مرکز پژوهش‌های مجلس با شناسایی ۱۳ مانع صنعت برق ارائه کرد
جعبه‌ابزار توقف خاموشی‌ها
این بررسی نشان می‌دهد در کنار نگرش غیراقتصادی به برق، مسائلی مثل «ناهماهنگی میان دستگاههای متولی تامین و تولید نیروی برق»، «تفاسیر متفاوت وزارتخانه‌های ذی‌نفع از قوانین» و البته «نبود حکمرانی یکپارچه» تشدیدکننده شرایط فعلی است.
غیر از این موارد، دسته‌ای از عوامل سیاستی، حقوقی، سیاسی، زیست‌محیطی و اجتماعی هم بر شدت مشکلات صنعت برق افزوده‌اند. در عین حال، ممنوعیت‌های گاه و بیگاه دولت برای صادرات برق در کنار عدم‌پرداخت مطالبات تولیدکنندگان برق موجب شده تا کسی برای سبقت گرفتن مصرف از تولید چاره‌اندیشی نکند. شواهد موجود نشان می‌دهد به‌رغم رشد 2 تا 4درصدی تولید سالانه برق در کشور در دهه 90، ایران در سالیان اخیر با کمبود 9درصدی روبه‌رو بوده که به سبقت گرفتن رشد مصرف از رشد تولید اشاره دارد. این مسیر چنان که گفته شد اگر ادامه پیدا کند، حیات اقتصادی و سیاسی کشور را با بحران‌های جدی روبه‌رو خواهد کرد.
مرکز پژوهش‌های مجلس با عنایت به ضرورت تغییر شرایط فعلی کشور در زمینه خاموشی، در یک گزارش مبسوط به راهکارهای مختلف برای 13 چالش پیش روی تولید برق در کشور اشاره کرده است. این چالش‌ها شامل «عدم‌بهینه‌سازی و ایجاد سیکل ترکیبی نیروگاه‌های گازی موجود»، «توقف احداث نیروگاه‌های جدید فسیلی و تجدیدپذیر»، «عدم‌نوسازی و بهینه‌سازی سیستم انتقال و توزیع قدرت»، «مکانیسم ناکارامد قیمت‌گذاری»، «مدیریت ناکارامد در تامین نهاده‌های تولیدی نظیر مواد اولیه، تجهیزات و سوخت»، «عدم‌اقبال سرمایه‌گذاران برای فاینانس در صنعت برق»، «تعارض منافع میان وزارت نیرو و بخش خصوصی»، «پایین بودن حقوق ورودی تجهیزات دارای مشابه تولید داخل در صنعت برق»، «نبود ثبات در مقررات صادرات و واردات برق»، «نبود امکانات ازمون استاندارد برای برخی کالاهای تولیدی در صنعت برق»، «مشکلات ناشی از تحریم در صادرات خدمات فنی و مهندسی»، «رکود در بازار توسعه تجهیزات صنعت برق» و «قراردادهای یکجانبه وزارت نیرو» است که مانع رشد تولید برق همسو با افزایش چشمگیر مصرف برق هستند.
کنار هم قرار دادن این چالش‌ها و مطالعه کامل گزارش، درکی مناسب از انچه در ذهن نویسندگان گزارش بوده را ممکن می‌کند. به طور کلی توصیه این مرکز به سیاستگذاران برق، ازادتر کردن بازار برق و کاهش مداخلات دولتی تحت عناوین مختلف است. در عین حال، می‌توان مهم‌ترین راهکارهای گزارش را به چند موضوع محدود کرد. دعوت از دولت جدید برای تقویت صادرات برق، بهبود محیط کسب و کار در صنعت برق، تاسیس نهادی برای تنظیم‌گری برق در کنار اصلاحات اقتصادی جدی در صنعت برق از مهم‌ترین مواردی است که به عنوان مسیر تولید برق پایدار به دولت سیزدهم توصیه شده است. در ادامه ضمن بررسی وضعیت صنعت برق، اهم این راهکارها بررسی می‌شود.
برق، خاموشی، توسعه اقتصادی
توسعه اقتصادی بدون برق پایدار ممکن نیست. یکی از لوازم تحقق جهش تولید در کشور رفع موانع و پشتیبانی از تولید در تامین نهاده‌های در بخش برق است. نقش بی‌بدیل برق، باعث شده مقوله اتکا به توان تولید داخلی تجهیزات و خدمات مورد نیاز این صنعت، سرلوحه تدوین برنامه‌های توسعه‌ای صنعت برق قرار گیرد.
در این میان، رخداد وقایعی از قبیل تحریم‌های اقتصادی، جهش نرخ ارز و... موجب شد، مسائل و نقاط آسیب‌پذیری این صنعت در دو سطح تولیدات صنعتی و پایداری عرضه برق اشکار شود و ضرورت اهتمام مضاعف برای رفع آنها بیش از پیش مورد تاکید قرار گیرد.
وضعیت کنونی صنعت برق در سطح صنایع تولید تجهیزات و خدمات فنی مهندسی برق متاثر از وضعیت حقوقی و مالی بوده که درحال حاضر به دلیل نبود برخی حمایت‌ها و موانع، فرآیند تولیدی این صنایع متوقف یا کُند شده است. زیان سالانه فروش برق به مشترکان داخلی از محل مابه‌التفاوت بهای تمام شده و فروش با نرخ تکلیفی سبب شده تادیه مطالبات صنایع تولید تجهیزات و خدمات فنی و مهندسی با تاخیر مواجه شود. بعضا با توجه به بازه طولانی در پرداخت مطالبات و تورم بالا، ارزش واقعی مطالبات کاهش می‌یابد.
توقف بسیاری از قراردادهای نیمه‌تمام این بنگاه‌ها ناشی از جهش نرخ ارز و افزایش مواد اولیه از دیگر مسائل بنگاه‌های تولیدی در صنعت برق است. تطویل فرآیند رسیدگی به قراردادهای متوقف شده علاوه بر ایجاد مخاطراتی از قبیل ورشکستگی و تعطیلی شرکت‌ها و به تبع آن افزایش بیکاری، سبب شده توانمندی‌های کشور در این بخش از زنجیره تامین برق در معرض آسیب قرار گیرد. ازسوی دیگر، نظام مالی و حقوقی فعلی حاکم بر صنعت برق توسعه زیرساخت برق در کشور را در شرایط نامطلوبی قرار داده است. فعالیت در حوزه تولید برق توسط شرکت‌های خصوصی و دولتی صورت می‌گیرد. شرکت‌های خصوصی تولید نیروی برق بیش از نیمی از تولید ویژه برق را در سال1399 عهده‌دار بودند.
قیمت‌گذاری دستوری و تثبیت بهای خرید برق نیروگاه‌ها شامل نرخ پایه آمادگی و سقف نرخ انرژی در بازار عمده‌فروشی برق، از سال 1394 تاکنون موجب شده که تولیدکنندگان خصوصی برق از این محل متحمل زیان شوند. در شرایط تورم مزمن در کشور و افزایش نرخ ارز، علاوه بر کاهش ارزش واقعی مطالبات حاصل از فروش برق، هزینه‌های مربوط به عملیات بهره‌برداری و تعمیرات نیروگاهی طی سال‌های اخیر با افزایش مواجه شده است. همچنین عدم‌توازن میان درآمدها و هزینه‌ها در صنعت برق موجب تضعیف وزارت نیرو در پرداخت مطالبات این شرکت‌ها و انباشت بدهی به این شرکت‌ها شده است.
به تبع این شرایط، شرکت‌های تولیدکننده برق در پرداخت دیون خود به نظام بانکی بابت تسهیلات ارزی و ریالی با محدودیت‌های جدی مواجه شده‌اند که این امر ایجاد خسارت مضاعف برای آنها را در پی داشته است.
تجمیع این شرایط سبب شده که تداوم فعالیت بخش خصوصی در توسعه تولید نیروی برق در سال‌های آتی در هاله‌ای از ابهام قرار گیرد. این شرایط حاکم بر وضعیت مالی صنعت برق موجب شده مجموع ظرفیت اسمی نیروگاه‌های منصوب در کشور طی سال‌های 1397 تا 1399 سالانه تنها بین 2 تا 4 درصد افزایش یابد. نرخ افزایش ظرفیت نصب شده پس از سال‌های 1389تا 1399 روندی نزولی داشته به‌طوری‌که به‌طور متوسط میزان ظرفیت نصب شده سالانه معادل 6 /9درصد کاهش پیدا کرده است. باید گفت به حداکثر رسیدن ظرفیت نیروگاه‌های احداث شده در سال 1389، نتیجه رشد مثبت سرمایه‌گذاری‌های صورت گرفته در سال‌های ابتدای دهه 1380 بوده است.
چنین تحلیلی از مرکز پژوهش‌های مجلس احتمالا به این معنی است که در صورت عدم‌تغییر مسیر در سیاست انرژی دولت سیزدهم، بنیه صنعت برق به واسطه عدم‌سرمایه‌گذاری کافی در کل دهه90 بیش از چیزی که انتظار داریم، تحلیل خواهد رفت که این رویه می‌تواند در سالیان آتی چالش‌های بیشتری را به اقتصاد، سیاست و جامعه تحمیل کند.
جعبه‌ابزار پایان خاموشی‌ها
راه‌های پیشنهادی مرکز پژوهش‌های مجلس صرفا اقتصادی نیستند و ضمن نقد مسیرهای اداری، نواقص حقوقی (تفسیرهای متفاوت از یک قانون یا مقرره) یا مشکلات سیاستی را بازگو کرده است. بازوی پژوهشی مجلس سعی کرده در جدولی جامع ضمن اعلام این چالش‌ها، راهکارهایی را برای بهبود شرایط تولید برق ارائه دهد. ضمنا این نهاد سعی کرده با شفاف کردن مسیر اجرای این راهکارها، سیاستگذار را به عملیاتی کردن آنها ترغیب کند تا مسیر را برای افزایش سرمایه‌گذاری در صنعت نیروگاهی ایران هموار کند.
از آنجا که در وضعیت فعلی بخش عظیمی از نیروگاه‌های کشور نیازمند به‌روزرسانی، تجهیز و بازمهندسی هستند و مصرف برق کشور نیز به طور قابل‌توجهی هر سال افزایش می‌یابد، «حذف پدیده خاموشی» از سیمای اقتصاد ایران به اجرای این راهکارها گره خورده است. بدیهی است تداوم وضعیت فعلی موجب خواهد شد تا ظرفیت کنونی نیروگاه‌های کشور افت کرده و ایجاد ظرفیت جدید نیز به دست فراموشی سپرده شود.
گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس نشان می‌دهد میزان ظرفیت نیروگاهی ایجاد شده در صنعت برق در فاصله سال‌های 1384 تا 1390 بین 3700 تا 4900 مگاوات بوده که به دلایل مختلف در دهه 90 به کمتر از نصف کاهش یافته و به سطح 1800مگاوات در سال 1399 رسیده است. افت 3هزار مگاواتی در ایجاد ظرفیت نیروگاه البته بی‌دلیل نیست و به کاهش سرمایه‌گذاری بخش دولتی و نیز فعالان بخش خصوصی مربوط است. گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس نشان می‌دهد حدود 500 پروژه به ارزش بالغ بر 3هزار میلیارد تومان متوقف شده است. این عدد وقتی اهمیت خود را نشان می‌دهد که بدانیم در برخی سال‌های دهه 90 (مثلا 1391 یا 1395) میزان سرمایه‌گذاری به محدوده 500 میلیارد تومان تنزل پیدا کرده و در عموم سال‌های این دهه در محدوده هزار میلیارد تومان قرار داشته است. این شکاف که می‌رفت با اجازه صادرات برق به بازیگران بخش خصوصی جبران شود، از مجرای صدور پیوسته و غیرمنتظره بخشنامه ممنوعیت یا محدودیت صادرات، انگیزه سرمایه‌گذاری بیشتر در تولید برق را از بین برد. مرکز پژوهش‌های مجلس با هدف عبور کشور از شرایط فعلی، صنعت برق را نیازمند اصلاحاتی می‌داند که بخش عمده آنها در ادامه تحت عنوان راهکارهای مانع‌زدا ارائه می‌شوند.
راهکارهای مانع‌زدا در صنعت برق
با توجه به اینکه عمده خریدار تجهیزات صنعت برق وزارت نیرو است، تا زمانی که مشکل نقدینگی این وزارتخانه حل نشود مشکلات شرکت‌های تابعه و بخش خصوصی این صنعت نیز لاینحل باقی خواهد ماند، بنابراین اولین گام برای حمایت از تولید داخلی در صنعت برق «رفع مشکل بدهی‌های وزارت نیرو» است. ایجاد درآمد پایدار برای وزارت نیرو که هم کفاف هزینه‌های جاری و هم توسعه‌ای و سرمایه‌گذاری حاکمیتی است یک ضرورت است. در این راستا تدوین راهبرد برای حرکت به سمت واقعی کردن قیمت برق از ضروریات است.
جدا از این مورد مهم، توصیه مرکز پژوهش‌های مجلس در راستای احیای سرمایه‌گذاری در صنعت برق، «تغییر رفتار دولت در زمینه صادرات برق» است. بر این مبنا توصیه شده دستگاههای مقررات‌گذار تجاری کشور مکلف شوند ضمن پیش‌بینی چالش‌های محیطی پیش‌رو، قوانین را به گونه‌ای وضع کنند که نیازمند کمترین تغییر طی یک دوره مشخص باشد تا از این طریق تولیدکنندگان با در نظر داشتن چشم‌انداز یک یا چندساله، برنامه‌های تولیدی خود را با اطمینان بیشتری دنبال کنند.
وضع و لغو چندین باره ممنوعیت‌ها یکی از مصادیق اصلی در «عدم‌ثبات مقررات تجاری کشور» محسوب می‌شود که به تولیدکنندگان صادراتی طی سال‌های گذشته آسیب وارد کرده است.
«نهاد تنظیم‌گر برق» موضوعی است که در ماه‌های اخیر بارها و بارها از سوی این مرکز به دولت جهت سامان دادن به وضعیت بغرنج کشور در حوزه انرژی پیشنهاد شده است. تصور تهیه‌کنندگان گزارش این است که تاسیس نهاد تنظیم‌گر بخش برق، می‌تواند زمینه‌ساز تقویت عوامل تولید برق که شامل سرمایه و مواد اولیه هستند، شود.
«نامساعد بودن محیط کسب‌وکار» به عنوان مجموعه فرآیندها، سیاست‌ها، شرایط حقوقی، نهادی و مقرراتی حاکم بر فعالیت‌های کسب‌وکارها، یکی از مشکلات ساختاری اقتصاد ایران و از جمله دلایل زمینه‌ای فراهم نبودن شرایط رونق تولید در کشور محسوب می‌شود. در اسناد بالادستی نیز تسهیل محیط کسب‌وکار مورد تاکید قرار گرفته است.
ازجمله در بندهای 2، 6 و 7 بخش امور اقتصادی سیاست‌های کلی برنامه ششم توسعه بر بهبود مستمر فضای کسب‌وکار، تامین مالی فعالیت‌های خُرد و متوسط و کاهش خطرپذیری فعالیت‌های اقتصادی و تجاری و در بند الف ماده 22 قانون برنامه ششم توسعه دولت مکلف به تلاش مداوم در راستای ارتقای شاخص سهولت انجام کسب‌وکار بانک جهانی شده است. همچنین «پرداخت مطالبات بخش خصوصی» موجب می‌شود قدرت مالی این بنگاه‌ها حفظ شود و کارآفرینان بخش خصوصی بتوانند از ظرفیت مالی خود برای مقابله با شرایط تحریم استفاده کنند تا نهاده‌های خود را به شکل بهینه تهیه کنند. همچنین توصیه شده با ایجاد «سهولت دسترسی به مواد اولیه» مانند فلزات اساسی از طریق سیاست‌های حذف معافیت مالیاتی صادرات مواد خام و مدیریت بورس عرضه فلزات و همچنین افزایش کارآیی و سرعت نظام گمرکی برای واردات کالاهای خام خوراک کارخانه‌های تولیدی، توان واحدهای تولیدی برای مدیریت عرضه تقویت شود.
«بهبود مقررات و تسهیل امور و رویه‌های گمرکی» نیز از دیگر مواردی است که در گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس به اهمیت آن برای پایدار شدن تولید برق اشاره شده است.
