«دنیای‌اقتصاد» به چالش‌‌‌های صنعت برق در بوته نقد لایحه بودجه ۱۴۰۴ پرداخت
ناترازی عمیق در اقتصاد برق
فاطمه صالحی: صنعت برق کشور، این روزها در شرایط پیچیده‌‌‌ای به سر می‌‌‌برد. از یک‌سو با چالش‌‌‌های ساختاری همچون ناترازی تولید و مصرف، مشکلات مالی شدید و عدم‌تنوع در سبد تولید مواجه است و از سوی دیگر، محدودیت‌های بودجه‌‌‌ای و تحریم‌‌‌ها، راه‌‌‌های برون‌‌‌رفت از این وضعیت را دشوارتر کرده است. حال با ارائه لایحه بودجه ۱۴۰۴، این پرسش مطرح است که آیا دولت توانسته است راهکارهای مناسبی برای عبور از این چالش‌‌‌ها پیش‌بینی کند؟
عدم‌توازن فروش و هزینه
براساس گزارش منتشر شده از سوی مرکز پژوهش‌های مجلس، بررسی صورت‌های مالی صنعت برق نشان‌‌‌دهنده یک ناترازی نگران‌‌‌کننده است. سال گذشته درحالی که متوسط درآمد فروش هر کیلووات‌‌‌ساعت برق تنها ۴,۵۰۵ریال بوده، بهای تمامشده آن به ۶,۱۷۸ریال رسیده است. این شکاف قیمتی چشمگیر به زیان انباشته قابلتوجهی منجر شده و مجموع درآمدهای شرکت توانیر به ۱,۲۵۴هزار میلیارد ریال در برابر هزینه‌‌‌های ۱,۷۷۶هزار میلیارد ریالی رسیده است. این وضعیت نابسامان اقتصادی تنها به آمار و ارقام محدود نمی‌شود. نظام یارانه‌‌‌ای انرژی علاوه بر آنکه انگیزه بهینه‌‌‌سازی و افزایش بهره‌‌‌وری در بخش‌‌‌های مختلف را کاهش داده، شکاف قابل ملاحظه‌‌‌ای میان درآمدها و هزینه‌‌‌های صنعت برق ایجاد کرده و موجب شکل‌‌‌گیری اقتصاد معیوب در این صنعت و بی‌‌‌انگیزگی بخش خصوصی برای سرمایه‌گذاری در بخش نیروگاهی شده است.
چالش امنیت انرژی و سبد نامتوازن تولید
یکی از ابعاد مهم امنیت انرژی، تنوع در سبد تولید برق است. فقدان برنامهای جامع در تخصیص سهم بهینه هریک از حاملهای انرژی در سبد تولید برق کشور به تکیه و تمرکز بیش از حد به گاز طبیعی برای تولید برق منجر شده است. این وابستگی شدید به گاز طبیعی در کنار افت تولید گاز در کشور به‌‌‌خصوص در ایام سرد سال موجب ایجاد چالش در تامین سوخت نیروگاه‌‌‌ها شده که به‌‌‌‌ناچار این کمبود با سوخت مایع جبران می‌شود. این مساله پیامدهای منفی گسترده‌‌‌ای به دنبال داشته است. عدم‌‌‌النفع ناشی از مصرف سوخت باارزش گازوئیل، افزایش هزینه‌‌‌های تعمیر و نگهداری تجهیزات نیروگاهی، تاثیرات منفی محیط‌‌‌‌زیستی سوخت‌‌‌های مایع و محدودیت‌های اعمالی بر صنایع تنها بخشی از این پیامدها هستند.
بحران ناترازی تولید و مصرف
شکاف میان تولید و تقاضای برق در لحظه پیک سال ۱۴۰۳ به رقم بی‌‌‌سابقه ۱۷,۵۰۰مگاوات رسیده که این ناترازی با تحمیل برنامه‌‌‌های مدیریت مصرف بر بخش‌‌‌های مختلف به‌‌‌خصوص بخش صنعت جبران شده است. در صورت ادامه روند فعلی رشد تقاضا، پیش‌بینی می‌شود مقدار ناترازی برق در سال‌های آینده تشدید شود. ظرفیت اسمی نیروگاه‌‌‌های تولید برق کشور تا پایان سال ۱۴۰۲ به ۹۲,۳۵۱مگاوات رسیده و حدود ۹۰درصد از تولید برق کشور در این سال، مربوط به نیروگاه‌‌‌های با سوخت فسیلی بوده و تنها 0.5درصد از برق کشور توسط نیروگاه‌‌‌های تجدیدپذیر تامین شده است.
نگاهی به لایحه بودجه ۱۴۰۴
لایحه بودجه سال آینده در بخش برق عمدتا تکرار احکام سال‌های گذشته است و نوآوری خاصی در آن دیده نمی‌شود. این در حالی است که دو قانون مهم «مانع‌‌‌زدایی از توسعه صنعت برق» و «برنامه پنج‌‌‌ساله هفتم پیشرفت» الزاماتی را برای بخش برق تعیین کرده‌‌‌اند که باید در احکام بودجه‌‌‌ای مورد توجه قرار می‌‌‌گرفت. بررسی‌‌‌ها نشان می‌دهد که عدم‌توجه به الزامات قانونی در لایحه بودجه سال آینده می‌‌‌تواند مشکلات موجود در صنعت برق را تشدید کند. براساس برنامه هفتم توسعه، ظرفیت نیروگاه‌‌‌های تجدیدپذیر باید به 12هزار مگاوات برسد که به معنای افزایش حدود ۱۰برابری ظرفیت فعلی است. با این حال، در لایحه بودجه ۱۴۰۴ راهکار مشخصی برای تحقق این هدف دیده نمی‌شود.
یکی از موارد قابل‌توجه در لایحه بودجه، تعیین عوارض برق به میزان ۱۰درصد مبلغ برق مصرفی با سقف ۱۴۰هزار میلیارد ریال است. این رقم اگرچه نسبت به سال گذشته افزایش داشته، اما با توجه به تورم موجود و نیازهای سرمایه‌گذاری در صنعت برق، به نظر میرسد کافی نباشد. به‌‌‌ویژه آنکه بخش قابلتوجهی از این منابع باید صرف توسعه انرژی‌‌‌های تجدیدپذیر شود. مساله دیگری که در لایحه بودجه به آن توجه نشده، موضوع مهم تنوع‌‌‌بخشی به سبد تولید برق است. تجربه سال‌های اخیر نشان داده که وابستگی شدید به گاز طبیعی برای تولید برق، در زمستان‌‌‌ها به یک چالش جدی تبدیل می‌شود. با این حال، در لایحه بودجه سال آینده مشوق‌‌‌های موثری برای سرمایه‌گذاری در سایر روش‌های تولید برق دیده نمی‌شود.
راهکارهای پیشنهادی برای اصلاح لایحه شامل افزایش سقف عوارض برق به ۱۶۰هزار میلیارد ریال، تعیین دقیق محل مصرف منابع حاصل از عوارض برق و پیش‌بینی مشوق‌‌‌های موثر برای توسعه انرژی‌‌‌های تجدیدپذیر است. همچنین پیشنهاد می‌شود که مکانیزم‌‌‌های تشویقی برای سرمایه‌گذاری بخش خصوصی در صنعت برق تقویت شود. عدم‌توجه کافی به موضوع اصلاح نظام تعرفه‌‌‌گذاری در صنعت برق نیز مهم است؛ اگرچه در سال‌های اخیر گام‌‌‌هایی در این زمینه برداشته شده، اما همچنان فاصله زیادی میان قیمت تمامشده و تعرفه‌‌‌های فروش برق وجود دارد. این موضوع نه‌تنها به زیان انباشته شرکت‌های برق منجر می‌شود، بلکه انگیزه سرمایه‌گذاری در این صنعت را نیز کاهش می‌دهد. یکی از موضوعات مهمی که در لایحه بودجه به آن پرداخته شده، بحث بازپرداخت بدهی‌‌‌های دولت به صنعت برق است. طبق این لایحه، دولت می‌‌‌تواند از طریق واگذاری اموال و دارایی‌‌‌های غیرمنقول خود، بخشی از بدهی‌‌‌های خود به تولیدکنندگان برق بخش غیردولتی را تسویه کند. اگرچه این راهکار می‌‌‌تواند در کوتاهمدت به کاهش بدهی‌‌‌های دولت کمک کند، اما راه‌‌‌حل پایداری برای مشکلات مالی صنعت برق نیست.
بورس انرژی در سایه فراموشی
در مجموع به نظر میرسد لایحه بودجه ۱۴۰۴ نتوانسته است به چالش‌‌‌های اساسی صنعت برق پاسخ مناسبی بدهد. این در حالی است که با توجه به روند فزاینده مصرف برق و محدودیت‌های موجود در تولید، نیاز به اصلاحات ساختاری در این صنعت بیش از پیش احساس می‌شود. یکی از موضوعات مهمی که در لایحه بودجه مغفول مانده، بحث توسعه معاملات برق در بورس انرژی است.
طبق برنامه هفتم توسعه، سهم معاملات برق در بورس انرژی در سال آخر برنامه باید به ۶۰درصد از کل معاملات برسد. این هدف‌‌‌گذاری می‌‌‌تواند نقش مهمی در شفافیت قیمت‌ها و بهبود اقتصاد صنعت برق داشته باشد. آمارها نشان می‌دهد که در سال‌جاری، حجم معاملات خارج از بازار عمده‌‌‌فروشی از ۵۳میلیارد کیلووات ساعت در سال ۱۴۰۲ به ۹۵میلیارد کیلووات ساعت در شش‌ماه اول سال ۱۴۰۳ رسیده است. این رشد قابل‌توجه عمدتا به دلیل سیاست‌‌‌های جدید وزارت نیرو در زمینه خرید برق شرکت‌های توزیع از بورس انرژی بوده است. با این حال، در لایحه بودجه سال آینده مشوق‌‌‌های لازم برای تداوم این روند پیش‌بینی نشده است.
طرح‌‌‌های بهینه‌‌‌سازی انرژی
در شرایطی که شکاف میان تولید و مصرف برق هر سال عمیق‌‌‌تر می‌شود، اهمیت سرمایه‌گذاری در طرح‌‌‌های بهینه‌‌‌سازی مصرف انرژی دوچندان می‌شود. با این حال، لایحه بودجه فاقد سازوکارهای تشویقی موثر برای اجرای این طرح‌‌‌هاست.
بررسی تجربه کشورهای موفق در زمینه اصلاح ساختار صنعت برق نشان می‌دهد که حرکت تدریجی به سمت واقعی‌‌‌سازی قیمت‌ها، همراه با حمایت هدفمند از مصرف‌کنندگان آسیب‌‌‌پذیر، می‌‌‌تواند راهگشا باشد. این در حالی است که در لایحه بودجه ۱۴۰۴، همچنان رویکرد سنتی یارانه‌‌‌ای حاکم است و گام موثری در جهت اصلاح این ساختار برداشته نشده است. موضوع دیگری که باید به آن توجه شود، ضرورت سرمایه‌گذاری در زیرساخت‌‌‌های شبکه برق است. با توجه به فرسودگی بخشی از شبکه انتقال و توزیع برق کشور، نیاز به نوسازی و توسعه این زیرساخت‌‌‌ها وجود دارد. این موضوع نه‌تنها برای کاهش تلفات شبکه اهمیت دارد، بلکه برای افزایش پایداری شبکه و کاهش خاموشی‌‌‌ها نیز ضروری است.
یکی از پیشنهادهای کارشناسان برای اصلاح لایحه بودجه، پیش‌بینی منابع پایدار برای توسعه زیرساخت‌‌‌های شبکه برق است. این منابع می‌‌‌تواند از محل عوارض برق یا سایر درآمدهای عمومی تامین شود. همچنین پیشنهاد شده که مشوق‌‌‌های لازم برای مشارکت بخش خصوصی در توسعه شبکه برق در نظر گرفته شود. در نهایت باید گفت اصلاح ساختار صنعت برق نیازمند یک برنامه جامع و بلندمدت است که در آن همه جوانب از جمله تامین مالی، قیمت‌گذاری، توسعه زیرساخت‌‌‌ها و بهینه‌‌‌سازی مصرف دیده شده باشد. متاسفانه لایحه بودجه ۱۴۰۴ بیشتر به دنبال حل مقطعی مشکلات است و کمتر به راه‌‌‌حل‌‌‌های بنیادین توجه کرده است.
اهداف بزرگ، مسیر نامعلوم
با توجه به اهداف تعیین‌شده در برنامه هفتم توسعه، صنعت برق کشور باید تا پایان سال ۱۴۰۴ به ظرفیت نامی منصوبه ۱۰۵,۲۰۵مگاوات برسد.
این در حالی است که ظرفیت فعلی حدود ۹۳,۷۹۸مگاوات است و با روند موجود، دستیابی به این هدف بسیار دشوار به نظر میرسد.
بررسی لایحه بودجه نشان می‌دهد که منابع پیش‌بینی‌شده برای توسعه ظرفیت تولید برق، به هیچ وجه متناسب با این هدف‌‌‌گذاری نیست. علاوه بر این، برنامه هفتم توسعه اهداف دیگری را نیز برای صنعت برق تعیین کرده است.
افزایش میانگین راندمان تولید برق به ۴۱درصد، رساندن مجموع صادرات و واردات برق به ۱۲,۸۲۵میلیون کیلووات ساعت و افزایش تولید برق تجدیدپذیر به ۹,۷۰۰میلیون کیلووات ساعت از جمله این اهداف هستند. اما در لایحه بودجه سازوکارهای اجرایی و منابع مالی لازم برای تحقق این اهداف به‌روشنی مشخص نشده است.
صادرات فراموش شده؟
یکی از نکات مهم دیگر که در لایحه بودجه مورد غفلت قرار گرفته، موضوع توسعه صادرات برق است. در شرایطی که کشورهای همسایه نیاز فزاینده‌‌‌ای به برق دارند، توسعه زیرساخت‌‌‌های صادرات برق می‌‌‌تواند منبع درآمد ارزی مناسبی برای کشور باشد. اما تحقق این هدف، نیازمند سرمایه‌گذاری قابل‌توجه در زیرساخت‌‌‌های تولید و انتقال برق است که در لایحه بودجه به آن توجه نشده است. موضوع تامین مالی طرح‌‌‌های توسعه‌‌‌ای صنعت برق نیز مطرح است. تجربه سال‌های گذشته نشان داده که اتکا به منابع دولتی برای توسعه این صنعت، کارآمد نیست و باید به دنبال روش‌های جدید تامین مالی بود. استفاده از ظرفیت‌‌‌های بازار سرمایه، جذب سرمایه‌گذاری خارجی و مشارکت بخش خصوصی از جمله راهکارهایی است که می‌‌‌تواند مورد توجه قرار گیرد. در مجموع می‌‌‌توان گفت که لایحه بودجه ۱۴۰۴ نتوانسته است پاسخ مناسبی به نیازهای توسعه‌‌‌ای صنعت برق ارائه دهد.
این در حالی است که با توجه به نقش کلیدی این صنعت در توسعه اقتصادی کشور، نیاز به برنامه جامع و عملیاتی برای حل مشکلات آن بیش از پیش احساس می‌شود. به نظر میرسد بدون اصلاحات اساسی در لایحه بودجه و اتخاذ رویکردهای جدید در مدیریت این صنعت، دستیابی به اهداف برنامه هفتم توسعه در بخش برق دشوار خواهد بود.
اصلاح ساختار بازار برق؛ ضرورتی انکارناپذیر
تجربه جهانی نشان می‌دهد که حرکت به سمت بازار رقابتی برق می‌‌‌تواند به افزایش کارآیی و بهبود خدمات‌‌‌رسانی منجر شود. اما در لایحه بودجه ۱۴۰۴، همچنان رویکرد سنتی و دولتی بر مدیریت بازار برق حاکم است.
براساس آخرین آمارها، بخش قابلتوجهی از ظرفیت تولید برق کشور در اختیار نیروگاه‌‌‌های دولتی است و بخش خصوصی به‌رغم توانمندی‌‌‌های فنی، به‌دلیل مشکلات اقتصادی و نبود مشوق‌‌‌های کافی، تمایل چندانی به سرمایه‌گذاری در این صنعت ندارد. این در حالی است که تجربه کشورهای پیشرو نشان می‌دهد حضور فعال بخش خصوصی می‌‌‌تواند به افزایش بهره‌‌‌وری و کاهش هزینه‌‌‌ها منجر شود. موضوع دیگری که در لایحه بودجه به آن توجه نشده، ضرورت سرمایه‌گذاری در تحقیق و توسعه و نوآوری در صنعت برق است.
در شرایطی که فناوری‌‌‌های جدید می‌‌‌توانند به افزایش بهره‌‌‌وری و کاهش هزینه‌‌‌ها کمک کنند، عدم‌تخصیص منابع کافی به این بخش می‌‌‌تواند به عقب‌‌‌ماندگی تکنولوژیک منجر شود.
چالش‌‌‌های زیست‌‌‌محیطی یک دغدغه جهانی است
همچنین باید به این نکته توجه کرد که صنعت برق با چالش‌‌‌های زیست‌‌‌محیطی جدی مواجه است. آلودگی هوا ناشی از نیروگاه‌‌‌های فسیلی و مصرف بالای آب در نیروگاه‌‌‌های حرارتی از جمله این چالش‌‌‌ها هستند. با این حال، در لایحه بودجه راهکار مشخصی برای کاهش آثار زیست‌‌‌محیطی صنعت برق ارائه نشده است. همچنین اصلاح ساختار صنعت برق نیازمند عزم ملی و همکاری همه بخش‌‌‌های حاکمیتی است. تجربه سال‌های گذشته نشان داده که رویکردهای مقطعی و کوتاهمدت نمی‌‌‌تواند پاسخگوی چالش‌‌‌های این صنعت باشد.
بنابراین ضروری است که در بررسی لایحه بودجه در مجلس، اصلاحات اساسی در جهت حل مشکلات ساختاری صنعت برق صورت گیرد.
بررسی لایحه بودجه ۱۴۰۴ در بخش برق نشان می‌دهد که این لایحه با وجود اهمیت صنعت برق، نتوانسته است راهکارهای موثری برای حل چالش‌‌‌های اساسی این صنعت ارائه دهد. نبود تنوع در سبد تولید برق، ناترازی مالی شدید، شکاف عمیق میان تولید و مصرف و فرسودگی زیرساخت‌‌‌ها همچنان به‌‌‌عنوان چالش‌‌‌های اصلی باقی مانده‌‌‌اند.
نکته قابل تامل آن است که به‌رغم وجود دو قانون مهم «مانع‌‌‌زدایی از توسعه صنعت برق» و «برنامه هفتم توسعه»، لایحه بودجه عمدتا به تکرار احکام سال‌های گذشته بسنده کرده و نوآوری خاصی در آن دیده نمی‌شود.
این در حالی است که تحقق اهداف تعیین‌شده در این قوانین، نیازمند تخصیص منابع کافی و پیش‌بینی سازوکارهای اجرایی مناسب است.
به‌نظر میرسد بدون اصلاحات اساسی در لایحه بودجه و اتخاذ رویکردهای جدید در مدیریت صنعت برق، نه‌تنها دستیابی به اهداف برنامه هفتم دشوار خواهد بود، بلکه چالش‌‌‌های موجود نیز می‌‌‌تواند عمیق‌‌‌تر شود. این موضوع با توجه به نقش حیاتی برق در توسعه اقتصادی و رفاه اجتماعی، نیازمند توجه جدی سیاستگذاران است.
