سازوکار حمایت از زنجیره نان بررسی شد
ضرورت اصلاح یارانه آرد
مرضیه احقاقی: یارانه هدفگذاری شده برای خرید تضمینی گندم و تامین نان در سال 1405 حدود 500هزارمیلیارد تومان برآورد میشود. در هفتههای گذشته مساله اصلاح شیوه پرداخت این یارانه و انتقال آن به مصرفکننده نهایی از طریق کالابرگ یا پرداخت مستقیم وارد مرحله کارشناسی شده؛ هر چند هنوز تصمیم نهایی درباره آن اتخاذ نشده است. این مساله از آن جهت اهمیت دارد که کارشناسان، چندنرخی بودن قیمت آرد و فاصله قابلتوجه میان قیمتها را یکی از عوامل اصلی ایجاد رانت و انحراف در زنجیره گندم، آرد و نان میدانند. این تفاوت قیمتی، آرد یارانهای را به کالایی با انگیزه اقتصادی برای انتقال به بازار آزاد تبدیل میکند و حتی تقویت سامانههای نظارتی نیز نمیتواند انگیزه ناشی از این اختلاف را بهطور کامل از بین ببرد. این وضعیت علاوه بر ایجاد زمینه قاچاق و فروش سهمیه، میتواند به مصرف غیرواقعی، افزایش ضایعات و انتقال بخشی از یارانه به حلقههایی غیر از مصرفکننده نهایی منجر شود.
در شرایطی که سیاستگذار این روزها با چالش اصلاح نظام یارانهای بنزین مواجه است، موضوع یارانه نان نیز از اهمیت مشابهی برخوردار است؛ مسالهای که به دلیل گستردگی مصرف و حجم منابع تخصیصیافته، بار مالی قابلتوجهی بر دولت تحمیل میکند. تداوم این وضعیت نهتنها منابع عمومی را بهطور فزایندهای درگیر میکند، بلکه زمینه بروز ناکارآمدی و اتلاف منابع را نیز افزایش میدهد. با این حال، به نظر میرسد در شرایط فعلی، امکان طرح جدی و عمومی اصلاح یارانه نان کمتر فراهم است و این موضوع همچنان در حاشیه بحثهای سیاستگذاری اقتصادی قرار دارد.
در این میان، یکی از گزینههای قابل بررسی برای اصلاح نظام یارانه نان، تغییر محل پرداخت یارانه است؛ به این معنا که به جای عرضه گندم و آرد با قیمتهای یارانهای، اعتبار خرید نان بهطور مستقیم در اختیار خانوار قرار گیرد. این الگو میتواند ضمن حفظ حمایت از قدرت خرید خانوار، فاصله میان قیمت آرد یارانهای و آزاد را که زمینهساز بخشی از رانت است، کاهش دهد. البته اجرای چنین سیاستی به پیششرطهایی نیاز دارد؛ از جمله آنکه اعتبار حمایتی پیش از هرگونه اصلاح قیمت در اختیار خانوار قرار گیرد تا افزایش هزینه خرید نان، پیش از جبران آن، به خانوار تحمیل نشود. در این چارچوب، نقش دولت نیز میتواند از تصدیگری مستقیم در خرید و توزیع به سمت تنظیمگری بازار حرکت کند. در عین حال، دولت میتواند با ابزارهایی مانند ذخایر راهبردی، سیاست تجاری و تعیین قیمت تضمینی گندم، ملاحظات امنیت غذایی و حمایت از تولیدکنندگان را دنبال کند.
با این حال، کاهش نقش دولت در بازار گندم نیازمند توجه به ساختار این بازار و جایگاه بخش کشاورزی است. هرگونه تغییر شتابزده در شیوه خرید و قیمتگذاری میتواند با ریسک کاهش تولید یا افزایش نااطمینانی برای کشاورزان همراه شود. از این رو، یکی از گزینههای قابل طرح، تداوم تعیین قیمت تضمینی گندم در کنار واگذاری تدریجی بخشی از فرآیند خرید به بخش خصوصی، تشکلهای کشاورزی و سازوکارهای معاملاتی مانند بورس کالاست. در این مدل، دولت همچنان نقش پشتیبان و تنظیمگر را حفظ میکند، اما بخشی از فرآیند مبادله به فعالان بازار واگذار میشود.
وزیر جهاد کشاورزی در جریان نشست با خبرنگاران که در تاریخ بیستوششم مرداد ماه برگزار شد در پاسخ به سوالی مبنی بر اصلاح یارانه نان گفت: بر اساس قانون، تا تحویل آرد به نانوایان بر عهده وزارت جهاد کشاورزی است؛ اما مسوولیت درباره مجوزها، قیمتگذاری و ذخایر با کمیته و کمیسیونهای وزارت کشور است. نان پرمصرفترین ماده غذایی در جامعه است که تصمیمگیریها درباره آن در دولت با حساسیت و دقت بالا انجام میشود. وزیر جهاد کشاورزی با بیان اینکه امسال 504 همت در بودجه 1405 به موضوع نان تخصیص داده شده است، ادامه داد: به اعتقاد من برای جلوگیری از هرگونه نشتی در خصوص یارانه تخصیص داده شده به مساله گندم، آرد و نان بهتر است این یارانه مستقیم به مردم داده شود.
در همین راستا، تشکلها و صنایع نان میتوانند با استفاده از قراردادهای خرید، بخشی از فروش محصول کشاورزان را از پیش تضمین کنند. در قانون بودجه ۱۴۰۳ نیز خرید گندم توسط صنف و صنعت، بهویژه از مسیر کشاورزی قراردادی، پیشبینی شده بود؛ هرچند این ظرفیت در عمل به شکل مورد انتظار فعال نشد. در صورت حرکت به سمت کاهش تصدیگری دولت، اجرای تدریجی و نظارت بر بازار اهمیت زیادی دارد تا احتمال شکلگیری انحصار، احتکار یا اختلال در تامین کاهش یابد. تقویت بورس کالا، توسعه مشارکت بخش خصوصی و تعاونیها و هوشمندسازی زنجیره تامین نیز میتواند از گزینههای مکمل برای اصلاح تدریجی نظام خرید و توزیع گندم و آرد باشد.
چالش تضمین امنیت غذایی
موضوع تامین نان بهعنوان یکی از اقلام اصلی سبد غذایی خانوار، در بسیاری از کشورها با سیاستهای حمایتی همراه است. در ایران نیز اصل حمایت از دسترسی اقشار مختلف جامعه به نان مورد اختلاف نیست؛ با این حال، نحوه اجرای این حمایت طی سالهای گذشته همواره محل بحث بوده است. کمال میثمیفرد، فعال صنعت نان، در گفتوگو با «دنیای اقتصاد» تاکید کرد: ادامه سیاست فعلی با توجه به شکاف شدید میان قیمتهای یارانهای و بازار، امکانپذیر نیست و اصلاح نظام یارانه نان به یک ضرورت تبدیل شده است.
وی افزود: سیاستگذار در مواجهه با کالایی مانند نان با دو مسیر کلی روبهرو است؛ نخست، دخالت مستقیم در بازار و تعیین دستوری قیمت گندم، آرد و نان که میتواند به ایجاد چندگانگی قیمتی و شکلگیری رانت منجر شود و دوم، حرکت به سمت سازوکار بازار، همراه با حمایت مستقیم از اقشار آسیبپذیر. میثمیفرد گفت: حمایت از مصرفکننده لزوما به معنای قیمتگذاری دستوری نیست و میتوان یارانه را مستقیما به خانوار پرداخت کرد تا افراد کمدرآمد امکان خرید نان را داشته باشند. تجربه پرداخت یارانه مستقیم و اجرای طرح کالابرگ در ماههای اخیر میتواند زیرساخت لازم را برای اجرای چنین سیاستی فراهم کند. در حوزه نان نیز میتوان همین الگوی کالابرگ را دنبال کرد. به این ترتیب، یارانه به حساب افراد واریز شود و خانوارها با استفاده از آن، نان را با قیمت مشخص خریداری کنند.
میثمیفرد گفت: دولت از یکسو میتواند از طریق حمایت از تولیدکننده گندم و تنظیم بازار این محصول، مانع از آسیبدیدن کشاورزان شود و از سوی دیگر، با مدیریت ذخایر و عرضه گندم، از افزایش شدید قیمت آرد و نان جلوگیری کند. این مدل در بسیاری از کشورها مورد استفاده قرار میگیرد؛ دولت قیمت هدفی را برای خرید گندم از کشاورز تعیین میکند و در شرایطی که قیمت بازار بالاتر از سطح هدف باشد، گندم را در بازار عرضه میکند و در صورت افت قیمت بازار به زیر سطح حمایتی، اقدام به خرید محصول میکند. ایران نیز میتواند از چنین سازوکاری برای تنظیم بازار گندم استفاده کند، بدون آنکه حمایت از مصرفکننده به قیمتگذاری چندگانه و ایجاد رانت در زنجیره تولید و توزیع منجر شود.
شکاف بیش از 60 برابری قیمت
میثمیفرد در پاسخ به سوالی مبنی بر ناگزیری دولت برای حرکت در مسیر اصلاح یارانه نان با توجه به محدودیتهای مالی تحمیل شده به کشور در موقعیت کنونی و نه انتخابی برای اصلاح گفت: بحث اصلاح یارانه نان موضوع جدیدی نیست و بیش از یک دهه است که مطرح میشود، اما شرایط فعلی اقتصاد کشور، اجرای آن را به یک ضرورت تبدیل کرده است.
وی با اشاره به فاصله قابلتوجه میان قیمت گندم و آرد یارانهای با قیمت بازار افزود: در حال حاضر گندمی که برای تامین آرد نانواییهای سنتی اختصاص مییابد، با قیمت حدود ۹۰۰ تومان عرضه میشود و قیمت آرد حاصل از آن حدود هزار و ۲۰۰ تومان است؛ درحالیکه قیمت همین آرد در بازار حدود ۷۴ هزار تومان است. چنین شکاف قیمتی زمینه ایجاد فساد را فراهم میکند و باعث میشود هدف اولیه سیاستگذار از پرداخت یارانه نیز محقق نشود. چنین اختلاف قیمتی در گذشته سابقه نداشته و در شرایطی ایجاد شده که منابع مالی دولت نیز برای ادامه این نوع سیاست حمایتی بسیار محدودتر از گذشته است. بر همین اساس، وی اصلاح نظام یارانه نان را «ناگزیر» دانست و گفت: شرایط فعلی نسبت به سالهای گذشته از دو جهت متفاوت است؛ نخست آنکه زیرساخت پرداخت مستقیم یارانه از طریق وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی و تجربه اجرای کالابرگ فراهم شده و دوم، شکاف قیمتی ایجاد شده در زنجیره گندم و آرد به سطحی رسیده که ادامه وضعیت موجود را بسیار دشوارکرده است.
پرداخت یارانه پیش از اصلاح قیمت
یکی از نگرانیهای اصلی درباره اصلاح یارانه نان، تبعات اجتماعی افزایش قیمت این کالای اساسی است، میثمیفرد در پاسخ به حساسیتهای موجود در این بخش و چگونگی مواجهه صحیح با آنها گفت: نحوه اجرای سیاست میتواند نقش تعیینکنندهای در میزان واکنش جامعه داشته باشد. اگر مردم اطمینان داشته باشند که پیش از تغییر قیمت، یارانه مربوطه به حساب آنها واریز شده است، میتوان از بخش مهمی از تبعات اجتماعی این سیاست جلوگیری کرد. برهمیناساس نیز پیشنهاد میشود حتی پیش از اجرای اصلاح قیمت، یارانه نان حداقل یک یا چند هفته زودتر به حساب خانوارها واریز شود تا مردم عملا دریافت این حمایت را مشاهده کنند. این فعال صنعت نان گفت: در مرحله نخست میتوان یارانه پرداختی را صرفا برای خرید نان اختصاص داد تا مسیر مصرف آن بهطور کامل کنترل شود. پس از تثبیت این سازوکار، امکان آزادسازی بیشتر یارانه و واگذاری اختیار مصرف آن به خانوارها نیز وجود خواهد داشت.
دستورالعمل واردات و خرید داخلی گندم
این فعال صنعت نان در ادامه درباره دستورالعمل واردات و خرید داخلی گندم صنف و صنعت نیز گفت: در شرایط فعلی، تصمیمهایی از این دست ضروری است و اگر واحدهای صنفی و صنعتی بتوانند گندم مورد نیاز خود را مستقیما از کشاورز خریداری یا از خارج وارد کنند، بهخودیخود مشکلی ایجاد نمیشود؛ چراکه در این مرحله تفاوت شدید قیمت، عامل اصلی ایجاد اختلال نیست. مشکل اصلی از زمانی آغاز میشود که گندم با قیمت بازار وارد کارخانه آرد شده و سپس آرد حاصل با قیمت بسیار پایین و یارانهای در اختیار نانوایی قرار میگیرد؛ چرا که فاصله شدید قیمت آرد یارانهای و قیمت بازار، امکان کنترل و نظارت بر جریان کالا رادشوار میکند.
احتمال کاهش مصرف نان
وی با اشاره به میزان مصرف گندم در کشور گفت: سالانه حدود ۱۰میلیون تن گندم در کشور مصرف میشود که حدود یک تا 1.5میلیون تن آن مربوط به مصارف صنف و صنعت است و بخش عمده، یعنی حدود 8.5میلیون تن، در نانواییهای سنتی مصرف میشود. میثمیفرد گفت: تجربه اجرای سیاستهای اصلاحی در گذشته نشان داده است که در صورت آزادسازی یا یکسانسازی قیمتها، مصرف گندم میتواند حدود ۱۰ تا ۱۵ درصد کاهش پیدا کند؛ چرا که بخشی از مصرف فعلی در نانواییهای سنتی ناشی از پایین بودن قیمت نان و آرد یارانهای است و اصلاح این شکاف میتواند به کاهش مصرف منجر شود.
حذف نشتیها و کاهش مصرف گندم
بحث تغییر شیوه قیمتگذاری و خرید گندم و حرکت از نظام خرید تضمینی به سمت سازوکارهای بازار، در حالی مطرح است که فعالان بخش کشاورزی نسبت به پیامدهای اجرای بدون برنامه این سیاست هشدار میدهند. علیقلی ایمانی، فعال حوزه گندم در گفتوگو با «دنیای اقتصاد» تاکید کرد: آزادسازی قیمت گندم باید در قالب یک برنامه جامع و با درنظر گرفتن تمامی حلقههای زنجیره، از تولید و خرید گندم تا آرد، نان و قدرت خرید مصرفکننده، انجام شود؛ در غیر این صورت، این سیاست میتواند به تولید و پایداری تولید در کشور آسیب بزند.
ایمانی با اشاره به فلسفه طرح آزادسازی قیمت گندم گفت: هدف از این سیاست آن است که گندم از فرآیند خرید تضمینی فعلی خارج و تا حدودی به سمت سازوکار بخش خصوصی و بازار حرکت کند. با این حال تجربه نشان داده است که در ایران فاصله میان قانون و اجرای آن میتواند زمینه بروز مشکلاتی را ایجاد کند و در صورت نبود سازوکار مشخص، تولیدکننده نخستین گروهی خواهد بود که متضرر میشود. این فعال حوزه گندم با اشاره به تجربه سال جاری گفت: زمانی که دولت نتواند مطالبات گندمکاران را بهموقع پرداخت کند، کشاورز برای تامین هزینههای خود و ادامه فعالیت ناچار میشود محصول را با قیمت پایینتر به فروش برساند. کما اینکه در ماههای گذشته بسیاری از کشاورزان ناچار شدهاند درحالیکه قیمت خرید تضمینی گندم از سوی دولت 49500 تومان اعلام شده آن را با بهای 39 تا 40 هزار تومان نیز به دلالان بفروشند.
وی افزود: در عینحال اگر قرار باشد دولت از خرید مستقیم گندم عقبنشینی کند و قیمت را به بازار بسپارد، باید از پیش مشخص شود که در صورت عدم خرید گندم از سوی بخش خصوصی، چه نهادی و با چه سازوکاری وارد عمل خواهد شد. در همینحال انتظار میرود سیاست تعیین قیمت تضمینی از سوی دولت با هدف حمایت از کشاورز و همچنین حرکت در مسیر خودکفایی تولید تداوم یابد. ایمانی تاکید کرد: موضوع گندم با بسیاری از کالاهای دیگر متفاوت است؛ چرا که نان یکی از مهمترین کالاها در امنیت غذایی کشور محسوب میشود و گندم نیز جایگاهی محوری در کشاورزی ایران دارد. بنابراین هرگونه تغییر در سیاست خرید و قیمتگذاری این محصول باید با احتیاط و برنامهریزی انجام شود.
وی در ادامه با اشاره به حجم بالای یارانه پرداختی در حوزه نان گفت: دولت سالانه رقم بسیار سنگینی را برای یارانه نان اختصاص میدهد. این یارانه در واقع به مصرفکننده پرداخت میشود و کشاورز زمانی که گندم خود را تحویل میدهد، بهای محصول خود را دریافت میکند. با وجود این اصلاح این نظام نیازمند طراحی سازوکاری است که ضمن جلوگیری از افزایش شدید قیمت نان، امکان تداوم تولید برای کشاورز و فعالیت اقتصادی برای نانوا را نیز فراهم کند. ایمانی با اشاره به اینکه قیمت نان تنها تابع قیمت آرد نیست، افزود: دستمزد نیروی کار، هزینه آب و برق، خمیرمایه، نمک و سایر هزینههای تولید نیز در قیمت تمامشده نان اثرگذار است و همین عوامل موجب میشود قیمت نان بهصورت سالانه افزایش پیدا کند.
عواقب آزادسازی آرد بدون حمایت از مصرفکننده
ایمانی هشدار داد: اگر آرد با قیمت واقعی در اختیار نانوایی قرار گیرد، قیمت تمامشده نان نیز افزایش قابلتوجهی خواهد داشت و در چنین شرایطی ممکن است خرید حتی چند قرص نان برای دهکهای پایین جامعه دشوار شود. اگر قرار است گندم و آرد از نظام فعلی خارج شوند، نمیتوان تنها یک حلقه از زنجیره را آزاد کرد و سایر حلقهها را بدون برنامه رها کرد. باید از ابتدا مشخص شود گندم با چه قیمتی خریداری میشود، چه کسی خریدار خواهد بود، خرید در چه محلی انجام میشود و بهای محصول چگونه و چه زمانی به کشاورز پرداخت خواهد شد.
ایمانی افزود: پس از مرحله خرید نیز باید مشخص شود گندم چگونه وارد کارخانههای آرد میشود، چه نوع آردی با چه کیفیتی تولید خواهد شد و این آرد با چه قیمتی در اختیار نانوایی قرار میگیرد. در مرحله بعد باید توان اقتصادی نانوا برای خرید آرد با قیمت جدید مورد توجه قرار گیرد. اگر نانوا توان پرداخت این قیمت را نداشته باشد، دولت باید برای این بخش نیز سازوکار حمایتی مشخصی طراحی کند. در نهایت، مصرفکننده نیز باید از امکان خرید نان برخوردار باشد و این موضوع میتواند از طریق پرداخت یارانه مستقیم یا سایر ابزارهای حمایتی دنبال شود. ایمانی گفت: اصلاح نظام یارانه و قیمتگذاری، در صورت اجرای صحیح، میتواند بخشی از اتلاف و نشتی موجود در زنجیره گندم و نان را کاهش دهد. اگر این فرآیند به شکل اصولی اصلاح شود، از نگاه یک تولیدکننده و فعال این حوزه، امکان صرفهجویی حدود 1.5 تا 2میلیون تن گندم برای کشور وجود دارد.
وی افزود: بخشی از این صرفهجویی میتواند ناشی از حذف نشتیها، فساد، ضایعات و سایر مشکلاتی باشد که در فرآیند فعلی وجود دارد. بنابراین اصلاح این ساختار تنها به معنای افزایش قیمت نیست، بلکه در صورت طراحی درست میتواند برای دولت نیز منافع اقتصادی به همراه داشته باشد. وی در پایان خاطرنشان کرد: باید مسیر اجرایی اصلاح یارانه نان به طور مشخص پیش روی تولیدکنندگان، بخش خصوصی و دولت قرار گیرد تا همه بازیگران بدانند در هر مرحله چه وظیفهای بر عهده دارند و اصلاحات بدون آسیب به تولید و امنیت غذایی کشور پیش برود.
