۱۰۰ سال برجسازی در تهران چه درسی به سیاستگذار آموخت؟ وقت سیاستگذاری با ۴ شرط
لنز جدید به بلندمرتبهسازی
سایه سنت بر تحلیل‌های مدرن
بازار املاک در ایران طی سال‌های اخیر با مشکلات متعددی دست به گریبان بوده است، از کمبود عرضه گرفته تا عوامل ناشی از تاثیر نحوه معاملات بر قیمت‌گذاری و مهم‌تر از همه افت قدرت خرید بخش مهمی از مردم ایران به واسطه تورم، همه و همه جزو مسائلی بوده که در کنار مشکلات بسیار دیگر این بازار را در مواقعی با رکود جدی روبه‌رو کرده است. در این میان آنچه باعث شده تا سایه سنگین عوامل اثرگذار بر سر ذی‌نفعان این بازار، از جمله سمت تقاضا باقی بماند تداوم نگاه سنتی، در کنار مشخص نبودن رویههای حاکم بر شکل‌گیری مقررات در بسیاری از مباحث مربوط به مساله ساخت‌وساز است.
اخیرا مرکز مطالعات و برنامهریزی شهری شهرداری تهران پژوهشی با عنوان بررسی تطبیقی تحولات بلندمرتبهسازی و ضوابط آن در تهران و جهان منتشر کرده که عنوان تحقیق انجام‌شده بررسی تحولات بلندمرتبهسازی در تهران از قاجاریه تا سال ۱۴۰۰ بوده و حاوی نکات قابل تاملی برای فهم وضعیت چگونگی تصمیم‌سازی شهری در ایران است.
در مطالعه این مقاله، به نکته‌‌‌ای برمی‌‌‌خوریم که حاکی از وجود یک تحلیل درست در خصوص مشخص نبودن دقیق ارتباط بین رویکردها و بازنمایی کالبدی در زمینه بلندمرتبهسازی در شهر تهران است، با وجود این آنچه در ادامه می‌‌‌آید سوال‌‌‌های متعدی را در ذهن خواننده ایجاد می‌کند. برای مثال در بخش چکیده این مقاله با یک نکته عجیب روبه‌رو می‌‌‌شویم، نویسندگان با تحلیل وضعیت کنونی نتیجه گرفته‌‌‌اند که در طول یک قرن گذشته نگاه به مقوله بلندمرتبهسازی به مرور از نوگرایی به سودگرایی در طول زمان تغییر کرده است و آنچه در مدیریت شهری تهران طی دهه‌‌‌های اخیر بیشتر به چشم آمده تغییر وضعیت قوانین از بی‌ضابطگی به ضابطه‌زدایی، ضابطه‌ستیزی و ضابطه‌گریزی است. آنها بر این باور هستند که رویکرد سودگرایی در شهر تهران باید تغییر کند. این در حالی است که بسیاری از فعالان حوزه مسکن به‌خصوص سازندگان طی دهه‌‌‌های یاد‌شده با قوانین بسیار دست و پاگیری روبه‌رو شده‌‌‌اند که نه‌تنها فرآیند ساخت را با موانع بسیار روبه‌رو کرده بلکه با افزایش هزینه‌‌‌های آن به شکلی سرسام‌‌‌آور بار هزینه‌‌‌های غیر‌کارشناسی مدیریت شهری را بر گردن مصرف‌کنندگان نهایی یعنی مردم عادی انداخته است.
درک بهتر بخش خصوصی از مشکلات شهری
آنچه در ادامه متن اشاره‌شده آمده ضمن تحلیل تاریخی بلندمرتبهسازی در تهران نکاتی را به نمایش گذاشته که حکایت از غفلت نسبت به مبانی اقتصاد و همچنین عدم‌استفاده از مفاهیم روشن و صریح در تبیین برخی موارد علّی دارد. برای مثال گفته می‌شود که صرف قانون‌گذاری می‌تواند به معنای اثربخشی عملیاتی در فرآیند اجرا باشد. این در حالی است که می‌‌‌دانیم بنابر تجربه زیسته بسیاری از ایرانیان به‌خصوص فعالان اقتصادی، وجود قوانین زیاد نه‌تنها می‌تواند دست و پاگیر باشد، بلکه در نهایت ممکن است کیفیت و کمیت تولید را نیز تهدید کند.
برای مثال در صفحه چهارم از این خلاصه به این جمله برمی‌‌‌خوریم: «ضابطه‌گریزی ناشی از تفسیر‌پذیری ضوابط و مقررات شهری راهی است که بلندمرتبهسازی را به خوبی تسهیل می‌‌‌نماید.» گویا نویسندگان در تحلیل علّی وضعیت ساخت‌وساز در ایران به این نکته پی نبرده‌اند که آنچه در طول تمامی این سال‌ها صنعت ساختمان را زنده نگه داشته وجود پرتعداد سازندگان بخش خصوصی است که برای تداوم فعالیت خود به سودآور بودن آن نیاز دارند و اگر قرار باشد این دیدگاه از میان برود دیگر نمی‌توان امید چندانی به تداوم عرضه مسکن در کشور داشت. همین امر بدون شک مانع از آن می‌شود تا قوانین تهدید‌کننده سود، در فرآیند ساخت بدون ایجاد ارزش افزوده، با آغوش باز از سوی سازندگان پذیرفته شوند. از این رو اگر قوانین زائد حذف هم شده باشند امر غیرمعمولی اتفاق نیفتاده و در ادبیات اقتصادی از آن با عنوان حذف بوروکراسی و تسهیل‌‌‌گری یاد می‌شود. در تمامی کشورهای رو به توسعه جهان حذف قوانین دستوپاگیر یا تبدیل آنها به قوانین تسهیلگر، امری است که به طور جد از سوی کارشناسان اقتصادی و حقوقی مورد توجه قرار گرفته است.
اما در نگاهی منصفانه باید بر این امر صحه گذاشت که همان‌طور که نویسندگان مقاله تاکید کرده‌اند هم در دهه‌‌‌های اخیر و هم در وضعیت فعلی، ابهام و سردرگمی در پارادایم بلندمرتبهسازی پایتخت بوده است، اما این‌طور که به نظر می‌رسد وجود سوگیری منفی در این تحلیل‌ها سبب شده تا پژوهشگران به‌رغم داشتن درکی تخصصی از وجود برخی مشکلات ساختاری در بحث بلندمرتبهسازی، نتوانند چارچوب‌‌‌های اقتصادی حاکم بر آن را به درستی بازشناسی کنند.
وجود چنین امری و با توجه به شرایط اقتصادی کنونی، در صورت اصلاح درست قوانین و بهبود رویههای اداری و بوروکراتیک، بلندمرتبهسازی، آن هم به شکلی انبوه می‌تواند قفل کمبود عرضه مسکن ارزان‌قیمت را باز کند و این بسیار حائز اهمیت است، چرا که این مطالعه در فضایی منتشر شده که قاعدتا مخاطب آن بیشتر مدیران شهری هستند و انعکاس نادرست مسائل می‌تواند اثر ناچیز در رویکرد مدیریتی و مواجهه آنها با ساخت‌وساز داشته باشد.
آنچه باید در تحلیل وضعیت کنونی شهرهایی نظیر تهران مورد توجه قرار گیرد این است که اساسا ذی‌نفع نبودن قانون‌گذار اگرچه فی نفسه مساله‌ای مثبت برای حفظ بی‌‌‌طرفی او در مقابل ذی‌نفعان زیست شهری است با این حال باید توجه به این نکته نیز جلب شود که سازندگان به سبب آنکه ناگزیر به تامین نیاز شهروندان و تامین سلایق آنها هستند، همواره در مقایسه با قانون‌گذار مجبور به پاسخگویی بهتر به نیاز آنها شده و درک بهتری در مواجهه با این مهم دارند. از این رو اگر قوانین در حوزه بالا‌دست یا پایین‌دست به درستی نوشته نشوند شکی نخواهد بود که سازندگان با قرار گرفتن در میان دو لبه قیچی قانون و سلیقه مشتری موافقت نخواهند کرد و همواره سعی می‌کنند آنچه را که قابل تغییر است مورد پیگیری و توجه قرار دهند. از این رو غیرمعمول و غیرطبیعی نیست که در مواجهه با برخی قوانین غیر‌سازنده سازندگان به‌خصوص توسعه‌دهندگان این حوزه برای بهبود و تغییر قوانین تلاش کنند.
جای خالی علم اقتصاد در تصمیمات
اما در این خصوص که چرا در بررسی مسائل و مشکلات شهرسازی به‌خصوص مقوله بلندمرتبهسازی نیازمند درک درست وضعیت اقتصاد هستیم باید نگاهی تحلیلی به برخی آمارهای اقتصادی داشته باشیم.
در بررسی کنونی آنچه از اهمیت بالایی برخوردار است توجه به این مساله است که به‌رغم وجود خواسته‌های متنوع در جوامع انسانی، تاریخ زیست بشر نشان داده که مهم‌ترین عاملی که می‌تواند در انتخاب‌های انسان تاثیر بگذارد وجود محدودیت‌های اقتصادی است. بنابراین آنچه در نهایت بر تمامی تصمیمات اثر می‌گذارد وجود همین تنگناهای ناشی از وضعیت اقتصاد است و همان‌طور که مشاهده شد، در حال حاضر این امر تاثیر مشهودی بر بازار مسکن در ایران گذاشته است. تورم دورقمی در ایران تقریبا حضوری ۵۰ساله دارد و از این رو تمامی ساختارهای اقتصادی و اقتصاد سیاسی ایران را در بر گرفته است. تورم به عنوان مهم‌ترین عامل در کاهش کیفیت زندگی مردم و همچنین کمتر شدن قدرت خرید طی سالیان زیاد علت‌العلل بسیاری از رفتارهای اقتصادی ایرانیان بوده و سبب شده هم مصرف‌کنندگان کالاهای مختلف و هم تولیدکنندگان آنها به دنبال آن باشند تا خود را با این متغیر نامبارک اقتصادی وفق دهند.
بررسی‌‌‌ها نشان می‌دهد که اقتصاد ایران تا جایی به تورم عادت کرده که تقریبا همه ساله تورم انتظاری نزدیک به تورم میانگین چند دهه گذشته است و مردم به ناچار خود را با آن وفق می‌دهند، با این حال افزایش تورم به بالای ۴۰درصد در چند سال گذشته سبب شده تا تاب‌‌‌آوری بسیاری از فعالان اقتصادی مانند مردم عادی در مقابل این معضل کاهش یابد. بنابر آمار اعلام‌شده فقر مطلق از ۵درصد اعلام‌شده در سال ۸۴ هم‌اکنون به ۳۰درصد رسیده و سبد معیشت خانوار سنخیت چندانی با حداقل حقوق مندرج در قانون ندارد. در همین بین به سبب آنکه برخی از هزینهها نظیر هزینه مسکن را نمی‌شود از این سبد حذف کرد مردم ناگزیر به حذف سایر هزینهها می‌شوند که خود این امر به آن معناست که سایر هزینهها (به گفته کارشناسان هزینه‌هایی نظیر کالری) در طول چند دهه اخیر به‌خصوص سال‌های گذشته به نفع تداوم داشتن سرپناه از سبد مصرف خانوار ایرانی حذف شده است.
اگر این مساله را که هزینه مسکن قابل چشم‌پوشی نیست در کنار غیرقابل حذف بودن درمان که هزینه‌‌‌های آن در سال‌های گذشته به سبب تحریم افزایش جدی داشته بگذاریم، باید به این نکته توجه کنیم که حذف مواردی نظیر پروتئین و سایر مواد مغذی دیگر، آسیب جدی به سلامت و آینده بهداشت خانوار ایرانی وارد کرده است. در حال حاضر با اینکه طبق آمار چیزی در حدود ۵۶درصد هزینه خانوار در شهرهای بزرگی نظیر استان تهران صرف اجاره می‌شود، بنابر گزارشی که اخیرا در روزنامه «دنیای‌اقتصاد» چاپ شده است این هزینه به طور شهودی برای شهروندان خود تهران به ۷۰درصد نزدیک شده؛ این در حالی است که میانگین‌‌‌ها در ۴۰ سال گذشته عمدتا رقمی بین ۳۰ تا ۴۰درصد را برای هزینه تامین مسکن نشان می‌دهند.
خدمتی بیبدیل به کلان‌شهرها
همان‌طور که دیده می‌شود در وضعیت فعلی معیشت خانوار در شرایط خطیری قرار گرفته و هر عاملی که بتواند هزینه سنگین اجاره‌بها و تامین مسکن را نسبت به درآمد خالص شهروندان ساکن شهر پوشش دهد به خدمتی بیبدیل برای جامعه ایرانی و حتی ساختار حکمرانی تبدیل خواهد شد. در این میان گفت‌وگو با فعالان بخش مسکن و سازندگان نشان می‌دهد که افزایش سنگین و غیرقابل توجیه هزینه‌‌‌های مجوز در کنار طولانی شدن روند ساخت‌وساز که مولود طولانی شدن رویههای رسیدگی به پرونده‌‌‌هاست، خود به عاملی بدل شده که دست خریداران را از دستیابی به مسکن جدید دور نگاه داشته و آنها را دیرتر وارد بازار اجاره می‌کند.
آنچه در این بررسی حائز اهمیت است این است که افزایش عرضه مسکن با کیفیت و با قیمت معقول می‌تواند تا حد زیادی هم بهای خرید ساختمان را به سبب افزایش عرضه کاهش دهد و هم با توجه به قیمت تمام‌شده کمتر، دست خانواده ایرانی را برای خرید و به موازات آن اجاره باز کند. به عبارت دیگر کاهش سهم مسکن از هزینه خانوارهای ایرانی به معنای افزایش بهبود وضعیت استفاده از پروتئین و مواد مغذی در کنار فراهم آوردن نیل به سایر اهداف نظام نظیر افزایش فرزندآوری است. بنابراین تسهیل فرآیندهای ساخت‌وساز به‌ویژه در کلان‌شهرها مساله‌ای نیست که صرفا به نفع سازندگان و فعالان حوزه املاک باشد، بلکه فرآیندی است که می‌تواند بر سایر بخش‌‌‌های اقتصاد که در ظاهر اتصال چندانی به بخش مسکن ندارند نیز اثر مثبت داشته باشد.
بررسی‌‌‌ها نشان می‌دهد که در کشورهای پیشرفته توجه به مساله تامین مسکن به‌ویژه مسکن اجتماعی تا جایی اهمیت داشته که بسیاری از مفاهیم و مسائل اجتماعی حول آن تعریف شده و تکامل یافته است. توجه به این مهم در کنار این مساله که بخش مسکن بیشترین تعداد نیروی کار را به خود جذب کرده است به این معنا خواهد بود که افزایش تعداد پروژه‌‌‌ها و تشویق سرمایه‌گذاران به سرمایه‌گذاری در طرح‌های انبوه به معنای افزایش قابل‌توجه اشتغال به‌خصوص در طبقه کارگر خواهد بود و می‌تواند فرآیندی طبیعی و درون‌‌‌زا را برای بازتوزیع ثروت در جامعه فراهم کند.
راه اضطراری خروج از بحران مسکن
نکته دیگری که در تحقیق منتشر شده از سوی شهرداری تهران به چشم می‌‌‌خورد، استفاده از الفاظ کلی و غیر‌دقیق در خصوص بلندمرتبهسازی است. در حالی که تا پیش از این برای مثال در همان زمان قاجار استفاده از ساختمان‌‌‌های بلندمرتبه برای نشان دادن شکوه و عظمت دستگاه دولتی یا شخص پادشاه مورد استفاده قرار می‌گرفته، امروزه در تمامی کشورهای جهان به‌خصوص کشورهای پیشرفته بلندمرتبهسازی آن هم نه در تعریف سنتی بالای ۲۰ تا ۳۰ متر بلکه در ابعادی فراتر از
۱۰۰ یا حتی ۲۰۰ متر ارتفاع، یک عامل مهم برای عدم‌افزایش محدوده شهرها، حفظ محیط‌زیست و صد البته کاهش هزینه‌‌‌های ساخت ساختمان برای طبقه متوسط و حتی کمتر برخوردار است. ساختمان‌‌‌های بلندمرتبه به‌خصوص در وضعیتی که با معیارهای انبوه‌سازی در هم آمیخته شوند، روشی بسیار مطلوب برای حفظ محدوده شهرهای کنونی و همچنین ایجاد شهرهای جدید هستند که نمونه موفق آن در کشورهای شرق آسیا نظیر کره‌جنوبی و سنگاپور یا حتی چین به خوبی دیده می‌شود. با این حال در ایران نه تنها انبوه‌سازی بلکه بلندمرتبهسازی همواره جزو مسائلی بوده که از سوی مدیران شهری با دیده تردید مورد بحث و بررسی قرار گرفته است.
این در حالی است که بنا بر استانداردهای امروزی ظرفیت در دسترس بسیاری از شهرها از حیث زیرساخت و زمین این اجازه را به مدیران شهری و سرمایه‌گذاران و توسعه‌‌‌گران ساختمان می‌دهد که با افزایش ارتفاع سازه‌‌‌ها در یک زمین محدود فضای رفاهی و ورزشی بیشتری را برای شهروندان فراهم کنند و ضمن صرفه‌‌‌جویی در استفاده از مالیات‌‌‌های شهروندان به منظور ایجاد زیرساخت جدید، از همان زیرساخت‌‌‌های قبلی به شکلی بهینه و علمی‌‌‌تر بهره ببرند.
بنابراین در شرایطی که دیدگاه منفی در خصوص افزایش ارتفاع شهرها یا کافی نبودن قوانین موجود به مدیران شهری القا شود، نه‌تنها چهره ابرشهرهای کشور نظیر تهران همچنان فاصله زیادی با معیارهای مدرن خواهد داشت، بلکه در مفهوم اصلی‌‌‌تر و مهم‌تر، اخلاق شهر و شهروندی را با چالش‌‌‌های جدی روبه‌رو خواهد کرد. چرا که ناکافی بودن قوانین و دست و پاگیر بودن آنها در نهایت هیمنه قانونی و اخلاقی شهرداری را به عنوان متصدی امور شهر تهدید می‌کند و در بسیاری از موارد می‌تواند منجر به فساد در بخش‌‌‌هایی از شهر شود که توانایی تداوم حیات در شرایط پر‌هزینه فعلی و قوانین دستوپاگیر ساخت‌وساز را ندارند.
در این شرایط نگاهی به گذشته شهر تهران حکایت از این واقعیت دارد که در سال‌های اخیر با انفجار قیمت‌ها در بخش مسکن سازوکار جدیدی برای بهبود وضعیت ساخت‌وساز اندیشیده نشده و همان‌طور که گفته شد حتی هزینهها را نیز در قالب تغییر تعرفه‌‌‌های مجوز در تمامی رویه ساخت‌وساز افزایش داده است.
این در حالی است که تغییر نگاه مدیران از سنتی به مدرن در عرصه شهرسازی به‌خصوص بلندمرتبهسازی و ارائه آن به شکل پروژه‌‌‌های انبوه در داخل ظرفیت کنونی تهران می‌تواند در سال‌های آینده نویدبخش افزایش عرضه مسکن برای طبقه متوسط باشد و از تمامی آن مضرات و چالش‌‌‌های غیر‌ضروری که در این متن به آن پرداخته شد جلوگیری به عمل آورد. بر اساس نتیجه‌‌‌گیری پژوهشی که توسط مرکز مطالعات و برنامهریزی شهرداری انجام شده است، برای برون‌‌‌رفت از وضع موجود، چهار پیشنهاد سیاستی مطرح شده است. این پیشنهادها با هدف برون‌‌‌رفت از وضع موجود در نظام تصمیم‌گیری برای صدور مجوز بلندمرتبهسازی و همچنین با هدف کمک به حل معضل مسکن از طریق افزایش عرضه و حل مساله «محدودیت توسعه فیزیکی شهر» مطرح شده است.
تغییر رویکرد تصمیم‌گیری به «رویکرد حق به شهر»، تعیین ضوابط «شفاف» و غیرقابل تفسیر، تمرکز مدیریت شهری بر درآمدهای پایدار و همچنین در نظر گرفتن نیاز واقعی جمعیتی برای برنامهریزی منسجم و پایدار در زمینه بلندمرتبهسازی از جمله پیشنهادهای موثر است.
