کمیسیون رقابت، خصوصی‌سازی و سلامت اداری اتاق ایران بررسی کرد
نقص فنی سند شفافیت
به این معنا که اولا باید مراقب این نکته بود که دغدغه و حساسیت به وجود آمده در مورد شفافیت منجر به برخورد عجله‌ای، شتاب‌زده و غیرعملیاتی نشود. ثانیا با توجه به ماهیت ابزاری و اجرایی مساله شفافیت، تدوین یک متن قانونی درباره آن مستلزم فهم به‌روز، دقیق و کامل این ابزار و شناخت درست اقتضائات موجود کشور و در نهایت طراحی کامل سازوکارهای اجرایی آن است. واکاوی‌های کمیسیون رقابت حاکی از آن است که سیاست‌گذاران در نهایت باید با بررسی کامل تجربیات قانونی و حقوقی نظام‌های دیگر و نیز تدوین یک چارچوب کامل سیاست‌گذاری در این حوزه به‌صورت «مقرره‌های قابل‌اجرا»، «دارای ضمانت اجرا» و «تبیین دقیق سازوکارهای اجرایی»، لایحه شفافیت را به رشته تحریر درآورند. این کمیسیون در گزارش منتشر شده با تاکید بر اهمیت شفافیت اقتصادی بنگاه‌های خصوصی مدعی شده است که از مهم‌ترین ابتکارات لایحه حقوقی شفافیت، طراحی فرآیندهای شفافیت مالی مدیران بنگاه‌های اقتصادی، شفافیت سرمایه‌گذاری خارجی و شفافیت اموال غیرمنقول دولت است. در ادامه این گزارش شاخص‌ترین نقاط ضعف و قوت پیش‌نویس لایحه شفافیت مورد بررسی قرار گرفته است.
با کمی تامل در فهرست اصلی‌ترین مشکلاتی که ایران در بسیاری از سطوح حاکمیتی، ساختاری و اداری با آن مواجه است از جمله مشکل فساد، عدم تبعیت از قانون، ناکارآمدی، عدم پاسخگویی و عدم مسوولیت‌پذیری، می‌توان به این نتیجه رسید که ریشه بسیاری از چالش‌های امروز کشور در بستر یک مفهوم خلاصه می‌شود. به بیان دیگر، با پیگیری و بررسی ریشه‌های اساسی چالش‌های فعلی می‌توان یکی از پایه‌های ثابت آن را اسرارگرایی و عدم شفافیت معرفی کرد. این در حالی است که به تایید تجربیات بین‌المللی «استقرار شفافیت»، موجب افزایش آگاهی شهروندان از امور جامعه و در نتیجه مشارکت فعال و نظارت بیشتر آنان در اداره جامعه خواهد شد و این امر قطعا زمینه اعتماد عمومی نسبت به دستگاه حاکم و شیوه اداره حکومت و مقبولیت و مشروعیت حکومت را به دنبال خواهد داشت. از طرفی انتشار اطلاعات و عینی و ملموس بودن اقدامات سبب کاهش پنهان‌کاری و فساد است. بنابراین، شفافیت اصلی‌ترین روش برای جلوگیری از بروز فساد و عامل بازدارنده برای توسعه فساد، همچنین عامل مهمی برای مبارزه با فساد محسوب می‌شود. بر همین اساس می‌توان گفت که هرگونه اصلاح و بهبود در کشور، بدون فهم شفافیت، همانند قدم زدن در خانه تاریک و البته بی‌نظم و آشفته‌ای است که بدون نور، هر قدمی (حتی با نیت اصلاح) می‌تواند بسیار خطرناک باشد. بنابراین شفافیت مانند نوری است که مسائل را روشن می‌کند، ابهامات را از بین می‌برد و پس از آن تازه می‌توان نسبت به مسائل فکر و برای آنها تدبیر کرد. به‌کارگیری شفافیت به جرات می‌تواند با ایجاد فضای شفاف و به عرصه آوردن و به ملأعام گذاردن رفتارها و عملکردها و... کیفیت و کارآمدی تصمیمات و اقدامات را افزایش داده، از بروز جرم و فساد بکاهد، احتمال کشف جرم را بیفزاید و علاوه بر آن نظارت و مشارکت مردمی را نیز در همه عرصه‌ها فعال کند. با ایجاد شفافیت می‌توان عدالت را مستقر و از ایجاد تبعیض‌های ناروا و عدم شایسته‌سالاری جلوگیری کرد. بنابراین می‌توان شفافیت را حلقه گمشده حکمرانی و مدیریت در کشور تلقی کرد.
با توجه به این دو مقدمه و با گسترش دامنه فساد در کشور و نیز تاثیرات منفی اعلان آثار گسترده فساد در جامعه و به‌تبع آن دغدغه‌مند شدن جامعه نسبت به حل آن، مفاهیمی از جمله شفافیت در میان اقشار جامعه و به‌خصوص نخبگان جامعه شکل گرفت. اما در ادامه همین فضای اجتماعی به‌جای تحقق کامل و عملی شفافیت در نظام حقوقی و تقنینی کشور، مفهوم شفافیت تنها به واژه‌ای پرطمطراق و ویترینی در ادبیات سیاسی روز کشور تبدیل شد. این در حالی است که مفهوم شفافیت از معدود مفاهیم بنیادین در پیشگیری و مبارزه با فساد است که سلایق مختلف سیاسی روی آن وحدت نظر دارند؛ چه کسانی که بر مبانی دینی-اسلامی در حکومت‌داری تاکید دارند و چه کسانی که توجه به تجارب بین‌المللی را ضروری می‌دانند، در مفهوم شفافیت (و مفاهیم وابسته به آن) تلاقی خواهند داشت. بنابراین چنین مفهوم وحدت‌بخشی می‌تواند با اثرات و ویژگی‌های خاص خود فرصت ویژه‌ای را برای کشور فراهم آورد.
در این بین گرچه نظام تقنینی کشور در تلاش‌های پراکنده از جمله قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات، قانون‌های برنامه پنج‌ساله پنجم و ششم توسعه، قانون ارتقای سلامت نظام اداری و... سعی در تحقق این مفهوم بنیادین داشته اما با اغماض تنها می‌توان آنها را بارقه‌های امیدی برای شفافیت اطلاعات، شفافیت قضایی، شفافیت قراردادهای دولتی و... دانست که هیچ‌گاه نتوانسته ماموریت و کار ویژه اصلی مفهوم عظیم شفافیت را کفایت و تامین کند؛ چرا که در کشور ما موانع مهم و ساختاری پیشروی تحقق شفافیت، آن‌گونه که باید و شاید، وجود دارد که تلاش‌های مذکور نتوانسته آنها را از پیش رو بردارد. در همین راستا تابستان امسال پیش‌نویس لایحه شفافیت به دستور رئیس‌جمهوری در مرکز بررسی‌های استراتژیک ریاست جمهوری در ۵ بخش، ۸ فصل و ۱۹۲ ماده تدوین و به معاونت حقوقی ریاست جمهوری تحویل داده شد. شفافیت سازمانی، اطلاعاتی، تماس‌ها و سفارش‌های خارج از روال اداری، مسافرت‌های خارجی، گزارشگری فساد، الزامات شفافیت در حوزه‌های خاص، شفافیت سیاسی، اقتصادی، فرهنگی، اجتماعی، اداری، قضایی و انتظامی، تقنینی و امنیتی- اطلاعاتی از مهم‌ترین محورهای این لایحه است. حسن روحانی پیش از این اعلام کرده بود که براساس لایحه شفافیت همه دستگاه‌ها باید آنچه را که به دست می‌آورند و مواردی را که خرج می‌کنند، شفاف اعلام کنند تا همه مردم از آن مطلع شوند. حال کمیسیون رقابت، خصوصی‌سازی و سلامت اداری اتاق ایران در گزارشی به بررسی و ارزیابی نقاط قوت و ضعف پیش‌نویس این لایحه پرداخته است.
جزئیات لایحه شفافیت
در گزارش «نقد و بررسی پیش‌نویس لایحه شفافیت» درخصوص شفافیت فرآیند تصمیم‌گیری این‌گونه توضیح داده شده است: شفافیت فرآیند تصمیم‌گیری که به‌عنوان یکی از قواعد عمومی شفافیت در پیش‌نویس لایحه آمده است به معنای همراه کردن افراد و گروه‌های ذی‌نفع مطرح شده و می‌توان آن را ما به ازای مطالبه‌گری و اصل مشارکت مردم در فرآیند حاکمیت دانست که تاکنون در نصوص قانونی نام حقوقی کشور ما به‌طور مشخص و صریح امکان‌سنجی نشده بود؛ الگویی که در نظام حقوق بین‌المللی و در بسیاری از نظام‌های غربی به‌طور خاص در تصمیمات اقتصادی تاثیرگذار به‌طور کامل مورد پذیرش و طراحی قرار گرفته است و از نمونه‌های موفق آن می‌توان به شورای اقتصادی، اجتماعی و زیست‌محیطی فرانسه و قانون RCRA آمریکا اشاره کرد. براساس گزارش مذکور، مشارکت عامه مردم به‌عنوان مبنای اصلی تغییر فرآیند تصمیم‌گیری از نکات حائز اهمیت در پیش‌نویس این لایحه به شمار می‌رود. چرا که در نظام حقوقی ایران اگر چه مظاهر متعددی از مشارکت مردم در حاکمیت وجود دارد یا به عبارت بهتر حاکمیت بر مبنای مردم‌سالاری دینی اداره می‌شود، اما مراجعه مستقیم به مردم در تصمیمات و مشورت گرفتن از گروه‌های ذی‌نفع در تصمیمات اداری بسیار کم است. کمیسیون رقابت، خصوصی‌سازی و سلامت اداری اتاق ایران در گزارش منتشر شده با تاکید بر اهمیت شفافیت اقتصادی بنگاه‌های خصوصی مدعی شده است که از مهم‌ترین ابتکارات لایحه حقوقی شفافیت، طراحی فرآیندهای شفافیت مالی مدیران بنگاه‌های اقتصادی، شفافیت سرمایه‌گذاری خارجی و شفافیت اموال غیرمنقول دولت است.
نقاط قوت
صرف جدید بودن تدوین لایحه شفافیت به‌عنوان یک اقدام مستقل در این حوزه را می‌توان از نقاط قوت این کار به شمار آورد. اما فارغ از این مسائل، این پیش‌نویس دارای نقاط قوت متعددی است که می‌توان به ابتکار در ادبیات حقوقی، ابداعات حقوقی، طراحی رویه‌های حقوقی و ایجاد ساختارهای ابزاری و کمکی اشاره کرد. اما هر کدام از این نقاط قوت در زیرمجموعه خود هم دارای نقاط قوت دیگری هستند. در بخش ابداعات حقوقی، «شفافیت فرآیند تصمیم‌گیری»، «شفافیت در مقررات‌گذاری»، «حمایت از گزارشگران فساد» و «شفافیت اقتصادی» از جمله مواردی هستند که به‌عنوان نقاط قوت این پارامتر مورد توجه قرار گرفته‌اند. در طراحی رویه‌های قانونی هم پنج نقطه قوت دیده می‌شود. «تنظیم ماهیت حقوقی بنگاه‌ها»، «مهندسی رویه حمایتی گزارشگران فساد»، «انتشار اطلاعات محرمانه بعد از ۳۰ سال»، «شناسایی شرکت‌های صوری» و «ارزیابی و رده‌بندی شرکت‌ها» این نقاط قوت هستند. ایجاد ساختارهای ابزاری و کمکی نیز که به‌عنوان یکی از مزیت‌های گنجانده شده در پیش‌نویس لایحه شفافیت مورد توجه تحلیلگران قرار گرفته است، ۶ نقطه قوت دارد. «سامانه اطلاعات زیست‌محیطی»، «سامانه اطلاعات موسسات خیریه»، «سامانه اطلاعات موقوفات»، «سامانه اطلاعات اموال غیرمنقول»، «سامانه اطلاعات سرمایه‌گذاری خارجی» و «سامانه اطلاعات بنگاه‌های اقتصادی کشور» مزیت‌هایی هستند که در بخش ایجاد ساختارهای ابزاری و کمکی قرار گرفته‌اند.
نقاط ضعف
تدوین و انتشار سند پیش‌نویس لایحه شفافیت از سوی دولت در فضای کنونی جامعه که با چالش بزرگ فساد در ابعاد و صور مختلف روبه‌روست و در آمارهای بین‌المللی نیز وضعیت مساعدی در اشخاص ادراک فساد به‌عنوان یکی از معیارهای مهم ارزیابی کشورها ندارد، در وهله اول امری ضروری به‌نظر می‌رسد. از طرف دیگر نوع پرداخت دولت به این موضوع که با ارائه سند توجیهی تفصیلی و بسیار خوبی همراه بوده و نیز در ویراست‌های چندگانه مورد اصلاح و بهسازی قرار گرفته موجب شده تا این سند به‌عنوان یکی از تلاش‌های خوب حقوقی قابل ارزیابی و توجه قرار گیرد. اما فارغ از نقاط قوت و ابتکارات حقوقی، این تلاش حقوقی که برای اولین‌بار در ادبیات حقوقی کشور به‌طور خاص مطرح شده، باید دانست که هیچ ابتکار قانونی در ابتدای امر بدون نقص و اشکال نیست. بنابراین پیش‌نویس لایحه شفافیت نیز از این قاعده مستثنی نبوده و با چالش‌های مختلفی روبه‌روست. چالش‌های متناظر با لایحه در سه بخش کلی الزامات تقنین، الزامات مفهومی و الزامات اجرایی جانمایی شده‌اند. در بخش الزامات تقنین چالش‌هایی همچون «طراحی کامل سیکل تقنین»، «رفع حفره‌های تقنینی»، «رعایت اتقان در تقنین» و «جایابی حقوقی سند» به چشم می‌خورد. البته در بخش طراحی کامل سیکل تقنین دو چالش «ضمانت اجرا» و «مرجع رسیدگی و نظارت» دیده می‌شود. علاوه‌براین در بخش رعایت اتقان در تقنین هم سه چالش «ابهام در بیان مواد»، «طرح مفاهیم غیر مرتبط» و «طرح مسائل پراکنده و غیرلازم» وجود دارد. اما در بخش الزامات مفهومی هم وجود دو چالش «طرح مبهم مفاهیم اساسی مرتبط» و «غفلت از عناصر شفافیت» تایید شده است. این در حالی است که در طرح مبهم مفاهیم اساسی مرتبط دو چالش «تعارض منافع» و «شفافیت نیروی انتظامی» و در بخش غفلت از عناصر اصلی شفافیت نیز دو چالش «ماهوی؛ پروتکل ارائه اطلاعات» و «شکلی؛ پنجره واحد» مشاهده می‌شود. همچنین در بخش الزامات اجرایی نیز دو چالش «ابهام و تعلیق فرآیند اجرا» و «پیش‌بینی مجری؛ شورای عالی شفافیت» نیز به چشم می‌خورد.
ارسال نظر