دست ایران از توسعه صنعتی دورمانده است. حداقل نیم‌قرن و حداکثر ۱۰۰سال است که برای جا افتادن صنعت در ایران، برنامه‌‌‌های مختلف تشویق و تحریک تولید طراحی و تدوین می‌شود؛ اما صرفا ساخت کارخانه‌ها و نه صنعتی‌شدن برای کشور حاصل شده است. در دوره اخیر و پس از انقلاب اسلامی، به روایتی ۴ و به روایتی دیگر ۶ برنامه راهبردی برای تحقق هدف توسعه صنعتی در ایران تهیه شده است که هیچ‌‌‌یک امکان اجرای کامل را پیدا نکرده‌‌‌اند. گزارش حاضر سعی در پاسخگویی به چرایی این موضوع دارد.

اخیرا عادل‌آذر، مشاور رئیس‌‌‌جمهور و مسوول تهیه سند راهبردی صنعت ۱۴۱۰ اعلام کرده است که حلقه مفقوده بزرگ توسعه صنعتی در ایران، نه برنامه‌‌‌های مناسب و متوازن، بلکه بحران اجرای برنامه‌‌‌ها بوده است. به همین منظور در پیش‌‌‌نویس سند راهبردی صنعت، ایجاد نهادی با نام استعاری «جزیره شایستگی» پیشنهاد شده که کار آن اجرا و نظارت بر اجرای اهداف موجود در متن سند راهبردی صنعت است. سوالی که اینجا باید پرسید، این است که جادوی آژانس راهبر، واقعی است؟ آیا دولت می‌تواند کاتالیزور توسعه صنعتی باشد؟ مرور ادبیات توسعه صنعتی نشان می‌دهد که ردپای چنین تفکری به تجربه کشورهای شرق آسیا برمی‌‌‌گردد؛ وگرنه اقتصاد نئوکلاسیک و رهیافت‌‌‌های مبتنی بر آزادی اقتصادی موافقت چندانی با اثربخشی دولت در مسیر توسعه صنعتی ندارد. شرق آسیا البته یک الگوی مخصوص به خود در زمینه تحول تولید دارد. ژاپن، کره‌جنوبی، تایوان و برخی از همسایگان این کشورها در تجربه تحول اقتصادی و توسعه بخش صنعت خود از نهادهایی با عنوان «آژانس راهبر» استفاده کرده‌‌‌اند. فواید ساخت چنین نهادی در شرق آسیا در گزارش جامع مرکز پژوهش‌‌‌های مجلس با عنوان «مروری بر شکل‌‌‌گیری ادبیات دولت توسعه‌‌‌گرا؛ بازاندیشی در نقش و اهمیت آژانس‌‌‌های راهبر» با جزئیات دقیقی ارائه شده است.

گزارش بازوی پژوهشی مجلس تاکید دارد که این نهاد برای ژاپنی‌‌‌ها وزارت صنعت و تجارت بین‌الملل ژاپن (MITI) بوده، در حالی در کره‌جنوبی این نقش را هیات برنامه‌‌‌ریزی اقتصادی کره‌جنوبی (EPB) برعهده داشته است. در تایوان نیز شورای برنامه‌‌‌ریزی و توسعه اقتصادی (CEPD) مهار توسعه صنعتی را به مدت طولانی در دست داشته است. این نهادها با آزادی عمل بالا (خودگردانی بوروکراتیک) با این هدف به وجود آمده‌اند که به اجماع خواست و توان بخش خصوصی کمک کنند، ابتکار عمل بخش خصوصی را مورد حمایت قرار دهند و ضمن اتخاذ رویکرد استراتژیک بر دامنه‌‌‌ای از اهداف عملیاتی مثل تنوع در صنایع و بازارها، کاهش واردات مواد اولیه، رشد اشتغال صنعتی و فهم اثر سیاست‌‌‌های مختلف، بر روند توسعه نظارت کنند. تاکید سند تهیه‌شده از سوی مرکز پژوهش‌‌‌های مجلس این است که اتخاذ سیاست صنعتی در دولت‌‌‌های شرق آسیا از ناحیه بالاترین مقام اجرایی یعنی رئیس‌‌‌جمهور بوده و با هدفی بالاتر از خواست سیاسی صورت گرفته است.

مراد از خودگردانی بوروکراتیک در این گزارش، این است که سازمان‌های دولتی در اجرای سیاست صنعتی تحت فشار مقامات، جناح‌‌‌های سیاسی و همچنین ذی‌نفعان، چه در بخش دولتی و چه در بخش خصوصی نبوده و اختیارات کافی برای اجرای سیاست صنعتی را داشته باشند. تعامل نزدیک این سازمان‌ها با بخش خصوصی این امکان را به آنها می‌دهد که تجویزاتی موثر و مبتنی بر زمینه خاص آن کشورها داشته باشند. البته این همکاری و تعامل اگر فراتر از حدی باشد، سازمان‌های دولتی به اجرای همان اهداف بنگاه‌‌‌های خصوصی تقلیل پیدا خواهند کرد و اگر از سطحی پایین‌‌‌تر باشد، سیاستگذاری سازمان‌های دولتی به دلیل عدم‌تعامل شایسته با بخش خصوصی تناسب کافی را با زمینه سیاستگذاری نداشته و ثمربخش نخواهد بود. این گزاره که مرز باریکی میان موفقیت و عدم‌موفقیت تعامل سازمان‌های دولتی با بخش خصوصی وجود دارد، در آثار بسیاری از پژوهشگران توسعه صنعتی بازتاب دارد.  این گزارش، طبق بررسی‌‌‌های محققان مختلف، تاکید دارد که این نهاد راهبر باید بسیار کوچک نگه داشته شود. ضمن اینکه قدرت این نهاد باید به شکلی باشد که از اثرگذاری نیفتد؛ آن‌قدر نیز قدرتمند نباشد که به آفات خودسری گرفتار شود. توجه رئیس‌‌‌جمهور یا مقام اجرایی ارشد به رفع مشکلات عمومی از مسیر توسعه و تحول اقتصادی در کنار حدی از ملی‌‌‌گرایی کمک خواهد کرد تا آژانس راهبر با پرهیز از انتخاب‌‌‌های سیاسی، از حامی‌‌‌گرایی فاصله گرفته و شایسته‌‌‌گرایی را پیشه کند. البته گزارش تاکید دارد که داشتن ارتباط عمیق و خودی بودن رئیس نهاد راهبر برای عالی‌‌‌ترین مقام اجرایی یک‌موضوع حیاتی است. دیگر اینکه نحوه اداره کشور باید به این طریق باشد که سیاستمداران، سلطنت و بوروکرات‌‌‌ها حکومت کنند. در کشورهای مورد مطالعه در این گزارش، سیاستمداران با کنار گذاشتن مدعیان منافع خاص که ممکن است دولت را از اولویت اصلی توسعه‌‌‌ای منحرف کنند، فضا را برای حاکمیت بوروکرات‌‌‌ها فراهم می‌‌‌کردند. ضمن اینکه وجود نهادهایی برای پاسخگو کردن دولت حین حرکت در مسیر از دیگر رهیافت‌‌‌هایی است که نشان می‌دهد کره‌جنوبی چطور از طریق جنبش دانشجویی یا رسانه‌‌‌ها به توسعه صنعتی متعهد ماند.  البته گزارش تاکید دارد، یک رکن مهم در تحقق اهداف استراتژیک توسعه صنعتی در دو کشور کره‌جنوبی و ژاپن، ترکیب همزمان حمایت و انتظام است. این گزارش می‌افزاید، در نبود انتظام، رانت‌‌‌جویی و اتلاف منابع شدت گرفته و تحقق اهداف را مختل می‌‌‌سازد. بر همین مبنا نیز مولفه مغفول در اجرای سیاست صنعتی در سایر اقتصادهای با درآمد متوسط نبود انتظام است؛ چرا که دولت‌‌‌ها یارانه‌‌‌های گسترده صنعتی داده‌‌‌اند، اما بر اتلاف منابع و ازدیاد رانت‌‌‌جویی مهار نزده‌‌‌اند. از آنجا که فهم دقیق از انحراف می‌تواند از تکرار آن ممانعت به عمل آورد، نحوه عملکرد نهادهای راهبر در مسیر توسعه اقتصادی و صنعتی کره‌جنوبی ژاپن یا تایوان می‌تواند تا حد چشمگیری برای کشوری همچون ایران درس‌‌‌آموخته‌‌‌ها و بینش‌‌‌های مفیدی در پی داشته باشد.  براین مبنا مرور گزارش مرکز پژوهش‌‌‌های مجلس نشان می‌دهد که در ادبیات «دولت توسعه‌‌‌گرا» نقش محوری آژانس‌‌‌های راهبر مورد تاکید واقع شده است. آژانس راهبر کارکرد اتاق فکر را دارد، مسیر توسعه اقتصادی را ترسیم می‌کند، تصمیم می‌گیرد که برای ارتقای ساختار و افزایش رقابت‌‌‌پذیری صنعتی کشور در سطح بین‌المللی کدام صنایع باید وجود داشته باشند و به وجود کدام صنایع دیگر نیاز نیست، نوعی اجماع برای برنامه‌‌‌های خود در میان بخش خصوصی ایجاد می‌کند و از ابتکار عمل بخش خصوصی حمایت مثبت می‌کند. گزارش تاکید دارد، آژانس راهبر باید مراقب اهداف عملیاتی مانند ایجاد تنوع در صنایع، متنوع‌‌‌سازی بازارها، کاهش وابستگی به واردات مواد اولیه و اشتغال بیشتر در صنایع خاص باشد و با تجزیه و تحلیل چگونگی تاثیر سیاست‌‌‌های مختلف، برای تحقق این اهداف تلاش کند. این آژانس باید خود را یک سازمان استراتژیک بداند.  از آنجا که ایران پیش‌تر نیز تجربه ایجاد نهادهایی نظیر سازمان مدیریت و برنامه‌‌‌ریزی یا وزارت اقتصاد ملی را برای راهبری توسعه داشته است، اثربخشی این قبیل نهادها برای راهبری برنامه جدید توسعه صنعتی کشور تا افق ۱۴۱۰ محل سوال است. گزارش مرکز پژوهش‌‌‌های مجلس در این باره نکات جالبی مبتنی بر تجربه ژاپن، کره‌جنوبی و تایوان عنوان کرده و نوشته است: دو ویژگی اصلی دولت توسعه‌‌‌گرا یعنی درجات غیرمعمول خودگردانی بوروکراتیک و تعامل میان دولت و بخش خصوصی؛ الزامات سیاسی و نهادی برای مداخله موثر دولت در قالب سیاست صنعتی استراتژیک را فراهم ساخته‌‌‌اند. همزیستی این دو ویژگی به دولت و نخبگان بوروکراتیک اجازه می‌دهد تا اهداف ملی مستقل را توسعه داده و این اهداف ملی را به سیاستگذاری موثر تبدیل کنند. در حقیقت، در غیاب خودگردانی بوروکراتیک، تعامل دولت با بخش خصوصی به‌راحتی به موقعیت‌‌‌هایی تبدیل می‌شود که در آن اهداف دولتی به طور مستقیم به منافع خصوصی قابل تقلیل است.  از سوی دیگر در همین سند عنوان شده است: همه سیستم‌های بوروکراتیک با تنش ذاتی بین خودگردانی و پاسخگویی روبه‌‌‌رو هستند. خودگردانی از گروه‌‌‌های ذی‌نفع اجتماعی و سایر لایه‌‌‌های دولت، شرط لازم برای اقدام موثر است.

 با این‌حال، در غیاب کنترل‌‌‌های خارجی و توازن در قدرت بوروکراتیک، به‌راحتی می‌توان از اختیاراتی که به نخبگان بوروکراتیک اعطا می‌شود، سوءاستفاده کرد.  مرور تجربه سه کشور نشان می‌دهد که در زمینه دولت توسعه‌‌‌گرا، سازوکارهای متعددی با هدف حل تنش بین خودگردانی بوروکراتیک و پاسخگویی ایجاد شده بود تا بین اهداف و اجرا تعادل برقرار شود. برای نمونه باید اولا اندازه دستگاه بوروکراتیک براساس استانداردهای بین‌المللی بسیار کوچک نگه داشته شود. اندازه محدود بوروکراسی به تحکیم موقعیت نخبگان بوروکرات در جامعه کمک و همچنین مشکلات مربوط به عدم‌کنترل و پاسخگویی مربوط به بوروکراسی‌‌‌های عظیم را رفع می‌کرد. عنصر دومی که برای دست‌یابی به تعادل بین خودگردانی و پاسخگویی طراحی شده بود، مربوط به اختیاراتی بود که به آژانس‌‌‌های راهبر مانند نهاد MITI در ژاپن و نهاد EPB در کره‌جنوبی اعطا شد که به عنوان نهادهای اصلی مسوول اجرای سیاست‌‌‌های صنعتی ظاهر شدند. مساله در اینجا یافتن ترکیب قدرت موردنیاز آژانس راهبر بدون کنترل آن بر بسیاری از بخش‌‌‌ها بود تا قدرت آن تنظیم شود؛ نه خیلی قدرتمند باشد و به آفات آن دچار شود و نه خیلی کم‌قدرت که عملا فاقد اثر شود. این مساله با محدود کردن اختیارات وزارت صنعت و تجارت بین‌الملل ژاپن به تعداد محدودی از بخش‌‌‌های استراتژی منتخب اقتصاد برطرف شد.

از این‌رو، الگوی دخالت وزارت صنعت و تجارت بین‌الملل ژاپن یا همتایان کره‌‌‌ای و تایوانی آن در اقتصاد، هم با منطق اقتصادی سیاست صنعتی انتخابی مبتنی بر حمایت از صنعت نوزاد و هم با منطق یافتن تعادل بین خودگردانی و اثربخشی بوروکراتیک از یکسو و قدرت بوروکراتیک و پاسخگویی از سوی دیگر، مطابقت داشت.  در بررسی بیشتر این سند می‌توان برخی از اقدامات دولت‌‌‌های شرق آسیا برای تحقق توسعه صنعتی را دریافت. برای نمونه دولت کره‌جنوبی از طریق سیاست‌‌‌های صدور مجوز صنعتی، تعداد بنگاه‌های مجاز برای ورود به یک صنعت را محدود کرده است. این سیاست تحقق اقتصاد مقیاس را تسهیل کرده و در عین حال رقابت شدید برای سهم بازار را در میان بنگاه‌‌‌های موجود در صنعت تشویق کرده است. از این رو ترکیب رقابت و همکاری در موفقیت سیاست صنعتی نقش اساسی داشته است. دولت عمدا روند تمرکز صنعتی را به‌عنوان پایه‌‌‌ای برای رقابت موفق در بازارهای بین‌المللی سرعت بخشیده است. بنابراین، واضح است که سیاست صنعتی به سبک شرق آسیا بدون سیاست رقابت به سبک شرق آسیا منطقی نیست. در کره‌جنوبی گروه‌‌‌های تجاری متنوع و بزرگ، چبول‌‌‌ها (ابربنگاه‌ها)، تحت‌تاثیر و هدایت مستقیم دولت توسعه‌یافته‌‌‌اند. با وجود این، دولت به طور صریح تلاش کرده است با اعمال کنترل‌‌‌های شدید قیمت که سالانه بر سر آن مذاکره می‌شود، از سوءاستفاده آنها از قدرت انحصاری‌‌‌شان جلوگیری کند. در کنار همه این موارد، محدودیت‌های گسترده بر حساب سرمایه، کنترل فرار سرمایه و تنظیم سیستم مالی، ستون فقرات اصلی سیاست صنعتی کره را تشکیل داده است.