فقدان استراتژی توسعه صنعتی مانع بازدهی شهرکها شده است
ریشه ناکامی شهرکهای صنعتی
بررسی‌‌‌ها نشان می‌دهد سهم قابل‌توجهی از عدم‌موفقیت شهرکهای صنعتی در مسیر توسعه، به نارسایی‌‌‌های موجود در مدل طراحی‌شده برای مالکیت و مدیریت شهرکهای صنعتی در ایران برمی‌‌‌گردد. بی‌‌توجهی به آمایش سرزمین و مقوله خوشه‌‌‌های صنعتی در توسعه صنایع کوچک و شهرکهای صنعتی در ایران از مسائل دیگری است که در سال‌های اخیر مورد توجه کارشناسان قرار گرفته است. همچنین یکی از مسائلی که به‌‌‌عنوان چالش جدی توسعه شهرکهای صنعتی مطرح است، استفاده از زمین در شهرکهای صنعتی با هدف سوداگری است؛ روندی که باعث اختلال در روند سرمایه‌گذاری تولیدی در شهرکهای صنعتی شده است.
صنایع همچون ستون فقرات رشد و توسعه اقتصادی در یک جامعه عمل می‌کنند، اما رشد صنایع نیازمند بسترسازی منظم و سامانمند زمینه‌‌‌های موردنیاز اقتصادی و غیراقتصادی به‌‌‌همراه تسهیل دسترسی صنایع به نیازهای اساسی آنهاست. مطالعه تجربیات موفق توسعه صنعتی در چند کشور جهان نشان‌دهنده این موضوع است که یکی از ابزارهای مهم در زمینه زیرساخت‌‌‌های توسعه صنعتی برای مجموعه حکمرانی، شهرکهای صنعتی هستند. شهرکهای صنعتی به‌‌‌عنوان محملی برای تجمیع صنایع غالبا کوچک و متوسط و فراهم‌‌‌سازی دسترسی آنان به ضروریات و پیش‌‌‌نیازهای تولید به‌‌‌نحوی مطلوب توسط دولت، مطرح می‌‌‌شوند. این شهرکها دسترسی به صنایع وابسته جهت تامین مواد اولیه یا تکمیل زنجیره ارزش و همچنین بازارهای مصرف را تسهیل می‌کنند. مطالعات کشورهای موفق، نقش این شهرکها را در رشد و توسعه صنعتی و اقتصادی و همچنین اشتغال‌زایی، پررنگ نشان می‌دهد.
دستیابی به توسعه فناوری با احداث شهرکهای صنعتی و مناطق ویژه اقتصادی راهکاری متداول و اثبات‌شده جهت دستیابی به رشد سریع اقتصادی برای کشورهای کم‌‌‌درآمد است. توسعه شهرکهای صنعتی به‌‌‌ویژه برای کشورهایی که در مراحل اولیه توسعه هستند، بسیار مهم است و به‌‌‌عنوان ابزاری برای رشد اقتصادی تجویز می‌شود. برای این کشورها، احداث شهرکهای صنعتی مزایای عمده‌ای مانند ایجاد چارچوب سازمانی یکپارچه، خدمات مدرن و توسعه زیرساخت‌‌‌های فیزیکی و... دارد. ساختار و کارکرد شهرکهای صنعتی در طول دوره شکل‌‌‌گیری متناسب با سطح پیشرفت اقتصادی و صنعتی در کشورها تغییر کرده و از استقرار صنایع کوچک و متوسط با فناوری پایین به تشکیل زیرساخت‌‌‌های صنعتی پیشرفته‌‌‌تر مانند مناطق پردازش صادرات یا شهرکهای علم و فناوری سوق یافته و موجب افزایش رقابت در سطح ملی و بین‌المللی شده است.
در دهه ۱۹۷۰، تغییرات ساختاری در سطح بین‌المللی، مشخصا بحران نفت، ظهور فناوری اطلاعات و ارتباطات و جهانی‌‌‌شدن، سبب شد تا کشورهای توسعه‌‌‌یافته، برخی صنایع یا مراحل ساخت و تکمیل را به کشورهای در حال توسعه و نوظهور منتقل کنند. در این زمان شهرکهای صنعتی به یک استراتژی توسعه موفق برای جذب سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی و صنایع جدید در کشورهای در حال توسعه تبدیل شد و توسعه پارک‌های صنعتی مختلف به یک استراتژی برای حمایت از توسعه اقتصادی منطقه‌‌‌ای، به‌‌‌ویژه در آسیا تبدیل شد. هدف از شکل‌‌‌گیری اولین شهرکهای صنعتی در کشور نیز ایجاد قطب‌‌‌های صنعتی و رشد اقتصادی صنعت‌‌‌محور بوده است. در طول ۵۰سال گذشته، با وجود سرمایه‌گذاری‌‌‌های نسبتا گسترده دولت، شهرکهای صنعتی در تحقق اهداف خود ذیل هدف اصلی توسعه صنعتی کشور، چندان موفق نبوده‌اند.
علت عدم‌موفقیت شهرکهای صنعتی
سهم قابل‌توجهی از عدم‌موفقیت شهرکهای صنعتی در مسیر توسعه، به نارسایی‌‌‌های موجود در مدل طراحی‌شده برای مالکیت و مدیریت شهرکهای صنعتی در ایران برمی‌‌‌گردد. یکی از قوانین مهم در این حوزه، قانون نحوه واگذاری مالکیت و اداره امور شهرکهای صنعتی است. این قانون در سال 1387 توسط مجلس شورای اسلامی تصویب شد و مورد تایید شورای محترم نگهبان قرار گرفت و آیین‌‌‌نامه اجرایی آن نیز در سال 1390 و به تصویب هیات‌وزیران رسید. همچنین بی‌‌توجهی به آمایش سرزمین و مقوله خوشه‌‌‌های صنعتی در توسعه صنایع کوچک و شهرکهای صنعتی در ایران از مسائل دیگری است که در سال‌های اخیر مورد توجه کارشناسان قرار گرفته است.
اما مهم‌تر از تغییر مدل مدیریت شهرکهای صنعتی، طراحی مناسب خطوط ارتباطی نهاد توسعه‌‌‌ای در ساختار حاکمیت و شرکت خصوصی تعریف‌‌‌شده، در راستای تحقق کارآیی حداکثری است؛ به‌‌‌نحوی‌‌‌که نوع رابطه سیاستگذاری نهاد توسعه‌‌‌ای و مدیریت شهرکهای صنعتی باید به‌‌‌نحوی تنظیم شود که موجب تسهیل امکان دسترسی بنگاه‌های صنعتی به بازارها (بازارهای محلی، کشوری و منطقه‌‌‌ای) از یک‌‌‌سو و در مقابل تسهیل شرایط تامین ورودی‌‌‌ها (نیروی انسانی، منابع مالی، علم و فناوری و مواد اولیه موردنیاز تولید) شود.
بر همین اساس لازم است به این نکته اشاره شود که تامین و توسعه زیرساخت‌‌‌های سخت‌‌‌افزاری و تاسیسات زیربنایی، فراهم‌‌‌سازی تسهیلات حقوقی و قانونی، ارائه خدمات مدیریتی، اداری و مشاوره‌ای و ایجاد خدمات و زیرساخت‌‌‌های بانکی، بازرگانی و حمل‌‌‌ونقل ابزارهایی هستند که ضمن تعریف وظایف و اختیارات در قوانین و مقررات، نقطه بهینه و تعادل سیاستگذاری نهاد توسعه‌‌‌ای و مدیریت شهرکهای صنعتی را شکل می‌دهند. در مسیر توسعه صنعتی کشور، نقطه تعادل مذکور باید به‌‌‌نحوی ایجاد شود که تحقق اهداف مذکور به‌‌‌وسیله ابزار مطرح‌شده حداکثر شود.
شهرکهای صنعتی به‌‌‌عنوان محدوده‌های جغرافیایی برای تجمیع صنایع غالبا کوچک و متوسط با هدف تسهیل ارائه خدمات دولتی و فراهم‌‌‌سازی دسترسی آنان به زیرساخت‌‌‌های تولید به‌‌‌نحوی مطلوب، مطرح می‌‌‌شوند. نتایج حاصل از مطالعات پیشین درخصوص نحوه اداره شهرکهای صنعتی موفق در سراسر جهان نشان می‌دهد که اساسا سه‌مدل کلی برای مدیریت شهرکهای مذکور وجود دارد: ارائه خدمات در شهرک می‌‌‌تواند توسط نهاد حاکم که آن هم می‌‌‌تواند یک نهاد قانونی، یک شرکت خصوصی یا ترکیبی از این دو باشد، ارائه شود که هرکدام از ویژگی‌‌‌های متفاوتی در حوزه عملکرد، اختیارات، تخصیص بودجه و درآمد و همچنین تشکیلات هیات‌‌‌مدیره برخوردارند. آنچه در هر کشور یا منطقه مبنای انتخاب یکی از این الگوها قرار می‌گیرد، سوابق تاریخی (رویه‌‌‌های پیشین) و اهداف سیاستگذاران (چشم‌‌‌انداز آنها از مدیریت و توسعه شهرک صنعتی) است. به‌‌‌عبارت دیگر، در انتخاب نحوه مدیریت و مالکیت شهرکها، آنچه اهمیت دارد، انطباق این شیوه ارائه خدمات با اهداف سیاستگذاری است.
مدل مدیریت و اداره امور خدماتی شهرکهای صنعتی در ایران تا قبل از سال 1387، اگرچه طبق بند «6» ماده «٥» آیین‌‌‌نامه اجرایی «قانون تاسیس شرکت شهرکهای صنعتی مصوب 1376.3.11 براساس قرارداد به موسسات غیرانتفاعی و عمرانی که سهامداران آنها واحدهای مستقر در شهرکها بودند سپرده می‌‌‌شد؛ اما همواره ذیل دسته‌‌‌بندی مدیریت نهاد دولتی قرار می‌‌‌گرفت. پس از تصویب قانون نحوه واگذاری مالکیت و اداره امور شهرکهای صنعتی در سال1387، در راستای اداره امور داخلی شهرکها و نواحی صنعتی و در فضای متاثر از سیاست‌‌‌های کلی اصل «٤٤» قانون اساسی، شرکت شهرکهای صنعتی استانی موظف به تشکیل نهادی غیردولتی -که سهام آن در اختیار بنگاه‌های صنعتی است- با عنوان شرکت خدماتی خصوصی شد. این شرکت‌های خدماتی طبق اساسنامه و قانون مذکور توسط هیات‌‌‌مدیره منتخب اداره می‌‌‌شوند.
تغییر مدل مدیریتی و اداره امور خدماتی شهرکهای صنعتی در بعضی موارد موجب اختلال در ارائه برخی خدمات، ضعف در حل اختلافات شرکت‌های مستقر با شرکت خدماتی مدیریت‌‌‌کننده شهرک و همچنین چالش‌‌‌هایی در حفظ و نگهداری بلندمدت از تجهیزات و تاسیسات شهرک شده است.
براساس گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس، حرکت مجدد به‌‌‌سمت احیای سازمان صنایع کوچک و شهرکهای صنعتی در اواخر دهه 70 و پس از آن تعریف نقش برای واحدهای تولیدی مستقر، در چرخه مدیریتی شهرکهای صنعتی تحت سازوکار شرکت خدماتی در سال 1387، تبعات گسترش شهرکها و نواحی صنعتی در چند دهه قبل از آن و در راستای رفع مسائلی ازجمله افزایش هزینه و بوروکراسی اداره چنین تعدادی از شهرکها و نواحی صنعتی توسط نهاد دولتی بوده است.
اما مهم‌تر از تغییر مدل مدیریت شهرکهای صنعتی، طراحی مناسب خطوط ارتباطی نهاد توسعه‌‌‌ای (سازمان صنایع کوچک و شهرکهای صنعتی) و نهاد خصوصی (شرکت خدماتی) در راستای تحقق کارآیی حداکثری است؛ به‌‌‌نحوی‌‌‌که نوع رابطه سیاستگذاری نهاد توسعه‌‌‌ای و مدیریت شهرکهای صنعتی باید به‌‌‌نحوی تنظیم شود که به تسهیل امکان دسترسی بنگاه‌های صنعتی به بازارها (بازارهای محلی، کشوری و منطقه‌‌‌ای) از یک‌‌‌سو و در مقابل تسهیل شرایط تامین ورودی‌‌‌ها (نیروی انسانی، منابع مالی، علم و فناوری و مواد اولیه موردنیاز تولید) منجر شود. بر همین اساس لازم است به این نکته اشاره شود که تامین و توسعه زیرساخت‌‌‌های سخت‌‌‌افزاری و تاسیسات زیربنایی، فراهم‌‌‌سازی تسهیلات حقوقی و قانونی، ارائه خدمات مدیریتی، اداری و مشاوره‌ای و ایجاد خدمات و زیرساخت‌‌‌های بانکی، بازرگانی و حمل‌‌‌ونقل ابزارهایی هستند که ضمن تعریف وظایف و اختیارات در قوانین و مقررات، نقطه بهینه و تعادل سیاستگذاری نهاد توسعه‌‌‌ای و مدیریت شهرکهای صنعتی را شکل می‌دهند. در مسیر توسعه صنعتی کشور، نقطه تعادل مذکور باید به‌‌‌نحوی ایجاد شود که تحقق اهداف پیش‌‌‌گفته به‌‌‌وسیله ابزار مطرح‌شده حداکثر شود.
در این گزارش، نارسایی‌‌‌های شناساییشده در ارزیابی فرآیند اجرای «قانون نحوه واگذاری مالکیت و اداره شهرکهای صنعتی» و ساختار طراحی‌شده برای مدیریت شهرکهای صنعتی براساس این قانون و آیین‌‌‌نامه مربوطه، تحت سه‌دسته «دامنه و گستره تعاریف»، «مختصات مدل مدیریتی ترسیمشده» و «سازوکار نظارتی»، احصا شده است که به‌‌‌شرح ذیل ارائه می‌شود:
نارسایی‌‌‌های شناساییشده در دسته دامنه و گستره تعاریف (۱.نحوه تعریف مشمولان، ۲.نوع تعریف شرکت خدماتی و ۳.تعریف قسمت‌‌‌های مشترک): دسته اول، دسته دامنه و گستره تعاریف، شامل نارسایی‌‌‌های شناساییشده در نحوه تعریف مشمولان، نوع تعریف شرکت خدماتی و تعریف قسمت‌‌‌های مشترک است. به‌‌‌عنوان نمونه می‌‌‌توان به این نکته اشاره کرد که توجه قانون‌گذار به تفکیک در تعریف شهرکهای صنعتی و نواحی صنعتی مشمول قانون، ضمن التفات به تفاوت‌های ساختاری جدی در نوع نظام مسائل شهرکها و نواحی صنعتی اتفاق افتاده است. نگاهی که در اجرای قانون، چه در معیار تعریف مشمولان فرآیند واگذاری امور به شرکت خدماتی براساس بند«۵»آیین‌‌‌نامه اجرایی و چه در عدم‌تمایز در وظایف تعریف‌‌‌شده برای شرکت خدماتی در مورد شهرک صنعتی و ناحیه صنعتی روستایی دیده نشده است.
مختصات مدل مدیریتی ترسیمشده (۱.وظایف نهاد خصوصی، ۲.وظایف نهادهای دولتی، ۳.چرخه اقتصادی شرکت خدماتی، ۴.شیوه تامین مالی، ۵.تفسیرپذیری مواد قانونی و مقررات موضوعه، ٦.تعارضات نهادی قانون): دسته دوم، دسته مختصات مدل مدیریتی ترسیمشده، شامل نارسایی‌‌‌های شناساییشده در وظایف نهاد خصوصی، وظایف نهادهای دولتی، چرخه اقتصادی شرکت خدماتی، شیوه تامین مالی، تفسیرپذیری مواد قانونی و مقررات موضوعه و تعارضات نهادی قانون است. به‌‌‌عنوان نمونه می‌‌‌توان به این نکته اشاره کرد که یکی از نارسایی‌‌‌های مهم ذکرشده، چرخه اقتصادی شرکت خدماتی است؛ شیوه تعریف دامنه نقش هریک از اجزای سیستم مدیریتی جدید شهرکهای صنعتی در ساختار حاکمیت، در طول سال‌های اخیر محل مناقشه بوده است.
نوع و سطح وظایف و اختیاراتی که در عمل طی آیین‌‌‌نامه و اساسنامه نمونه به شرکت خدماتی واگذار شده، چیزی فراتر از موسسات غیرانتفاعی که در سابق طی قراردادی انجام امور مربوط به حفظ و نگهداری و سایر امور خدماتی شهرکهای صنعتی را انجام می‌‌‌دادند، نیست و چرخه اقتصادی این شرکت‌های خدماتی شکل نگرفته است، در شرایطی که اجازه کسب سود از طریق ایجاد خدمات یا توسعه زیرساخت‌‌‌ها از این شرکت گرفته شده و فعالیت آن در محدوده ذکرشده تعریف شده است. بنابراین طبیعی است که بخش زیادی از شهرکهای صنعتی و واحدهای فعال در این مجموعه‌‌‌ها اصلا تمایلی به تشکیل شرکت خدماتی در راستای اداره خودگردان امور شهرکها نداشته باشند. در شرایطی که مفاد بخش‌‌‌های مختلف قانون نحوه واگذاری مالکیت و اداره شهرکهای صنعتی و همچنین بخش «16» ماده «٤» اساسنامه شرکت مادرتخصصی سازمان صنایع کوچک و شهرکهای صنعتی ایران، بر وظیفه سازمان صنایع کوچک و شهرکهای صنعتی بر تحقق اداره خودگردان شهرکهای صنعتی از منظر مالی و اقتصادی تاکید کرده است، اما در واقعیت و در فرآیند اجرای قانون، توسط این سازمان و شرکت‌های استانی تابعه، به‌‌‌نحوی طراحی صورت گرفته که چرخه اقتصاد شرکت‌های خدماتی به‌‌‌درستی شکل نگرفته است.
سازوکار نظارتی (۱.فرآیند پایش صلاحیت و ۲.دوره گذار مدیریتی): دسته سوم، دسته سازوکار نظارتی، شامل فرآیند پایش صلاحیت و دوره گذار مدیریتی به شرکت خدماتی است. به‌‌‌عنوان نمونه می‌‌‌توان به این نکته اشاره کرد که ماده «۶» قانون مذکور، به موضوع چرخه فرآیند نظارتی اداره شهرکهای صنعتی مشمول قانون مورد بحث پرداخته است؛ به‌‌‌نحوی‌‌‌که شرکت شهرکهای صنعتی استانی، به‌‌‌عنوان نهاد متولی امر نظارت بر چگونگی اداره امور شهرکها و نواحی صنعتی توسط شرکت‌های خدماتی، برمبنای وظایف مقرر در این قانون و آیین‌‌‌نامه اجرایی آن و همچنین اساسنامه ذی‌‌‌ربط تعیین شده است. چرخه نظارتی به‌‌‌نحوی شکل گرفته که پس از تشخیص عدم‌صلاحیت هیات‌‌‌مدیره شرکت خدماتی توسط شرکت استانی و عزل اعضای هیات‌‌‌مدیره، طی دوره‌های سه‌‌‌ماهه به‌‌‌عنوان دوره گذار انتقال مدیریت، اداره امور شهرک صنعتی برعهده شرکت استانی قرار می‌گیرد. همچنین تعداد شهرکهای صنعتی که در این فرآیند و به‌‌‌صورت موقت، برای دوره‌های سه‌‌‌ماهه به شرکت‌های استانی واگذار می‌‌‌شوند، به‌‌‌حدی است که هزینه‌‌‌های مربوط به آن، بخش عمده‌ای از بودجه این شرکت‌ها را مشغول خود می‌کند و امکان سرمایه‌گذاری در راستای توسعه زیرساخت‌‌‌های اساسی شهرکها و نواحی صنعتی کمتر برخوردار سلب می‌شود.
بر همین اساس، دو هدف اصلی قانون‌گذار مشتمل بر طراحی مناسب خطوط ارتباطی نهاد توسعه‌‌‌ای (سازمان صنایع کوچک و شهرکهای صنعتی) و نهاد خصوصی (شرکت خدماتی) در راستای تحقق کارآیی حداکثری و تحقق اداره خودگردان شهرکهای صنعتی از منظر مالی و اقتصادی، توسط شرکت خدماتی محقق نشده است. بنابراین ضرورت دارد مدل مدیریتی ترسیمشده در قانون مذکور و آیین‌‌‌نامه آن، با رویکرد تحقق اهداف پیش‌‌‌گفته و با تاکید بر اصلاحاتی ازجمله نحوه تعریف مشمولان، چرخه اقتصادی شرکت خدماتی و شیوه تامین مالی و همچنین فرآیند ناکارآمد پایش صلاحیت هیات‌‌‌مدیره شرکت خدماتی مورد بازنگری قرار گیرد.
بررسی وضعیت آماری شهرکهای صنعتی
شرکت شهرکهای صنعتی استانی با انعقاد قرارداد حق بهرهبرداری از زمین با متقاضیان سرمایه‌گذاری در شهرکها و نواحی صنعتی، نسبت به واگذاری حق بهرهبرداری اراضی به آنان اقدام و پس از انجام تعهدات ازسوی طرف‌های قرارداد، مشتمل بر اخذ گواهی پایان‌کار ساختمانی، اخذ پروانه بهرهبرداری، تسویه‌‌‌حساب مالی و پرداخت قیمت منطقه‌‌‌ای ملک، عرصه را به‌‌‌نام آنان انتقال قطعی می‌کند. یکی از مسائلی که به‌‌‌عنوان چالش جدی توسعه شهرکهای صنعتی مطرح است، استفاده از زمین در شهرکهای صنعتی با هدف سوداگری است؛ روندی که باعث اختلال در سرمایه‌گذاری تولیدی در شهرکهای صنعتی شده است؛ از حدود 67هزار هکتار زمین قابل‌‌‌‌واگذاری در شهرکها و نواحی صنعتی، حدود ٧٠درصد جهت انجام فعالیت تولیدی به متقاضیان واگذار شده است، اما از این میزان، تنها اندکی بیش از 50درصد یعنی 24هزار هکتار -حدود 36درصد کل مساحت قابل واگذاری- در مسیر تولید به بهرهبرداری رسیده است.
آمار بالای زمین‌‌‌های واگذاری‌شده بهره‌‌‌برداری‌نشده نسبت به کل زمین‌‌‌های واگذارشده نشان از نارسایی موجود در زمینه واگذاری زمین شهرکها و نواحی صنعتی، صلاحیت و فرآیند نظارتی آن دارد. از مجموع 33هزار هکتار زمین واگذارشده بهره‌‌‌برداری‌نشده، صرفا 58هکتار -کمتر از 0.3درصد- از اراضی طی فرآیند بازپس‌‌‌گیری در هیات خلع ید از کنترل متقاضیان غیرواقعی خارج شده است.
وضعیت آماری واحدهای بهره‌‌‌برداری‌شده در شهرکهای نواحی صنعتی بر حسب نوع صنعت (به تفکیک استان تا پایان خردادماه 1402) نشان می‌دهد که دسته‌‌‌های صنایع فلزی و شیمیایی با 25درصد و 21درصد از کل واحدها، فعال‌‌‌ترین صنایع در شهرکهای صنعتی را تشکیل می‌دهند و صنایع غذایی و آشامیدنی در رده سوم فعال‌‌‌ترین صنایع در شهرکهای نواحی روستایی قرار دارد.
