آیا دولت ایران ظرفیت استفاده از بدهی بیشتر برای تامین مالی خود را دارد؟
چراغ سبز به ابزار بدهی
پژوهشگران اقتصادی به تازگی در یک مقاله با بررسی دادههای وضعیت مالی دولت از سال 1353 تا 1402، اشاره کردند که در اقتصاد ایران و در مواقعی که دچار شوک کاهش درآمدهای نفتی میشود دولت میتواند برای تامین مالی بدهیهای خود را افزایش دهد. همچنین بررسیها نشان میدهد سیاستهای انبساط مالی از طریق ایجاد بدهی، تاثیری بر رشد اقتصادی بلندمدت در ایران نداشته است.
احمد قدسی دهقی، رضا زمانی و محمد قاسمی ششده در یک مقاله با عنوان «تحلیل پایداری بدهیهای دولت در ایران در نیم قرن اخیر» به بررسی با هدف تحلیل پایداری بدهی دولت در ایران، تلاش میکنند تصویری بلندمدت از وضعیت مالی دولت طی نیم قرن گذشته ارائه دهد و سپس بر پایه مبانی نظری اقتصاد کلان، امکان تداوم روند فعلی بدهیهای عمومی را ارزیابی کند. این مقاله که محمد قاسمی ششده، معاون هماهنگی برنامه و بودجه سازمان برنامه و بودجه یکی از نویسندگان آن بوده است، در مجله «پژوهشهای اقتصادی (رشد و توسعه پایدار)» سال 26 بهار 1405 شماره 1 به چاپ رسیده است.
روش پژوهش
آمار رسمی بدهی دولت در ایران تنها از سال ۱۳۹۴ توسط وزارت امور اقتصادی و دارایی منتشر شده است. از اینرو، نخستین گام پژوهش، بازسازی و برآورد سری زمانی بدهی دولت از سال ۱۳۵۳ تا ۱۴۰۲ است تا بتوان روند تاریخی انباشت بدهی، رابطه آن با کسری بودجه و وضعیت مالی دولت را در طول دورههای مختلف اقتصادی و سیاسی کشور تحلیل کرد. بر همین اساس، مقاله ابتدا ساختار کسری بودجه دولت را بررسی کرده و سپس با استفاده از دادههای تاریخی و مدلسازی، میزان بدهی دولت را با توجه به میزان استقراض دولتها از بانکها، سازمان تامین اجتماعی و سایر نهادها، برای سالهایی که آمار رسمی وجود ندارد برآورد میکند و در ادامه، مبانی نظری تحلیل پایداری بدهی را تشریح میکند.
نویسندگان سه تعریف متفاوت از کسری بودجه را مورد استفاده قرار میدهند. این سه تعریف شامل کسری تراز عملیاتی، کسری تراز عملیاتی و سرمایهای و کسری کل بودجه میشود. بررسی این شاخصها نشان میدهد که طی پنج دهه گذشته، تراز عملیاتی بودجه دولت تقریبا همواره منفی بوده و درآمدهای جاری دولت نتوانستهاند هزینههای جاری را پوشش دهند. تنها در چند سال محدود، تراز عملیاتی و سرمایهای به مازاد بسیار ناچیزی رسیده و در اغلب سالها دولت با کسری مواجه بوده است.
همچنین اگرچه در برخی سالهای دهه ۱۳۸۰ به دلیل درآمدهای بالای نفتی، تراز کل بودجه به ظاهر مازاد نشان میدهد، اما این وضعیت بیشتر ناشی از درآمدهای نفتی و واگذاری داراییها بوده و به معنای تعادل پایدار مالی دولت نبوده است. بررسی نسبت کسری بودجه به منابع بودجه و نیز نسبت آن به تولید ناخالص داخلی نیز نشان میدهد که شدیدترین کسریهای بودجه مربوط به سالهای نخست پس از انقلاب و دوران جنگ تحمیلی بوده است؛ دورهای که هم هزینههای دولت افزایش یافت و هم درآمدهای نفتی کاهش پیدا کرد و در نتیجه فشار شدیدی بر منابع مالی دولت وارد شد.
هدف اصلی این پژوهش، بررسی پایداری بدهی دولت در ایران طی نیمقرن اخیر (۱۳۵۳-۱۴۰۲) است که با استفاده از رویکرد تابع واکنش مالی و روش خودرگرسیون برداری (VAR) انجام شده است. پایداری بدهی به توانایی دولت در مدیریت و بازپرداخت تعهدات مالی خود در بلندمدت، بدون مواجهه با بحران مالی یا نیاز به تغییرات ناگهانی و نامطلوب در سیاستها اشاره دارد. این موضوع در اقتصاد ایران به دلیل وابستگی شدید بودجه به درآمدهای نفتی و نوسانات ناشی از قیمت جهانی نفت و تحریمها، از اهمیت ویژهای برخوردار است.
پایداری بدهی چه زمانی رخ میدهد؟
بر اساس مبانی نظری مطرح در مقاله، پایداری بدهی زمانی محقق میشود که دولت در واکنش به افزایش نسبت بدهی به تولید ناخالص داخلی (GDP)، اقدام به بهبود تراز بودجه (کاهش کسری یا افزایش مازاد) کند. یافتههای این پژوهش نشان میدهد که پس از وارد شدن یک تکانه مثبت به نسبت بدهی دولت، اگرچه در کوتاهمدت کسری بودجه افزایش مییابد، اما به مرور زمان از نرخ افزایش آن کاسته شده و در بلندمدت، دولت با کاهش کسری بودجه به این تغییرات واکنش نشان میدهد. این رفتار به معنای آن است که در افق بلندمدت، بدهی دولت در ایران پایدار بوده است؛ به این معنا که نسبت بدهی به سطوح بحرانی و مهارناپذیر نرسیده و دولت توانسته است تعهدات خود را مدیریت کند. تحلیل دادههای تاریخی نشان میدهد که بالاترین نسبت بدهی به تولید ناخالص داخلی در ایران مربوط به سال ۱۳۶۷ (پایان جنگ تحمیلی) با رقم ۱۱۴ درصد بوده است و پس از آن، این نسبت بهجز در دوره ۱۳۵۸ تا ۱۳۷۱، هرگز از ۵۰ درصد فراتر نرفته است.
بدهی بر رشد اقتصادی اثر نمیگذارد
یکی دیگر از یافتههای کلیدی این مطالعه، خنثی بودن اثر افزایش بدهی بر «شکاف تولید» است. نتایج نشان میدهد که سیاستهای مالی انبساطی که از طریق ایجاد بدهی یا افزایش کسری بودجه دنبال شدهاند، تاثیری بر تحریک رشد اقتصادی بلندمدت در ایران نداشتهاند. این یافته با دیدگاه کلاسیک اقتصاد همخوانی دارد که معتقد است رشد اقتصادی پایدار باید از مسیر بهبود بهرهوری و سرمایهگذاری واقعی حاصل شود، نه صرفا از طریق انباشت بدهی یا تزریق نقدینگی ناشی از بودجه. در مقابل، تکانههای مثبت در شکاف تولید (دوران رونق اقتصادی) منجر به افزایش مازاد بودجه دولت شده است؛ چرا که در زمان رونق، درآمدهای مالیاتی و نفتی افزایش یافته و دولت به منابع بیشتری دسترسی پیدا میکند که این امر به کاهش نیاز به استقراض و در نتیجه کاهش بدهی منجر میشود.
بررسی ساختار بودجه ایران نشان میدهد که نسبت عملکرد بودجه به تولید ناخالص داخلی از اوج خود در دهه پنجاه (حدود ۵۱ درصد در سال ۱۳۵۴) روندی نزولی داشته و در دهههای اخیر بین ۱۳ تا ۲۳ درصد در نوسان بوده است. همچنین سهم درآمدهای نفتی بهعنوان پرنوسانترین جزء بودجه، از ۳۹ درصد تولید ناخالص داخلی در سال ۱۳۵۳ به حدود 2.9 درصد در سالهای اخیر رسیده است که نشاندهنده تغییرات ساختاری در تامین مالی دولت است.
رشد با ابزار بدهی ممکن نیست؛ تامین مالی چرا
وضعیت بدهی دولت ایران طی نیم قرن گذشته به شدت تحتتاثیر تحولات سیاسی، جنگ، درآمدهای نفتی، تحریمها و سیاستهای مالی قرار داشته است. دوره جنگ با جهش بیسابقه نسبت بدهی به تولید ناخالص داخلی همراه بوده، در دهه ۱۳۸۰ به واسطه درآمدهای نفتی بالا این نسبت کاهش یافته و در سالهای اخیر بار دیگر روندی افزایشی پیدا کرده است.
بخش مهمی از منابع دولت در ایران از درآمدهای نفتی تامین میشود و همین موضوع موجب شده است که نوسانات قیمت نفت، تحریمهای خارجی و محدودیت صادرات نفت تاثیر مستقیمی بر وضعیت مالی دولت داشته باشند. همچنین استفاده گسترده از واگذاری داراییهای مالی، فروش سهام شرکتهای دولتی، برداشت از صندوق توسعه ملی و استقراض از شبکه بانکی، باعث شده است که کسریهای بودجه در بسیاری از سالها به صورت مستقیم در آمار رسمی مشاهده نشوند و بخشی از آنها از مسیر افزایش بدهی یا کاهش داراییهای دولت تامین شوند. از این رو، تحلیل دقیق پایداری بدهی مستلزم آن است که تمام این شیوههای تامین مالی در محاسبات لحاظ شوند و صرفا به کسری بودجه ظاهری اکتفا نشود.
بهرغم پایداری بدهی در نیمقرن گذشته، دولت باید تمرکز خود را از سیاستهای مالی انبساطی مبتنی بر بدهی به سمت فراهم کردن زمینههای رشد بهرهوری و سرمایهگذاری تغییر دهد. اگرچه نتایج نشان میدهد که بدهی دولت به سطوح انفجاری نرسیده است، اما این پایداری به معنای بهینه بودن سطح بدهی یا کارآیی مخارج دولت نیست. توصیه سیاستی پژوهش این است که با توجه به پایدار بودن مسیر بدهی، دولت میتواند در مواقع بحران و کاهش درآمدهای نفتی، از ابزار انتشار اوراق جهت تامین هزینههای ضروری استفاده کند، اما نباید انتظار داشته باشد که این اقدام منجر به رشد اقتصادی بلندمدت شود. همچنین بر ضرورت واکاوی دقیقتر عواملی همچون نرخ بهره حقیقی، تورم و نرخ رشد اقتصادی در تحلیل پویاییهای آتی بدهی تاکید شده است؛ چرا که تورم بالا در ایران یکی از ابزارهای پنهان دولت برای کاهش نسبت بدهی به تولید ناخالص داخلی در دهههای اخیر بوده است.
پژوهش همچنین با ارائه یک روش اصلاحشده برای برآورد بدهی دولت، امکان مطالعه تاریخی بدهی عمومی را فراهم کرده و نشان داده است که برای تحلیل صحیح پایداری مالی دولت، باید علاوه بر کسری بودجه، ساختار تعهدات دولت، نحوه تامین مالی کسریها، بدهی به شبکه بانکی، بدهی به سازمان تامین اجتماعی و سایر تعهدات خارج از بودجه نیز مورد توجه قرار گیرد. از دیدگاه نویسندگان، تنها از طریق اصلاح ساختار بودجه، کاهش کسریهای مزمن، افزایش درآمدهای پایدار، محدود کردن استقراض و ایجاد انضباط مالی میتوان از رشد بیرویه بدهی عمومی جلوگیری کرد و پایداری مالی دولت را در بلندمدت تضمین کرد.
