در غیاب محیطی باثبات برای کسبوکارها، ابزارهای مالیاتی زمینهساز شکلگیری رانت میشوند
عیارسنجی مشوقهای تولید
با این حال، براساس گزارش منتشرشده از سوی مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی با عنوان «مروری بر مشوقهای مالیاتی برای سرمایهگذاری در تولید»، تجربه کشورهای مختلف نشان میدهد موفقیت این ابزار بیش از آنکه به اصل وجود معافیت وابسته باشد، به کیفیت طراحی، نحوه اجرا و شرایط کلی اقتصاد بستگی دارد؛ بهگونهای که در بسیاری از موارد، معافیتهای مالیاتی نهتنها به افزایش سرمایهگذاری منجر نشدهاند، بلکه تنها بخشی از درآمدهای مالیاتی دولت را کاهش دادهاند، بدون آنکه تغییری در تصمیم سرمایهگذاران ایجاد کنند.
استفاده از مشوقهای مالیاتی تقریبا به یک رویه فراگیر در اقتصادهای در حال توسعه تبدیل شده است. نزدیک به ۹۸ درصد کشورهای در حال توسعه دستکم یک نوع مشوق مالیاتی برای جذب سرمایهگذاری در اختیار دارند و از ابزارهایی مانند معافیتهای موقت مالیاتی، نرخهای ترجیحی مالیات شرکتها، استهلاک شتابیافته، اعتبار مالیاتی سرمایهگذاری، مشوقهای تحقیق و توسعه و ایجاد مناطق ویژه اقتصادی استفاده میکنند. گستردگی این سیاستها میتواند نشانه موفقیت آنها تلقی شود، اما بررسی روندهای جهانی روایت دیگری را پیش روی سیاستگذاران قرار میدهد.
همزمان با گسترش این مشوقها، رقابت میان کشورها برای جذب سرمایه نیز شدت گرفته و نتیجه آن کاهش مستمر نرخ مالیات بر شرکتها بوده است. میانگین نرخ مالیات شرکتها که چند دهه قبل حدود ۴۰ درصد بود، اکنون به حدود ۲۵ درصد رسیده است. کاهش نرخهای عمومی مالیات، در عمل ارزش نسبی معافیتهای مالیاتی را نیز کاهش داده است؛ زیرا هرچه نرخ پایه مالیات پایینتر باشد، امتیاز ناشی از دریافت یک معافیت مالیاتی نیز کمتر خواهد بود. به همین دلیل بسیاری از کشورها امروزه در رقابتی قرار گرفتهاند که هرچه دامنه آن گستردهتر شده، اثرگذاری ابزارهای مالیاتی نیز کاهش یافته است.
چه چیزی برای سرمایهگذار مهم است؟
با این حال، مهمترین پرسش این است که سرمایهگذار هنگام تصمیمگیری برای اجرای یک طرح جدید، تا چه اندازه به مشوقهای مالیاتی توجه میکند. مرور مطالعات بینالمللی نشان میدهد پاسخ این پرسش برخلاف تصور رایج چندان امیدوارکننده نیست.
نتایج نظرسنجی سازمان توسعه صنعتی ملل متحد (یونیدو) از هزاران شرکت فعال در کشورهای آفریقایی نشان میدهد مشوقهای مالیاتی در میان ۱۲ عامل اثرگذار بر انتخاب محل سرمایهگذاری، تنها در رتبه یازدهم قرار دارند. عواملی مانند ثبات سیاسی و اقتصادی، شفافیت قوانین، کیفیت زیرساختها، دسترسی به نیروی کار ماهر، اندازه بازار و امکان تامین مالی، همگی اهمیت بیشتری نسبت به معافیتهای مالیاتی برای سرمایهگذاران دارند. یافتههای بانک جهانی نیز همین الگو را تایید میکند و نشان میدهد سرمایهگذار پیش از آنکه به میزان مالیات بیندیشد، به میزان اطمینان خود از آینده اقتصاد توجه میکند.
این الگو در اقتصاد ایران نیز مشاهده میشود. اطلاعات مرکز آمار ایران درباره کارگاههای صنعتی غیرفعال نشان میدهد بدهی مالیاتی و بیمهای، در مقایسه با عواملی مانند کمبود نقدینگی، دشواری تامین سرمایه در گردش، بیثباتی اقتصادی و مشکلات بازار، سهم بسیار کمتری در توقف فعالیت بنگاهها داشتهاند. به بیان دیگر، اگر فضای کسبوکار با نااطمینانی، نوسان نرخ ارز، دشواری تامین مواد اولیه و تغییر مداوم مقررات همراه باشد، چند سال معافیت مالیاتی نیز الزاما سرمایهگذار را به اجرای یک پروژه جدید ترغیب نخواهد کرد.
یکی دیگر از نکات قابلتوجه، تفاوت میان انواع مشوقهای مالیاتی است. همه معافیتها اثر یکسانی بر سرمایهگذاری ندارند و تجربه کشورها نشان میدهد نوع طراحی این ابزارها اهمیت بیشتری از حجم آنها دارد. در یک دسته، مشوقهای مبتنی بر سود قرار دارند؛ مانند معافیتهای موقت مالیاتی یا تعطیلات مالیاتی که پس از آغاز فعالیت بنگاه اعطا میشوند. این دسته از مشوقها اگرچه برای سرمایهگذاران ساده و جذاب به نظر میرسند، اما شواهدی که از روند عملیاتی شده داریم نشان میدهد در بسیاری از موارد تنها به بنگاههایی منفعت میرسانند که حتی بدون دریافت این امتیاز نیز تصمیم خود برای سرمایهگذاری را گرفته بودند. در نتیجه، بخشی از درآمد مالیاتی دولت صرف حمایت از سرمایهگذاریهایی میشود که اساسا بدون مشوق نیز انجام میشدند.
در مقابل، مشوقهای مبتنی بر هزینه، سازوکار متفاوتی دارند. ابزارهایی مانند استهلاک شتابیافته یا اعتبار مالیاتی سرمایهگذاری تنها زمانی در اختیار بنگاه قرار میگیرند که سرمایهگذاری جدیدی انجام شده باشد. به همین دلیل، میان هزینهای که دولت از محل کاهش درآمد مالیاتی متحمل میشود و سرمایهگذاری واقعی ایجادشده، ارتباط مستقیمتری برقرار است.
این گروه از مشوقها به ازای هر واحد درآمد مالیاتی از دسترفته، سرمایهگذاری بیشتری نسبت به معافیتهای عمومی ایجاد میکنند. مشوقهای تحقیق و توسعه نیز در همین دسته قرار میگیرند و تجربه کشورها نشان میدهد آثار آنها تنها به افزایش هزینهکرد بنگاهها در بخش تحقیق و توسعه محدود نمیشود، بلکه در بسیاری از موارد به ارتقای فناوری، افزایش نوآوری و رشد بهرهوری نیز منجر شده است.
هزینه پنهان معافیتها
در کنار اثربخشی این ابزارها، هر معافیت مالیاتی در واقع نوعی «هزینه مالیاتی» است؛ هزینهای که اگرچه در ردیفهای بودجه عمومی ثبت نمیشود، اما به معنای صرفنظر کردن دولت از بخشی از درآمدهای خود است. اگر این هزینهها بهصورت شفاف اندازهگیری و منتشر نشوند، امکان ارزیابی نسبت هزینه و فایده آنها نیز از بین میرود. در چنین شرایطی، زمینه برای رانتجویی، تخصیص نادرست منابع و حتی فرار مالیاتی از طریق تغییر صوری فعالیتهای اقتصادی برای برخورداری از معافیتها فراهم میشود؛ موضوعی که در بسیاری از کشورها تجربه شده و ضرورت بازنگری در طراحی این سیاستها را افزایش داده است.
قوانین مالیاتی ایران نیز از این منظر با کمبود ابزار مواجه نیستند. نرخ صفر مالیاتی پنجساله برای واحدهای تولیدی موضوع ماده ۱۳۲ قانون مالیاتهای مستقیم، معافیت درآمدهای صادراتی موضوع ماده ۱۴۱، مشوقهای مالیاتی مناطق آزاد و حمایتهای پیشبینیشده برای شرکتهای دانشبنیان، تنها بخشی از مجموعه مشوقهایی هستند که هماکنون در قوانین کشور وجود دارند.
مساله اصلی آن است که هنوز برآورد شفافی از هزینه این معافیتها و میزان تاثیر هر یک بر سرمایهگذاری، اشتغال و تولید در دسترس نیست. در نتیجه سیاستگذار نمیتواند با اطمینان بگوید هر ریال درآمد مالیاتی که از آن صرفنظر شده، چه میزان سرمایهگذاری جدید یا چه مقدار ارزش افزوده برای اقتصاد ایجاد کرده است.
از همین منظر، بازنگری در سیاستهای تشویقی بیش از آنکه به معنای افزایش یا کاهش معافیتها باشد، به معنای هدفمند کردن آنهاست. تجربه کشورهای مختلف نشان میدهد معافیتهای گسترده، دائمی و بدون سقف، اغلب بازدهی اقتصادی پایینتری دارند، درحالیکه مشوقهای زماندار، مشروط و مبتنی بر انجام سرمایهگذاری، اثربخشی بیشتری از خود نشان دادهاند.
از سوی دیگر، انتشار سالانه هزینه مالیاتی هر یک از این مشوقها و ارزیابی مستمر نتایج آنها، امکان اصلاح سیاستها و جلوگیری از شکلگیری رانت را فراهم میکند. در اقتصادی که سرمایهگذاری بیش از هر چیز به ثبات، پیشبینیپذیری و امنیت تصمیمگیری نیاز دارد، معافیت مالیاتی میتواند مکمل سیاستهای توسعه تولید باشد، اما نمیتواند جای خالی اصلاح محیط کسبوکار را پر کند.
