با سطح یا مادهمنفرد است. این شاخصها، هرچند برای مقایسه اولیه مصالح مفیدند، اما در نماهای چندلایه، دارای عایق و فضای پنهان، بهتنهایی قادر به توصیف رفتار واقعی حریق نیستند؛ زیرا گسترش آتش در اینگونه نماها تابع برهمکنش همزمان مصالح، فضاهای پنهان، جزئیات اتصال و شرایط اجرایی است.
از منظر مرز دانش، آییننامه در این بخش بیش از آنکه بر ارزیابی عملکرد کل سامانه نما متکی باشد، به ارزیابی ویژگیهای مصالح منفرد تکیه دارد. این رویکرد میتواند در پروژههای پرریسک (ساختمانهای بلند مرتبه، کاربریهای حساس، نماهای ترکیبی و سبک) منجر به برآورد ناقص ریسک واقعی حریق شود. بنابراین، ضابطه حاضر از حیث مبانی نظری، شناسایی مکانیسمهای اصلی گسترش حریق و استفاده از زبان استانداردهای معتبر، با مرز دانش ایمنی نما همسو و در برخی محورهای کلیدی مستحکم است؛ اما در سطح پیشرفتهتر دانش روز، نیازمند تقویت رویکرد «ارزیابی عملکردی سامانه نما» و کاهش اتکای صرف به شاخصهای مصالحمحور است.
ارزیابی انطباق با مرز سیاستگذاری و حکمرانی شهری
نقاط قوت دستورالعمل شامل موارد زیر است: تبدیل دانش فنی به قواعد اجرایی صریح و قابلاعمال، تعریف نقش نهادی و الزام به تایید صلاحیت در موارد حساس، شناسایی شهرداری بهعنوان مرجع اعمال ضابطه در فرآیند صدور مجوز، اما متن دستورالعمل در این بخش واجد ضعفها و نقصهایی هم است.
فقدان معماری شفاف زنجیره تصمیمگیری نهادی
اگرچه متن مسوولیت کلی اجرا را متوجه شهرداری مناطق میداند، اما زنجیره تصمیمگیری به صورت شفاف و عملیاتی طراحی نشدهاست. بهطور مشخص، در متن روشن نیست:
• تصمیم نهایی درباره انطباق نما با ضابطه دقیقا در کدام مرجع اتخاذ میشود.
• نقش و حدود اختیار هریک از بازیگران (شهرداری منطقه، سازمان آتشنشانی، کمیتههای تخصصی نما و نظام مهندسی) چگونه تفکیک شدهاست.
• در صورت اختلافنظر میان این مراجع، سازوکار حل اختلاف چیست.
نبود این شفافیت، در عمل میتواند به تداخل مسوولیتها، اطاله فرآیند صدور مجوز و افزایش چانهزنی اداری منجر شود.
ضعف در تعریف سازوکار نظارت حین اجرا و پس از اجرا
آییننامه عمدتا بر مرحله طراحی و صدور مجوز تمرکز دارد، اما در سطح حکمرانی شهری، ایمنی واقعی حریق بهشدت وابسته به کنترل حین اجرا و راستیآزمایی پس از اجرا است. در متن، به صورت شفاف مشخص نشدهاست:
• چه نهادی و در چه مقاطعی مسوول بازرسی اجرای جزئیات نماست.
• ابزار نظارتی (چکلیست، گزارش فنی و مستندات اجرایی) چیست.
• در صورت انحراف اجرا از ضوابط مصوب، چه واکنشی پیشبینی شدهاست.
این خلأ، ریسک تبدیل ضابطه مکتوب به ضابطهای صرفا صوری را افزایش میدهد.
فقدان ضمانت اجرای روشن و متناسب با سطح تخلف
متن آییننامه بهطور مشخص به ضمانتهای اجرایی اشاره نمیکند. از منظر حکمرانی شهری، هر ضابطه موثر باید بهروشنی پاسخ دهد:
• در صورت عدمرعایت ضابطه، چه پیامدی متوجه مالک، طراح یا مجری خواهد بود.
• آیا ابزارهایی نظیر توقف عملیات ساختمانی، الزام به اصلاح، عدمصدور پایانکار یا جرایم مالی پیشبینی شدهاست یا خیر.
• تناسب این ضمانتها با سطح خطر چگونه رعایت میشود.
نبود تصریح در این حوزه، قدرت بازدارندگی آییننامه را کاهش میدهد.
عدمتوجه صریح به ظرفیت نهادی شهرداری مناطق
آییننامه فرض را بر این گذاشتهاست که شهرداری مناطق توان کارشناسی، نیروی انسانی و زمان کافی برای اعمال دقیق این ضوابط را دارند، در حالیکه از منظر سیاستگذاری واقعبینانه، لازم است:
• بار جدید تحمیلی بر مناطق ارزیابی شود.
• نیاز به آموزش تخصصی، دستورالعملهای اجرایی و پشتیبانی فنی مشخص شود.
• سازوکار هماهنگی میان مناطق و سازمان آتشنشانی طراحی شود.
عدمتوجه به این ملاحظات، ریسک اجرای نابرابر و ناهمگن ضابطه در سطح شهر را افزایش میدهد. بنابراین در جمعبندی این بخش میتوان گفت که: آییننامه مذکور از منظر سیاستگذاری، در تبدیل دانش فنی به قواعد الزامآور و پذیرش منطق ریسکمحور، گامی رو به جلو محسوب میشود؛ با اینحال، از منظر حکمرانی شهری، هنوز به سطح بلوغ لازم نرسیدهاست. مهمترین خلأها نه در «اصلضابطه»، بلکه در طراحی سازوکار اجرا، نظارت، ضمانت اجرا و ظرفیت نهادی نهفته است. بدون تکمیل این لایه حکمرانی، خطر آن وجود دارد که ضابطه در عمل یا بهصورت نابرابر اجرا شود یا به میدان چانهزنی اداری تبدیل شود.
ارزیابی ریسکهای رانت و فساد آشکار و پنهان
هر ضابطه فنی که هم زمان دارای ابهام اجرایی، اختیار تشخیصی بالا و اثر اقتصادی مستقیم بر پروژههای ساختمانی باشد، بالقوه مستعد شکلگیری رانت و رفتارهای فسادزا است. بررسیهای نویسنده این مقاله ناظر بر آن است که متن صادرشده در کدام نقاط میتواند -خواسته یا ناخواسته- به بستری برای رانت نهادی، رانت حرفهای یا فساد اداری پنهان تبدیل شود.
۱- رانت ناشی از «اختیار تشخیص گسترده مرجع دارای صلاحیت»: در بخشهای مختلف متن، بهویژه در مواردی که پروژه از «شرایط آزموده شده» خارج میشود، تصمیمگیری به «مرجع دارای صلاحیت» ارجاع داده شدهاست، بدون آنکه:
• معیارهای تصمیمگیری بهصورت مدون و قابلسنجش تعریف شود.
• دامنه اختیار این مرجع محدود یا قاعدهمند شود.
• فرآیند تصمیمسازی (مدارک لازم، زمان پاسخ و امکان اعتراض) شفاف باشد.
این وضعیت میتواند منجر به شکلگیری رانت تشخیصی شود؛ به این معنا که پروژههایی با شرایط مشابه، بسته به مسیر اداری، روابط حرفهای یا فشارهای غیررسمی، تصمیمهای متفاوت دریافت کنند. چنین رانتهایی معمولا:
• آشکار نیستند.
• در قالب «نظر کارشناسی» بروز میکنند.
• قابلیت پیگیری حقوقی پایینی دارند.
۲- رانت ناشی از ابهام در معیار «قابلقبول بودن» سیستم نما: در متن، برخی نماها یا مصالح به صورت «مشروط» مجاز شمرده شدهاند، اما مشخص نشدهاست: حداقل شرایط پذیرش دقیقا چیست؟ چه سطحی از مستندات برای پذیرش کفایت میکند؟ چه تفاوتی میان رد، پذیرش مشروط یا پذیرش کامل وجود دارد؟ این ابهام میتواند منجر به رانت تفسیری شود؛ یعنی: پروژهای با ارائه حداقل مستندات تایید میشود، پروژهای دیگر با شرایط مشابه، ملزم به اصلاحات پرهزینه میگردد، تفاوت نه از متن ضابطه، بلکه از نحوه تفسیر آن ناشی میشود. این نوع رانت، بهویژه در پروژههای بزرگمقیاس، ارزش اقتصادی قابلتوجهی ایجاد میکند.
۳- رانت حرفهای در بازار تاییدیهها و گزارشهای فنی: آییننامه در موارد متعددی، اخذ تاییدیه، گزارش فنی یا نظر تخصصی را الزامی میداند، اما ضوابط احراز صلاحیت تهیهکنندگان این گزارشها روشن نیست. همچنین دامنه مسوولیت و پاسخگویی آنها مشخص نشده و نظام قیمتگذاری یا نظارت بر کیفیت گزارشها تعریف نشدهاست. این شرایط میتواند به شکلگیری رانت حرفهای بسته منجر شود؛ بهگونهای که معدودی از افراد یا دفاتر، عملا مرجع غیررسمی تایید پروژهها شوند. دسترسی به این شبکهها، سرعت و نتیجه بررسی را تعیین کند. بازار غیرشفاف «امضای فنی» شکل گیرد. این نوع رانت، از شایعترین اشکال فساد نرم در ضوابط فنی شهری است.
۴-رانت ناشی از ضعف نظارت حین اجرا: متن تمرکز اصلی خود را بر مرحله طراحی و صدور مجوز گذاشته و برای کنترل دقیق اجرای جزئیات نما سازوکار مشخصی تعریف نکردهاست، مسوولیتها را تفکیک نکرده و ابزار نظارتی استاندارد ارائه ندادهاست. در چنین شرایطی، امکان بروز رانت اجرایی فراهم میشود؛ به این معنا که پروژه در مرحله طراحی تایید میگیرد، اما در اجرا، بهدلیل ضعف نظارت، تغییرات پرریسک اعمال میشود و با تعاملات غیررسمی، از برخورد قانونی مصون میماند. این رانت معمولا در مرحله پایانکار بروز میکند و اصلاح آن پرهزینه یا غیرممکن است.
۵- رانت ناشی از نابرابری ظرفیت نهادی در مناطق مختلف شهر: متن فرض میکند همه مناطق شهرداری از نظر: دانش فنی، نیروی متخصص و زمان بررسی در شرایط مشابهی قرار دارند؛ در حالیکه این فرض در عمل برقرار نیست. این عدمتوازن میتواند به رانت مکانی منجر شود؛ یعنی پروژهها در برخی مناطق با سختگیری بالا مواجه شوند، در برخی مناطق دیگر با تساهل یا تسریع غیررسمی پیش بروند. انتخاب محل پروژه، نه صرفا بر اساس طرح تفصیلی، بلکه بر اساس سهولت عبور از ضابطه صورت گیرد.
پیشنهادات اصلاحی
بهنظر میرسد، برای اصلاح ضوابط جدید نمای ساختمان، میتوان پیشنهادهای زیر را مطرح کرد: قاعدهمندکردن اختیار مرجع تصمیمگیر، استانداردسازی فرآیند اخذ تاییدیههای فنی، تقویت رویکرد ارزیابی عملکردی سامانه نما، شفافسازی ضوابط مربوط به نماهای مشروط، طراحی سازوکار نظارت حین اجرا، پیشبینی ضمانت اجرای متناسب و شفاف، کاهش ریسک رانت حرفهای در بازار گزارشهای فنی، یکسانسازی رویه اجرا در مناطق شهرداری، شفافسازی و مستندسازی تصمیمات و در نهایت بازبینی دورهای آییننامه.
* کارشناس مدیریت شهری
