مرکز پژوهشهای اتاق بازرگانی ایران گزارش داد
آدرس غلط در برنامه توسعه
تدوین برنامههای بلندمدت توسعه در ایران هرچند سابقه‌‌‌ای طولانی دارد، اما این برنامهها به اهداف خود دست نیافتند. در پژوهشی که بازوی پژوهشی اتاق ایران منتشر کرده است عنوان شده که ناکامی این برنامهها به دلیل فقدان منابع نیست، بلکه مصرف نادرست منابع به‌نسبت قابل‌‌‌توجه کشور است که براساس برنامههای بلندمدت توسعه انجام شده است و آدرس غلط رانتی به اقتصاد داده‌‌‌اند. گزارش پیش‌رو با مرور تجربه‌‌‌های موفق نشان می‌دهد، علاوه بر تاثیرگذاری گروههای ذی‌نفع غیرمولد بر سیاست‌‌‌ها، دانش اندک سیاستگذاران طی سال‌هایی که برنامههای توسعه نگاشته شده‌‌‌اند، موجب اتلاف چند صد میلیارد دلار از منابع کشور شده است. این گزارش پیشنهاد می‌دهد با بهره‌‌‌گیری از دانش بخش خصوصی، مشکل کمبود دانش جبران شود و با محول کردن این ماموریت به سازمانی فراقوه‌‌‌ای، میتوان بر معضل تاثیرگذاری منفی گروههای ذی‌نفع در سیاست‌‌‌ها فائق آمد. تنظیم و اجرای برنامههای توسعه در طول دوران برنامه‌‌‌ریزی در ایران در اختیار تصمیم‌گیران و برنامه‌‌‌ریزانی بوده است که در مواجهه با مسائل و مشکلات، دائم دست به انتخاب‌‌‌های تکراری می‌‌‌زنند و از دل آنها نتایج جدید و امیدبخشی بیرون نمی‌‌‌آید. این نتیجه گزارشی است که مرکز پژوهشهای اتاق ایران درباره برنامه توسعه هفتم منتشر کرده است و بررسی روند تدوین برنامههای توسعه در کشور نشان می‌دهد که پس از حدود ۷۰سال که از تهیه نخستین برنامه توسعه می‌‌‌گذرد، شاخصهای امروز اقتصاد ایران فاصله بسیاری با شاخصهای کشور توسعهیافته دارند.
بنا بر برآورد این گزارش، علاوه بر شکاف بزرگ تلاش‌‌‌ها و نتایج، در حال حاضر کشور درگیر وضعیتی نامطلوب در سطح شاخص‌‌‌هایی مانند تورم، بیکاری، فقر و رشد اقتصادی است. ناتوانی یا حتی بی‌‌‌توجهی در سیاستگذاری علمی برای اداره جامعه و اقتصاد، ناتوانی در برنامه‌‌‌ریزی و فهم آن و پیرو آن، سوءمدیریت‌‌‌ها و ناکارآمدی مشهود در زمینه تصمیم‌گیری‌‌‌ها و نداشتن اهلیت حرفه‌‌‌ای تصمیم‌گیران، گسترش ناهنجاری‌‌‌ها و آسیب‌‌‌های اجتماعی بعضا مهلک در جامعه ایرانی را موجب شده است. در حالی که براساس تجربه‌‌‌های جهانی و متون اقتصادی کلاسیک، صنعت پیشران اقتصاد و صنایع با فناوری بالاتر از متوسط پیشران صنعت هستند، در ایران روندی کاملا معکوس طی شده و سهم ارزش‌افزوده صنایع با فناوری متوسط و بالا طی سه‌دهه گذشته نصف و سهم صنایع با فناوری پایین دوبرابر شده است.
معجون اهداف
اکنون ۷۰سال است که در ایران برنامههای توسعه تدوین می‌شود. اما پرسش اساسی این است که نتیجه این تلاش‌‌‌ها که تحت عنوان برنامه و برنامه‌‌‌ریزی صورت گرفته آیا به توسعه و پیشرفت کشور یا شکل‌‌‌گیری اقتصاد توسعهیافته، پایدار و مقاوم انجامیده است؟ مشاهدات کارشناسی نشان می‌دهد که پاسخ منفی است و اقتصاد ایران فاصله زیادی با وضعیت مطلوب دارد. علاوه بر این، کشور در سال‌های اخیر در شرایط سختی بوده است.
باید توجه کرد که برنامه‌‌‌ریزی توسعه باید با محوریت چند اولویت و هدف محدود طراحی شود، در حالی که برنامههای توسعه در ایران معجونی از اهداف مختلف و آرمانی بوده‌اند. در اینجا باید عنوان کرد که توسعه صنعتی بدون تعیین پیشران‌‌‌ها و اولویتها امکان‌‌‌پذیر نیست. در تعیین پیشران‌‌‌ها، تجربه کشورهای مختلف نشان می‌دهد که تمرکز بر صنایع ساخت و سه‌حوزه راهبردی ساخت ماشین‌‌‌آلات صنعتی، محصولات الکترونیکی و خودرو قرار داشته و دو صنعت محصولات شیمیایی و محصولات فولادی مورد استفاده در این صنایع را نیز میتوان صنایع راهبردی آن سه‌صنعت پیشران در نظر گرفت. این درحالی است که تجربه توسعه در ایران بیانگر آن است که در سه‌دهه گذشته، مجموع سهم صنعت غذا و چهار صنعت وابسته به منابع طبیعی دوبرابر شده و نزدیک به دوسوم ارزش‌افزوده صنعتی ما را شکل می‌دهند و به‌جای آن سهم سه‌صنعت خودرو، ماشین‌‌‌آلات و لوازم الکترونیکی که صنایع پیشران کشورهای توسعهیافته هستند در این بازه نصف شده است. همچنین تاسیس واحدهای منفرد شیمیایی و فولادی، اعطای رانت عمدتا به صنایع خام‌‌‌فروش، دارای ارزش‌افزوده پایین و غیر‌راهبردی، همچنین عدم‌رعایت بهینگی در مقیاس تولید و مکان‌‌‌یابی غلط در تمام صنایع، بهویژه صنایع آب‌بر و هدردادن منابع کشور، از نتایج این آشفتگی است. دومین مشکل عمده در زمینه اتخاذ تصمیم‌‌‌های درست، وجود ذی‌نفعانی در ساختار تصمیم‌گیری کشور است که منافع آنها با توسعه کشور مغایر است. امروزه پدیده‌‌‌هایی مانند بحران سرمایه‌گذاری یا سلطه فعالیتهای نامولد و دلالی بر فعالیتهای مولد و اتخاذ سیاست‌‌‌های غیرمولد یا بی‌‌‌تاثیر کردن احکام یا سیاست‌‌‌های مولد برنامههای توسعه، با منافع این ذی‌نفعان غیرمولد گره خورده است.
علاوه بر موارد فوق انتظار می‌رود، حاکمیت درک درستی از شرایط فعلی کشور داشته باشد. در شرایط فعلی از لحاظ سرمایه اجتماعی کشور در وضعیت مطلوبی نیست و عموم مردم، بهویژه فعالان اقتصادی و کارآفرینان به توان حکمرانان برای حل مسائل و مشکلات اعتماد چندانی ندارند. اگر این مساله در تدوین برنامه لحاظ نشود و برنامه بدون توجه به موقعیت کشور تدوین شود و بر همان روال چند دهه گذشته بخواهیم برنامه را تهیه کنیم، میتوان پیش‌بینی کرد که تحقق اهداف بسیار دور از انتظار باشد.
محدودیت یا اتلاف سرمایه؟
محدودیت سرمایه، به مثابه مهم‌ترین عامل محدودیت رشد، شاید ساده‌‌‌ترین و سرراست‌‌‌ترین پاسخ این پرسش باشد که منابع کافی برای دستیابی به اهداف برنامه تخصیص داده نشده است. با این حال، شواهد نشان می‌دهد که در ۶دهه یعنی از سال ۱۳۳۸ تا پایان سال ۱۳۹۹ معادل ۲هزار و ۲۶۲میلیارد دلار منابع ارزی مستقیم حاصل از صادرات نفت و گاز، پتروشیمی، صادرات سایر کالاهای غیرنفتی و خدمات در اختیار کشور بوده است. از سال ۱۳۵۲ تا پایان سال ۱۳۹۷ حدود یک‌هزار و ۸۵۰میلیارد دلار از محل منابع مازاد بر صادرات نفت و گاز، انرژی برای مصرف در داخل در کشورمان فراهم بوده است. در صورتی که این منابع در ایران به این فراوانی وجود نداشت به‌ناچار باید چنین رقمی برای واردات انرژی هزینه میشد. یعنی به قیمت جاری از محل این دو منبع، ۴هزار و ۱۱۲میلیارد دلار منابع در اختیار سیاستگذاران قرار گرفته تا اهداف توسعه را محقق کنند. به‌عنوان یک نمونه که نشان دهد مشکل کشور نداشتن منابع نیست، میتوان به این نکته اشاره کرد که براساس داده‌‌‌های رسمی ترازنامه انرژی وزارت نیرو از سال ۱۳۸۰ تا ۱۳۹۶، ارزش بنزینی که در ایران مصرف شده، معادل ۱۹۹میلیارد دلار بوده است. همچنین از سال ۱۳۶۷ تا سال ۱۳۹۶ ارزش گازوئیل مصرفی، حدود ۳۱۸میلیارد دلار بوده است. به عبارتی، در مجموع در سال‌های گفته‌شده، حجم حیرت‌انگیز ۵۱۷میلیارد دلار منابع فقط صرف مصرف تنها دو فرآورده نفتی شده که تنها یکی از نتایج آن آلایندگی بوده است، حال آنکه مدیران دولتی حتی یک‌سنت در طراحی و تولید موتور بنزینی یا موتور دیزلی سرمایه‌گذاری نکرده‌‌‌اند.
از سال ۱۳۴۴ تا پایان سال ۱۳۹۹در بودجه‌‌‌های عمرانی به قیمت‌های جاری معادل ۵۲۹هزار و ۲۷۳میلیارد تومان و چنانچه با تورم‌‌‌زدایی به قیمت ثابت ۱۳۹۹ محاسبه شود، مبلغ ۶میلیون و ۱۸۷هزار و ۲۹میلیارد تومان هزینه شده است، اما آیا به میزان این حجم تخصیص منابع دستاوردها قابل مشاهده و لمس است؟ در همین بازه زمانی، در هزینه‌‌‌های جاری کشور، حدود ۲میلیون و ۵۳۶هزار و ۲۷۳میلیارد تومان مصرف شده که اگر با تورم‌‌‌زدایی به قیمت ثابت ۱۳۹۹محاسبه شود، معادل حدود ۱۸میلیون و ۲۰۵هزار و ۱۶۵میلیارد تومان صرف نظام بوروکراسی شده است.
مروری بر شاخصهای اقتصادی، ارزیابی‌‌‌های پیش‌‌‌گفته را بهتر نشان می‌دهد. به‌منظور ارزیابی وضعیت، از شاخصهای گوناگونی میتوان بهره گرفت، اما این گزارش، فقط به شاخصهای کلی وضعیت رشد اقتصادی، تورم و قومگرایی و منطقه‌‌‌گرایی رشد نابرابری‌‌‌ها، بی‌‌‌عدالتی‌‌‌ها و رشد محرومیت‌‌‌ها اشاره دارد. وضعیت نامناسب شاخصهای بالا در ایران که بیانگر ناکامی در تحقق توسعه سریع و پایدار بوده درحالی به‌‌‌دست آمده که در دوره یادشده، میزان قابل‌توجهی از منابع ارزی و ریالی در اختیار برنامه‌‌‌ریزان قرار داشته تا توسعه را از طریق آن محقق کنند. از سال ۱۳۲۷ تاکنون یعنی طی ۶برنامه عمرانی پیش از انقلاب و ۶برنامه توسعه پس از انقلاب، منابع ارزی کالایی نیز در اختیار کشور بوده است. بخشی از منابع ارزی حاصل از صادرات مستقیم نفت و گاز و بخش دیگری منابع انرژی‌ای است که در داخل مصرف شده و اگر کشور از این منابع برخوردار نبود برای واردات آنها باید منابع ارزی کلانی تخصیص داده میشد. جدا از این موارد منابع زیادی نیز به‌عنوان بودجه‌‌‌های عمرانی برای ساخت زیرساخت‌‌‌ها در کشور هزینه شده است.
درآمدهای ارزی صادرات حاصل از نفت و گاز کشور طی سال‌های ۱۳۹۹-۱۳۳۸ برابر با یک‌هزار و ۶۰۸میلیارد دلار بوده که ۸۲درصد آن متعلق به دوره ۱۳۹۹-۱۳۶۸ است. اگر جمع صادرات کالاهای پتروشیمی، کالاهای غیرنفتی و خدمات نیز به آن افزوده شود به رقم ۲هزار و ۲۶۲میلیارد دلار می‌رسد که باز هم ۸۵درصد آن متعلق به بازه زمانی سال پایانی جنگ یعنی ۱۳۶۸ تا پایان سال ۱۳۹۹ است. این میزان، ارزی است که به‌طور مستقیم طی این سال‌ها در اختیار کشور قرار گرفته و باید عنوان کرد رقم آن بسیار چشمگیر است؛ اما با این میزان درآمدهای ارزی، توسعه صنعتی قابل‌قبولی در کشور تجربه نشده است. شکاف خواسته‌‌‌ها و نتایج درعین برخورداری از فراوانی منابع نشان می‌دهد که مشکل کشور در توسعه‌‌‌نیافتگی، فقدان منابع نبوده بلکه فقدان ساختار تصمیم‌‌‌سازی درست در امر توسعه است. با وجود درآمدهای عظیم ارزی نفتی در کشور حداقل در طول ۵۰سال گذشته، باید گفت که سرمایه کافی برای توسعه وجود داشته، اما این سرمایه به دلیل کم‌‌‌دانشی و وجود ذی‌نفعان آگاه، به توسعه اقتصادی منجر نشده است. ابتدا باید برنامه‌‌‌هایی برآمده از دانش نخبگان و متخصصان واقعی طراحی شود، سپس تصمیم‌گیری‌‌‌های اقتصادی به اهل فن و علم واگذار شود. به طور یقین باید گفت بدون چنین اصلاحاتی، دستیابی به توسعه اقتصادی کشور سرابی بیش نیست.
اصول برنامه‌‌‌نویسی
نخستین اصل که برنامه باید داشته باشد، محدود کردن نقاط هدف است. نمی‌شود با نشان‌گیری ده‌‌‌ها نقطه مختلف، به نتیجه‌‌‌گیری درست و مطلوبی رسید. با وجود این، آنچه در برنامههای توسعه ایران به چشم می‌‌‌خورد، مشخص کردن تعداد بسیاری اهداف تحت عنوان اولویت است.
دومین اصلی که برنامه باید داشته باشد، تعریف دقیق و علمی مفاهیم کلیدی در آن است. برای مثال وقتی به تولید اشاره می‌شود، باید، تعریف درست و مشخصی از مفهوم تولید و مصادیق آن ارائه شده باشد. وقتی چنین تعریفی ارائه نشده باشد، هر فعالیتی می‌‌‌تواند خود را به‌عنوان فعالیت تولیدی در این برنامه جانمایی کند که نه‌تنها به تسهیل دستیابی به هدف نهایی کمکی نمی‌‌‌کند، بلکه باعث دوری یا شکست در برنامه می‌شود. واژگان پایه‌‌‌ای در برنامههای توسعه کشور اغلب تعریف نشده‌‌‌اند و اساسا تعریف عملیاتی از آنها وجود ندارد؛ واژه‌‌‌هایی مانند عدالت، شایسته‌‌‌سالاری، مردم‌‌‌سالاری، بهره‌‌‌وری، رقابت و دانش‌‌‌بنیان، از این دست هستند.
به نوشته این گزارش بیش از ۴۰سال است که از واژه‌‌‌هایی مانند عدالت و شایسته‌‌‌سالاری سخن گفته می‌شود، اما در عمل محقق نمی‌شوند. باید گفت با اجرای چنین روشی که صرفا واژه‌‌‌ها برجسته شوند، اما در عمل، شهروندان از آنها بی‌‌‌بهره باشند، توسعه‌‌‌ای اتفاق نخواهد افتاد.
سومین اصلی که باید هر برنامه از آن برخوردار باشد، بیان مشخص و دقیق مسیری است که کشور باید به توسعه برسد. وقتی برنامه‌‌‌نویس یا سیاستگذار نمی‌‌‌داند توسعه قرار است از چه مسیری حاصل شود، چگونه میتوان به آن دست یافت؟ طی سال‌های گذشته، اقتصاد ایران با عدم‌تعیین صحیح بخش محوری اقتصاد برای توسعه، مانند آونگ میان بخش‌‌‌ها در رفت‌‌‌وآمد بوده است و همان‌طور که امروز ملاحظه می‌شود، از این رفتار نه‌تنها توسعه حاصل نشده، بلکه کشور را دچار آشفتگی‌‌‌های بسیار در اقتصاد کرده است.
تجربه جهانی صنایع پیشران
لزوم توجه به بخشهای پیشران مربوط به اصل اول و تشخیص اولویتها، مهم‌ترین گام سیاستگذار است. در خصوص بحث انتخاب پیشران نیز منابع مختلفی در دسترس است، اعم از تجربیات کشورها، متون و مبانی نظری اقتصادی و داده‌‌‌های آماری که تمام این موارد در یک نقطه همگرا هستند و آن بحث توجه ویژه به بخش ساخت صنعتی است. در یکی از نمونه‌‌‌های موفق، مشاهده شده است که نخست برای گسترش صنایع سبک مانند پوشاک تلاش می‌شود؛ به‌تدریج با تغییر اولویتها برنامههای توسعه مختلف باید به سمت صنایع خودرو، فولاد و کشتی‌‌‌سازی در برنامه بعد و سپس صنایع نیمه‌هادی و الکترونیک تغییر پیدا کنند. انتخاب این پیشران‌‌‌ها با توجه به آثار سرریزی آن بر بقیه بخشهای اقتصادی انتخاب شدند. علاوه بر این در این تجربه، صنعت خودرو و ماشین‌‌‌آلات به‌عنوان صنایعی با ارزش افزده متوسط و متوسط رو به بالا و صنایع الکترونیک به عنوان صنعتی با فناوری بالا بیشترین سهم از ارزش افزوده را داشته‌‌‌اند. این سه بخش را میتوان صنایع هدف و پیشران توسعه و منبع اصلی کسب درآمدهای ارزی در این کشورها نامید.
در کنار این سه‌بخش هدف، تولید در دو بخش محصولات شیمیایی و فولاد در این کشورها به عنوان تامین خوراک این صنایع مدنظر بوده است. با وجود توجهی که به توسعه این صنایع در ایران در دهه‌‌‌های گذشته صورت گرفته، آنچه شکل گرفته، تاسیس منفرد واحدهای شیمیایی و فولادی بدون درنظر گرفتن جایگاه آنها در زنجیره تولید و تامین صنعتی کشور و صنایع بالادستی آنها بوده است و از همه مهم‌تر، توجه چندانی به سه قید مهم یعنی میزان کمک استقرار این واحدها به گذار از خام‌فروشی، رعایت بهینگی در مقیاس تولید و مکان‌‌‌یابی درست این واحدها صورت نگرفته است. در ایران با اعطای علائم رانتی اشتباه، امروز صنعت کشور به لحاظ سطح فناوری موجود در آن، در مسیر رو به پیشرفتی قرار ندارد. به لحاظ سهم ارزش‌افزوده، ابتدا صنعت غذا و سپس چهار صنعت مواد و فرآوردههای شیمیایی، فلزات پایه، کک و فرآوردههای حاصل از پالایش نفت و سایر فرآوردههای معدنی غیرفلزی که وابسته به منابع طبیعی هستند، پنج‌صنعت با بیشترین سهم در اقتصاد ایران هستند و مجموع سهم ارزش افزوده آنها از کل ارزش‌افزوده صنعتی در سال ۱۳۹۷ برابر با ۶۴درصد است و دوسوم ارزش افزوده صنعتی کشور به این پنج صنعت وابسته است و به غیر از صنعت مواد و محصولات شیمیایی که دارای سطح فناوری متوسط رو به بالاست، صنعت غذا در رده تولیدات با سطح فناوری پایین و سه صنعت فلزات پایه، کک و فرآوردههای حاصل از پالایش نفت و سایر فرآوردههای معدنی غیرفلزی در رده تولیدات با سطح فناوری متوسط رو به پایین طبقه‌‌‌بندی می‌‌‌شوند و سه صنعت مهم ماشین‌‌‌آلات، خودرو و محصولات الکترونیکی، جزو صنایع با کمترین سهم در ارزش افزوده هستند. در طول یک‌سده گذشته در بسیاری از دولت‌‌‌ها -به جز چند دوره محدود- عموما قوانین و رویه‌‌‌های اجرایی ضد تولید عمل کرده است. در ایران علاوه بر سطح پایین دانش کاربردی و عقب‌ماندگی از فنون و علوم پیشرفته، قومگرایی و منطقه‌‌‌گرایی تصمیم‌گیران اقتصادی، به بی‌‌‌عدالتی در توزیع همین صنایع با سطوح پایین فناوری نیز منجر شد.
نتیجه‌‌‌گیری
در تجربه ایران باید گفت ذی‌نفعان حاضر در حلقه تصمیم‌گیران کشور، به علت منافع بسیار کلان اقتصادی که از خام‌فروشی و در نتیجه عدم‌توسعه صنعتی کشور می‌‌‌برند، امکان ورود متخصصان و نخبگان واقعی در حلقه تصمیم‌گیران و برنامه‌‌‌ریزان اقتصادی را نمی‌‌‌دهند و همین موضوع امروز فضای عمومی توسعه اقتصاد کشور را دچار چالش‌‌‌های فراوان کرده است. کشور دارای سرمایه است، اما این سرمایه به علت عدم‌تشکیل نرم‌‌‌افزارهای توسعه، به بحران سرمایه‌گذاری و عدم‌توسعه صنعتی انجامیده و فعالیتهای نامولد و دلالی، کانون جولانگاه سرمایه‌‌‌های کشور شده است.
در سال‌های اخیر، شاهد میل همین سرمایه به خروج هستیم، حتی علاه بر خروج سرمایه، به علت عملکرد بسیار بد و ضعیف تصمیم‌گیری و اجرا، نیروی کار زبده، متخصص و نخبه نیز در حال خروج از کشور است. به عبارت دیگر باید گفت، کشوری که نتواند در زمینه سرمایه‌‌‌های نرم‌‌‌افزاری توسعه خود درست عمل کند، در نهایت شاهد فرار و خروج سرمایه‌‌‌های سخت‌افزاری و مواد خام توسعه خود خواهد بود و اینجاست که به‌شدت توان توسعه اقتصادی و صنعتی خود را از دست خواهد داد. برای حل مشکل کم‌‌‌دانشی در مسیر توسعه، باید شرایطی را فراهم کرد که نخبگان و کارشناسان بتوانند در فرآیند برنامه‌‌‌ریزی مشارکت و مشکلات آن را حل کنند.
این فرآیند در تلفیق با نهاد فراقوه‌‌‌ای می‌‌‌تواند به بهبود توسعه کمک کند. بخش خصوصی در تهیه و اجرای برنامهها باید مشارکت داشته باشد. به‌منظور توسعه اقتصادی در کشور تعادل و تناسب بین نقش دولت و بخش خصوصی ضرورت دارد. تجربه کشورهای نوظهور جملگی بیانگر آن است که در این کشورها، بخشهای دولتی و خصوصی مکمل هم بوده‌اند. همچنین برای غلبه بر مشکل کارشکنی ذی‌نفعان دارای منافع مغایر توسعه، اصلاح نهادی پیشنهاد می‌شود. برنامه‌‌‌ریزی توسعه هنگامی از روزمرگی رها خواهد شد که نهادی فراقوه‌‌‌ای مسوول برنامه‌‌‌ریزی توسعه و اجرای آن شود؛ نهادی که از نوسانات کوتاه‌‌‌مدت و جابه‌‌‌جایی‌‌‌های دولت‌‌‌ها و مجالس کشور جدا باشد و قادر به اتخاذ تصمیم‌‌‌های بلندمدت شود.
در حال حاضر متاسفانه تهیه و تصویب برنامه، هدف محسوب می‌شود و پس از تصویب قانون برنامه و ابلاغ آن، فرآیند خاتمه یافته محسوب شده و دستگاه‌‌‌های اجرایی اقدامات روزمره خود را در پوشش و به اسم برنامه همچنان ادامه می‌دهند.
