چرا پروژه «فروش دارایی‌ها و واگذاری سهام دولتی» ناکام ماند؛ آیا این تجربه در ۱۴۰۳هم تکرار می‌شود؟
مولدسازی با ساز ناکوک
علیرضا کتانی : بررسی لایحه بودجه نشان می‌دهد مجموع منابع حاصل از محل مولدسازی دارایی‌های دولت، فروش اموال منقول و غیرمنقول و واگذاری سهام شرکت‌های دولتی 122هزار میلیارد تومان درنظر گرفته شده است. از این مقدار، 62هزار میلیارد تومان مربوط به مولدسازی دارایی بوده و 60هزار میلیارد تومان مابقی نیز سهم بخش واگذاری سهام شرکت‌های دولتی است. این وضعیت در حالی است که در لایحه بودجه ۱۴۰۲ سهم مولدسازی حدود ۱۰8هزار میلیارد تومان و میزان منابع حاصل از واگذاری شرکت‌های دولتی 106هزار میلیارد تومان تعیین شده بود. به گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس پیش‌بینی می‌شود تا پایان سال عملکرد دولت در مولدسازی دارایی‌های سرمایه‌ای به 7هزار میلیارد تومان و عملکرد دولت در واگذاری سهام شرکت‌های دولتی به 30هزار میلیارد تومان برسد. به این ترتیب پیش‌بینی می‌شود عملکرد دولت امسال تنها 17.2درصد از منابع مربوط به مولدسازی و واگذاری سهام را محقق کند.
پیش‌بینی می‌شود از رقم 122هزار میلیارد تومان رقم مصوب در باب مجموع منابع حاصل از مولدسازی دارای‌های دولت، در بهترین حالت تنها 50هزار میلیارد تومان در سال آینده محقق شود. در این خصوص نیاز است که با کاهش سقف منابع مولدسازی و واگذاری سهام شرکت‌ها، راهکارهایی برای بهبود عملکرد در نظر گرفته شود. از سوی دیگر، یکی از مهم‌ترین چالش‌ها در بخش مولدسازی، فقدان مشتری است که بتواند حجم قابل‌توجهی از منابع را برای خرید تامین کند. همچنین این امکان وجود دارد که در ارزشیابی اموال دولتی، بیش‌برآوردی وجود داشته باشد و بسیاری از ارزشگذاری‌ها با واقعیت‌های بازار متفاوت باشد. مجموع این نکات باعث شده میان منابع و مصارف این بخش از بودجه شکاف ایجاد شود.
بیش‌برآورد دولت
بررسی لایحه بودجه به ما نشان می‌دهد مجموع منابع از محل مولدسازی دارایی‌های دولت، فروش اموال منقول و غیرمنقول و واگذاری سهام شرکت‌های دولتی، 122هزار میلیارد تومان در نظر گرفته شده است. از این مقدار 62هزار میلیارد تومان مربوط به درآمدهای مولدسازی است. به گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس، با توجه به عملکرد ضعیف مولدسازی و واگذاری سهام شرکت‌های دولتی در سال جاری، پیش‌بینی منابع با بیش‌برآوردی همراه بوده و نیاز به بازبینی ارقام با توجه به عملکرد سال جاری داشته است.
به نظر می‌رسد بودجه از منظر منابع با محدودیت‌هایی رو‌به‌روست که در صورت تصویب بدین شکل در طول سال 1403 مشکلات احتمالی در نحوه فعالیت دستگاه‌های اجرایی، معیشت عمومی و انضباط مالی به دنبال خواهد داشت. رقم پیشنهادی برای فروش و مولدسازی دارایی‌های دولت در لایحه بودجه سال 1403، معادل 62هزار میلیارد تومان، همچنان براساس سوابق چندین سال گذشته بیش‌برآوردی زیادی دارد. این بیش‌برآوردی در رابطه با مورد واگذاری سهام شرکت‌های دولتی نیز صادق است. بنابراین در سال آینده در بهترین حالت شاید 20درصد از این منابع محقق شود و احتمال تشدید کسری بودجه از این محل وجود دارد.
سنگ بزرگ مولدسازی؟
از سال 1396 که موضوع واگذاری اموال و مولدسازی دارایی‌های دولت در قوانین بودجه سنواتی مورد توجه قرار گرفته، عملکرد آن در مقایسه با میزان مصوب، همواره زیر 15درصد بوده است (به استثنای سال 1396 که 25درصد عملکرد داشته) و در برخی سال‌ها به 10درصد هم نرسیده است. در واقع با میانگین تحقق 12درصدی نسبت به مصوب در 7 سال اخیر (ابتدای سال 1397 تا پایان مهرماه 1402)، در مجموع حدود 15هزار میلیارد تومان منابع از این محل محقق شده است.
بر این اساس، به نظر می‌رسد در این شرایط تحقق رقم 62هزار میلیارد تومانی در لایحه بودجه سال 1403 با حفظ روند فعلی امکان‌پذیر نیست. با توجه به آنکه در لایحه بودجه سال 1403 مجوز استفاده از اموال دولت برای تملک دارایی‌های سرمایه‌ای پیش‌بینی شده است، انتظار می‌رود موجب تقویت درآمدزایی از این محل شود. بررسی‌ها نشان می‌دهد عملکرد فروش اموال دولتی در 7ماهه ابتدایی سال 1402 حدود 4.2هزار میلیارد تومان بوده که پیش‌بینی می‌شود تا پایان سال به 7هزار میلیارد تومان برسد که در مجموع عملکرد حدود 6درصدی برای سال 1402 خواهد داشت. با توجه به این وضعیت، مرکز پژوهش‌های مجلس پیشنهاد کرده است که مجوز استفاده از اموال دولت برای تملک دارایی‌های سرمایه‌ای پیش‌بینی‌شده حدود 25هزار میلیارد تومان تعیین شود.
مشکل کجاست؟
بررسی‌ها نشان می‌دهد مهم‌ترین عامل ایجادکننده این تفاوت‌ها مابین عملکرد دولت و قانون بودجه، کسری بودجه ساختاری دولت و بیش برآوردی منابع برای پنهان کردن این کسری بودجه است. از سال 1396 تا سال 1401 تنها حدود 6درصد از منابع مربوط به بودجه که حاصل از فروش و واگذاری اموال دولتی بوده‌اند محقق شده است. این موضوع نشان می‌دهد بیش‌برآوردی مربوط به امسال و سال گذشته نیست، بلکه وضعیتی ساختاری دارد که نشانگر ضعف عمیق نظام مالی دولت است. کارشناسان در کنار این عامل موارد دیگری همچون آشکار نبودن هزینه فرصت اموال دولتی در عدم تحقق منابع حاصل از فروش و واگذاری اموال دولتی موثر می‌دانند.
به عبارتی کارشناسان پیشنهاد می‌کنند بر املاک دولتی اجاره اعمال شود تا فشار اجتماعی باعث شود پاسخگویی در خصوص وضعیت این اموال افزایش یابد؛ اگرچه احتمالا به دلیل شکل بودجه‌ریزی در کشور، اعمال اجاره بر املاک دولتی انگیزه مالی خاصی برای پرهیز از احتکار املاک و افزایش بهره‌وری در این حوزه به وجود نمی‌آورد. علاوه بر این، عدم وجود قانون تخصصی در حوزه مدیریت اموال بخش عمومی و عدم وجود مجوز تقسیط اموال در زیر یک سال، از جمله عوامل موثر در تحقق نیافتن منابع حاصل از فروش و واگذاری اموال دولتی بوده است.
افزایش سرمایه بانک‌ها با منابع مولدسازی
لایحه بودجه پس از ابلاغ به مجلس به کمیسیون تلفیق می‌رود و تغییرات مورد تایید این کمیسیون در متن لایحه ایجاد می‌شود. امسال نیز بخشی از این تغییرات مربوط به مولدسازی دارایی‌های دولتی بوده است. یکی از بندهای الحاقی کمیسیون تلفیق به لایحه بودجه این است که به منظور تامین بخشی از منابع مالی مورد نیاز جهت اجرای طرح‌های حمایتی تامین مسکن، اصلاح ساختار مالی بانک مسکن، حل‌وفصل ناترازی این بانک جهت افزایش تسهیلات‌دهی در طرح‌های نهضت ملی مسکن به دولت اجازه داده می‌شود تا سقف صد هزار میلیارد تومان از طریق واگذاری سهام و سهم‌الشرکه شرکت‌ها، فروش اموال منقول و غیرمنقول و مولدسازی اموال خود و فروش دارایی‌های وزارت راه و شهرسازی یا انتقال اراضی و املاک در اختیار وزارتخانه برای بانک مسکن افزایش سرمایه ایجاد کند.
در این میان کارشناسان اظهار کردند که اراضی نمی‌توانند مستقیم به افزایش سرمایه مبدل شوند و نیازی به وجود این بند نیست. بندی دیگر که توسط کمیسیون تلفیق به لایحه بودجه اضافه شده است، به دولت اجازه می‌دهد نسبت به افزایش سرمایه بانک‌های ملی، سپه و توسعه تعاون تا سقف پنجاه‌هزار میلیارد تومان از محل مولدسازی دارایی‌ها و فروش اموال خود اقدام کند. بااینحال انتقاد کارشناسان به این بند این است که این حکم در عملا بی‌اثر خواهد بود، زیرا در حال حاضر بدون نیاز به این حکم دولت می‌تواند چنین اقدامی انجام دهد. به طور کلی بررسی پیشنهادهای کمیسیون تلفیق نشان می‌دهد بخشی از این پیشنهادها در راستای افزایش تسهیلات تکلیفی و استفاده از ظرفیت مولدسازی برای بهبود وضعیت کفایت سرمایه بانک‌های دولتی بوده است؛ بااینحال بخشی از این تغییرات مولدسازی را به روشی جمعی - خرجی محدود کرده است. به گفته کارشناسان بعید است این تغییرات و برآوردهای موجود در لایحه عملا اجرایی شوند.
