مرکز پژوهش‌های مجلس گزارش داد
گره‌های معدن در برنامه هفتم
ایران روی یکی از کمربندهای اصلی کوه‌زایی جهان (آلپ-هیمالیا) واقع شده و وقوع فعالیت‌های کوه‌زایی و تکتونیکی باعث شده است تا مواد معدنی ارزشمندی با ذخیره احتمالی ۵۴میلیارد تن در کشورمان شکل بگیرد. وجود این ذخایر، ایران را به یکی از چند تامین‌کننده مهم این منابع در جهان تبدیل کرده است که از آن دسته میتوان به مس، سنگ‌آهن و سنگ‌های نما و تزئینی اشاره کرد. پراکندگی جغرافیایی معادن و قرارگرفتن بخش عمده‌ای از آنها در مناطق محروم و کمتر توسعه‌یافته، باعث شده است که بتوان از آنها به‌عنوان ابزاری مناسب برای تحقق عدالت اجتماعی و تمرکززدایی استفاده کرد. وجود بیش از ۶۴نوع عنصر معدنی، ایران را در زمره ۱۰کشور برتر معدن‌خیز جهان داده است.
ایرادات معدنی برنامه ششم چه بود؟
مهم‌ترین احکامی که در قانون برنامه ششم توسعه در حوزه معدن وضع شده بود، عبارت بودند از تشکیل شورای معادن استان و عوارض جبران خسارت ناشی از فعالیت‌های معدنی و واریز درآمدهای حاصل از اخذ حقوق دولتی معادن به حساب ویژه و صرف آن در محل‌هایی از قبیل موارد مندرج در قانون معادن مانند تکمیل زیربناها و زیرساخت‌های موردنیاز برای معادن. دولت این درآمد را در جداول اصلی قوانین بودجه سنواتی جانمایی کرده بود. بنابراین شاهد بودیم که ماده قانونی مذکور به‌عنوان حکمی عمومی میان تمام معادن اجرا و هزینه‌هایی علاوه بر حقوق دولتی به آنها تحمیل شد. به بیان دیگر میتوان گفت روح این ماده که بر مورد محور بودن آن بود، در نظر گرفته نشد.
بند «پ» ماده ۴۳ این قانون نیز به تخصیص صد درصدی درآمدهای حاصل از بخش معدن برای تکمیل زیربناها و زیرساخت‌های موردنیاز برای معادن و زیرساخت‌های عمومی صنایع مربوط بود که حتی ۳۰درصد این تخصیص و هدف قانون‌گذار در این زمینه محقق نشد. در قانون برنامه ششم توسعه کشور، نبود احکامی در زمینه برنامه‌ریزی برای حل چالشهای اساسی بخش معدن و صنایع معدنی مشاهده می‌شد. ضعف اکتشافات معدنی، ناهماهنگی موجود میان بخش معدن و دستگاه‌های اجرایی، فقدان راهبردهای توسعه بخش معدن و صنایع معدنی برمبنای مطالعات آمایش سرزمین، نظام غیرشفاف و ناکارآمد حقوق دولتی معادن، مداخله گسترده و غیرکارشناسی دولت در تنظیم بازار محصولات معدنی و فلزی و فقدان نظام جامع تنظیم‌گری بخش معدن و صنایع معدنی از جمله این موارد هستند.
چالشهای حوزه معدن چیست؟
به‌طور کلی چالشهای اساسی بخش معدن با تفکیک حوزه‌‌‌های مختلف به این شکل تقسیم‌بندی می‌شود که در حوزه اکتشاف، شاهد در دسترس نبودن داده و اطلاعات کافی موردنیاز فعالان، عدم‌دسترسی به زمین‌های دارای پتانسیل به‌منظور اکتشاف و همچنین کاهش جذابیت اقتصادی فعالیت اکتشاف هستیم. در حوزه بهره‌برداری میتوان به دلیل کوچک‌بودن مقیاس اغلب معادن کشور و عدم‌دسترسی به هیچ‌یک از نهادهای تولید، به از صرفه افتادن فعالیت‌های معدنی و عدم‌امکان نظارت بر فعالیت‌های بهره‌برداری اشاره کرد. همچنین صنایع معدنی کشور با مشکلاتی از قبیل عدم‌تامین پایدار انرژی، تولید محصول با ارزش‌افزوده پایین و خالی بودن ظرفیت صنایع پایین‌دستی مواجه هستند.
دولت در برنامه هفتم چه خواهد کرد؟
نتایج بررسی‌ها نشان می‌دهد در این حوزه تلاش شده است توسعه معدن و صنایع معدنی با نگاه زنجیره‌ای در لایحه برنامه هفتم مدنظر قرار گیرد؛ اما به نظر می‌رسد نگاه مذکور بدون طرح نظری کلی از توسعه بخش معدن مطرح شده است. همان‌طور که مثال دیگر آن، اعمال معافیت پرداخت حقوق دولتی به سرمایه‌گذاری اکتشافی، بدون هدفگذاری مشخصی بوده است. این در حالی است که مواردی که در لایحه به آنها پرداخته شده نیز به دلیل خطای هدفگذاری و ضعف در تعیین‌تکلیف چالشهای اصلی بخش معدن، نمی‌‌‌توانند کاملا اثرگذار باشند. همچنین در این لایحه چالش‌هایی نظیر عدم‌انتشار داده‌ها و اطلاعات موجود اکتشافی کشور و عدم‌تامین سوخت موردنیاز معادن و صنایع معدنی مورد غفلت قرار گرفته‌اند.
جالب اینکه در قانون برنامه هفتم توسعه نیز این احکام ایده‌ای برای حل مواردی همچون ضعف اکتشافات معدنی، ناهماهنگی موجود میان بخش معدن و دستگاه‌های اجرایی موضوع ماده ۲۴ قانون معادن، فقدان راهبردهای توسعه بخش معدن و صنایع معدنی برمبنای مطالعات آمایش سرزمین، نظام غیرشفاف و ناکارآمد حقوق دولتی معادن، مداخله گسترده و غیرکارشناسی دولت در تنظیم بازار محصولات معدنی و فلزی و فقدان نظام جامع تنظیم‌گری بخش معدن و صنایع معدنی نداشته‌اند.
یکی از اشتباهاتی که مرکز پژوهشها به آن ایراد وارد کرده، برآوردهای اشتباه دولت در زمینه اکتشاف سنگ‌آهن بوده است و به جای آنکه برآورد هدف اکتشاف ۸/ ۳میلیارد تن باشد، برآورد برنامه هفتم توسعه، ۸/ ۳میلیون تن بوده است؛ یعنی تفاوتی یک‌هزارمی!
جالب است که براساس محاسبات طرح جامع فولاد کشور، برای تولید ۵۵میلیون تن شمش، به حدود ۱۸۰میلیون تن سنگ‌آهن نیاز است؛ در حالی که میزان پیش‌بینی‌شده برای تولید سنگ‌آهن، ۱۱۷میلیون تن در نظر گرفته شده است. البته عقب‌ماندگی در اکتشافات و وضعیت نامناسب ذخایر سنگ‌آهن کشور امکان افزایش تولید در کوتاه‌مدت را خواهد گرفت، بنابراین کشور ناگزیر از واردات این محصول خواهد شد.
به نظر مرکز پژوهشها، با توجه به اینکه دولتی‌ها بر محدودیت‌های حوزه فولاد واقف هستند، ظرفیت سالانه تولید شمش فولاد، نسبت به اهداف تعیین‌شده در افق ۱۴۰۴ تغییری نداشته است و این هدفگذاری از جمله نکات مثبت این جدول و به‌طور کلی لایحه به شمار می‌رود. در حالی که انتخاب زنجیره مس به‌عنوان صنعت هدف در این برنامه، آن هم با توجه به ذخایر گسترده و محدودیت‌های کشور در حوزه انرژی از سمت مجلسی‌‌‌ها مثبت ارزیابی شده است، فقدان طرح کلی و منسجم با هدفگذاری مشخص، از ایرادات واردشده از سوی پژوهشگران خانه ملت به این بخش از لایحه است. از سوی دیگر به نظر می‌رسد اهداف مشخص‌شده در زنجیره مس بسیار خوش‌بینانه طراحی شده است. لازم به ذکر است که میزان تولید کنسانتره، کاتد و محصولات مسی کشور به ترتیب حدود ۱۲۰۰هزار، ۳۰۰هزار و ۲۵۴هزار تن است که بنابر موارد موجود در لایحه طی برنامه باید به ترتیب ۳، ۵ و ۹برابر رشد تولید داشته باشد که تحقق این میزان رشد در چنین مدت کوتاهی منطقی به نظر نمی‌رسد.
اکتشاف؛ طلوع معدن‌کاری
با توجه به آمار و اطلاعات موجود، طی سال‌های اخیر فعالیت چشمگیری در زمینه اکتشاف ذخایر جدید در کشور انجام نشده است. از یک‌میلیون و ۶۴۰هزار کیلومترمربع مساحت کشور، بنابر آمار گواهی کشف‌های صادرشده از سوی وزارت صمت، تنها حدود ۱۰۰هزار کیلومترمربع و با عمق متوسط ۳۰۰متر مورد بررسی قرار گرفته است. بنابراین به نظر می‌رسد تمام آمارهای رسمی درخصوص میزان و تنوع ذخایر کشور، حاصل اجرای عملیات روی بخش کوچکی از مساحت کشور با متوسط عمق پایین است که بخش عظیمی از آن، حدود نیم‌قرن پیش انجام شده است.
چالشهای اکتشاف در ایران چیست؟
به‌طور کلی میتوان چالشهای اصلی این حلقه مهم زنجیره معدن‌کاری در کشور را به سه‌دسته مهم تقسیم‌بندی کرد: نخست، داده‌ها و اطلاعات موردنیاز، در اختیار فعالان معدنی قرار نمی‌گیرد؛ دوم، جذابیت اقتصادی فعالیت‌های اکتشافی کاهش یافته است؛ سوم؛ زمین و عرصه‌های موردنیاز، برای انجام فعالیت استاندارد اکتشافی، در اختیار فعالان قرار نمی‌گیرد.
زنگ خطر پایان منابع معدنی سنگ‌آهن
درحال حاضر جبران عقب‌ماندگی سال‌های گذشته در حوزه اکتشاف باید یکی از دغدغه‌های اصلی سیاستگذاران باشد. در نظر نگرفتن این موضوع عواقب جدی برای این حوزه دارد؛ موضوعی که در صنعت فولاد و سنگ‌آهن نمود جدی داشته است، به نحوی که پیش‌بینی می‌شود در صورت عدم‌انجام اکتشافات جدید، طی ۱۵سال آینده سنگ‌آهن کشور به اتمام برسد. براساس جدول تولید فولاد و نیاز سنگ‌آهن در سال ۱۴۰۴ و پیش‌بینی‌ها، طبق محاسبات انجام‌شده، کشور در این سال با کسری ۲۱میلیون تنی در سنگ‌آهن مواجه است. در لایحه برنامه هفتم، در راستای جبران عقب‌ماندگی به‌منظور تشویق فعالان معدنی به انجام فعالیت‌های اکتشافی، سرمایه‌گذاری در این حلقه در صورتی که به صدور پروانه بهره‌برداری منجر شود مشمول معافیت موضوع تبصره «۵» ماده ۱۲ قانون اصلاح قانون معادن شده است. به نظر می‌رسد تدوین‌کنندگان لایحه، این ماده را در راستای افزایش جذابیت اقتصادی عملیات اکتشاف آورده‌اند. این حکم از آن جهت که موضوع اکتشاف را در لایحه برنامه مورد توجه قرار داده، قابل اتکاست اما باید در نظر داشت که اعمال این معافیت بدون در نظر گرفتن اولویت‌های کشور در تامین مواد اولیه صنایع معدنی راهبردی کشور، می‌تواند موجب کاهش درآمدهای دولت ناشی از حقوق دولتی شود؛ بی‌آنکه نیاز صنایع را رفع کند.
در طرف مقابل، اگر بتوان از این طریق فعالان بخش را به یافتن ذخایر بزرگ‌مقیاس مواد اولیه صنایعی همچون فولاد، مس و آلومینیوم سوق داد، میتوان به رونق آنها کمک کرد. از این رو بهتر است این معافیت در برخی مواد معدنی با ذخایر نسبتا بزرگ اعطا شود. همان‌طور که پیش‌تر بیان شد، موضوع عدم‌دسترسی به زمین، از دیگر چالشهای این حوزه محسوب می‌شود. در میان دلایل مختلف، دخالت مخرب برخی نهادهای ذی‌مدخل اعم از محیط‌زیست، منابع طبیعی، انرژی اتمی، راه و شهرسازی، وزارت کشور، نیروهای مسلح و... در حوزه معدن اهمیت ویژه‌ای دارد. در این راستا و برای حل و فصل برخی چالش‌ها در بند «پ» ماده ۱۰۲ لایحه، وزارت صمت مکلف شده است با همکاری وزارت دفاع و پشتیبانی نیروهای مسلح تا پایان سال اول برنامه آیین‌نامه اجرایی نحوه بهره‌برداری از معادن واقع در محدوده‌های مربوط نیروهای مسلح را تهیه کند و به تصویب هیات‌وزیران برساند. به عقیده پژوهشگران خانه ملت، در این حکم که حرکتی رو به جلو محسوب می‌شود، برخی ناهماهنگی‌ها میان سازمان‌های مذکور و بخش معدن موجب کند شدن روند توسعه این بخش مهم از اقتصاد کشور شده است. از این رو پیشنهاد مرکز پژوهشها این است که در این ماده نسبت به تعیین‌تکلیف چالشهای بخش معدن با سازمان‌ها و به‌خصوص انرژی اتمی نیز اقدام شود.
بهره‌برداری از معادن راحت نیست
داستان بعدی معادن پس از کشف و محاسبه مقدار قابل برداشت و ذخیره، بهره‌برداری از آنهاست. با توجه به آمار و اطلاعات، موجود نزدیک به نیمی از معادن کشور تعطیل هستند. بر این اساس میتوان گفت تولید معادن کشور نسبتی با ظرفیت‌های موجود ندارد.
مهم‌ترین چالشهای مانع توسعه این حلقه از زنجیره معدن‌کاری به دو دسته تقسیم می‌شوند و ابتدا باید مواردی را که باعث خارج شدن معادن از صرفه اقتصادی می‌شوند بررسی کرد. نخست، درصد قابل‌توجهی از تعداد معادن کشور، کوچک‌مقیاس هستند؛ دوم، بهره‌برداران در برخی موارد امکان فروش محصولات خود با قیمت منصفانه را ندارند؛ سوم، نهاده‌های تولید موردنیاز از جمله ماشین‌آلات سنگین معدنی، سوخت و مواد ناریه باکیفیت و به میزان مناسب دراختیار بهره‌برداران قرار نمی‌گیرد.
نکته مهم دیگر در زمینه چالشهای اصلی مانع توسعه، نبود نظارت مناسب بر فعالیت‌های معدنی است. تعداد معادن فعال کشور در سال ۱۴۰۰، ۵هزار و ۸۷۲معدن بوده که از این میزان، شن و ماسه، سنگ‌آهک، سنگ لاشه و سنگ تزئینی، بیشترین سهم را به خود اختصاص داده‌اند و معادن سنگ‌آهن، مس و سرب و روی به‌عنوان عمده ذخایر فلزی کشور، تنها ۱/ ۶درصد از سهم معادن کشور را در اختیار دارند. با بررسی و محاسبه‌ای کوتاه در خصوص نسبت تعداد شاغلان کل معادن و شاغلان معادن بزرگ‌مقیاسی همچون گل‌گهر و مس سرچشمه با ۷هزار و ۶هزار نفر شاغل، میتوان دریافت که اکثر معادن کشور، کوچک‌مقیاس محسوب می‌شوند و به نوعی با توجه به اشتغال ۱۲۰هزار نفر در معادن و کنار گذاشتن معادن بزرگ‌مقیاس، میانگین اشتغال کارگران در هر معدن، ۲۱نفر است. معادن کوچک‌مقیاس با مشکلاتی از قبیل گرانی تامین سوخت، حساسیت به نوسانات بازار و عدم‌صلاحیت مالی برخی از بهره‌برداران مواجه هستند که باید در این زمینه راهکارهای مناسبی اندیشید.
براساس ماده «پ» لایحه برنامه هفتم توسعه به‌منظور غلبه بر چالش عدم‌امکان نظارت بر معادن در بند ۵۹، کلیه معادن کشور مکلف به صدور بارنامه در خروجی واحد تولیدی خود شده‌اند.
این ماده می‌تواند نقش مثبتی بر اعمال نظارت بر معادن، به‌خصوص معادن کوچک و متوسط و افزایش وصول حقوق دولتی، داشته باشد.
صنایع معدنی و چالشهای موجود
صنایع معدنی به‌عنوان حلقه واسطه میان بخش‌های معدن و صنعت از اهمیت قابل‌توجهی برخوردارند. به همین منظور و برای نیل به حداکثر ارزش‌افزوده در زنجیره مواد معدنی، سرمایه‌گذاری‌های هنگفتی در کشور صورت گرفته است. ناپایداری در تامین انرژی، تولید محصول با ارزش‌افزوده پایین و خالی بودن ظرفیت صنایع پایین‌دستی، مهم‌ترین چالشهای این حلقه از بخش معدن و صنایع معدنی هستند. در بند«ت» ماده ۴۸ لایحه به موضوع ساماندهی مجوزهای واحدهای صنعتی پرداخته شده و وزارت صمت مکلف به صدور، لغو یا تمدید جواز تاسیس این واحدها با رویکرد ایجاد حداکثر ارزش‌افزوده، توازن در زنجیره تولید و رعایت ملاحظات سند ملی آمایش شده است. از نظر مرکز پژوهشها این ماده‌ای کارآمد برای سیاستگذاری واحدهای در حال احداث صنایع است. با این حال جای خالی ارائه راه‌حل برای برون‌رفت واحدهای موجود از وضعیت فعلی همچنان به چشم می‌خورد.
یکی دیگر از مسائل مهم مورد اشاره، این است که در لایحه برنامه هفتم به مشکلات موجود پیرامون دسترسی به اطلاعات اکتشافی اشاره‌ای نشده است. در این راستا باید وزارت صمت مکلف شود داده‌ها و اطلاعات موجود اکتشافی کشور را در اختیار عموم قرار دهد و در قالب ارائه گزارش‌های ادواری از روند پیشرفت آن گزارش ارائه کند. مرکز پژوهش‌های مجلس در پیشنهاد خود برای الحاق بندهایی به این بخش از لایحه برنامه هفتم توسعه، معتقد است وزارت صمت و همچنین سازمان زمین‌شناسی و اکتشافات معدنی کشور موظف هستند تمام اطلاعات پایه زمین‌شناسی، اعم از نقشه‌های زمین‌شناسی، نقشه‌های ژئوشیمی، ژئوفیزیک هوایی و... و مفاد گزارش‌های اکتشاف محدوده‌ها و پهنه‌ها را در پایان سال اول برنامه منتشر کنند و در اختیار عموم بگذارند. همچنین گزارش روند پیشرفت این ماده و میزان همکاری کلیه وزارتخانه‌ها، سازمان‌ها و ارگان‌های مرتبط مانند وزارت نفت و سازمان انرژی اتمی در راستای اجرا این ماده، توسط وزارت صمت باید هر دوماه به کمیسیون صنایع و معادن ارائه شود. تثبیت این حکم در قانون برنامه می‌تواند جنبه‌های مثبتی داشته باشد، با این حال نپرداختن به موضوع تامین سوخت و ماشین‌آلات سنگین موردنیاز معادن در لایحه پیشنهادی دولت از نقاط‌ضعف آن محسوب می‌شود. به همین منظور باید تمهیدات لازم برای فروش گازوئیل موردنیاز معادن در بستر بورس انرژی با الزام معادن بزرگ به تامین بخشی از سوخت خود صرفا از این طریق اندیشیده شود. همچنین به منظور جبران عقب‌ماندگی کشور در اکتشاف ذخایر جدید، نوسازی ناوگان ماشین‌آلات معدنی و ارتقای فناوری بهره‌برداری در معادن، میتوان از منابع حاصل از این اصلاح قیمت بهره برد.
درخصوص صنایع معدنی تنها یک‌ماده، آن هم درخصوص ساماندهی جوازهای تاسیس آنها در لایحه پیشنهادی مشاهده می‌شود، اما به موضوع عدم‌پایداری تامین انرژی این واحدهای صنعتی اشاره نشده است. بنابراین باید واحدهای صنایع انرژی‌بر، از قبیل پتروشیمی و فولاد، در خصوص بهره‌برداری از میادین گازی کوچک جدید و همچنین گازهای مشعل، در اولویت قرار گیرند. همچنین امکان توسعه فعالیت‌های این واحدها باید تنها در صورت انجام سرمایه‌گذاری وجود داشته باشد.
ارزیابی مرکز پژوهشها از بخش معدن چیست؟
در نهایت مرکز پژوهش‌های مجلس در این گزارش با این نتیجه‌گیری که مانند احکام مرتبط با بخش معدن در قانون برنامه ششم توسعه که فاقد طرح کلی منسجم از توسعه بخش معدن بوده و صرفا به صورت جسته و گریخته به برخی مسائل حوزه پرداخته بود، لایحه برنامه هفتم توسعه را نیز باید به همین شکل دانست؛ زیرا نتایج بررسی‌ها نشان می‌دهد، اگرچه تلاش شده است توسعه معدن و صنایع معدنی با نگاه زنجیره‌ای در این لایحه مدنظر قرار گیرد، به دلیل فقدان تطابق و دقت در هدفگذاری با اهداف توسعه بخش و ضعف در تعیین‌تکلیف چالشهای اصلی آن، نمی‌توان احکام لایحه در این بخش را کاملا اثربخش دانست.
