تاوان پرهیز از اصلاحات تدریجی چیست؟
درس روزگار به سیاست‌گذار
اقتصاد ایران به شوک‌های قیمتی خو گرفته است، چه شوک‌های غیرارادی و چه شوک‌های ارادی همچون جهش نرخ ارز. علت این شوک‌ها چیست؟ مردم و آحاد اقتصادی به سیاست‌های دفعتی، یک‌شبه و ناگهانی عادت کرده‌اند. البته سیاست‌های دفعتی و واکنشی بیشتر معطوف به تاجران و فعالان اقتصادی بوده است. مثلا در زمان تحریم، انواع سیاست‌های ارزی در یک سال اول تجربه و به خورد فعالان داده شد. یا انواع سیاست‌های تجاری، از جمله ممنوعیت صادرات یا واردات برخی اقلام، به یکباره ابلاغ شد. فعالان اقتصادی نیز کم معترض به این نوع تصمیم‌گیری نبوده‌اند. اما این‌بار(در مورد سیاست افزایش نرخ بنزین)، با توجه به اینکه اثر سیاست واکنشی دولت، به آحاد مردم می‌رسید صدای اعتراضات نیز بلندتر شد. هر چند سیاست‌های ناگهانی قبلی نیز دودش به چشم همه مردم می‌رفت، اما نمود بیرونی آن و شدت اثرگذاری آن بر همه روشن نبود. ریشه کجاست؟ چرا در ایران سیاست‌گذاری اقتصادی به جای نیل آحاد اقتصادی به سمت اهداف سیاست‌گذار، در جهت عکس عمل می‌کند و نیمه خالی لیوان همواره بیشتر از نیمه پرلیوان دیده می‌شود؟ آیا اصلا سیاست‌گذاری اقتصادی به معنای واقعی در ایران پیاده می‌شود یا صرفا مهندسی اقتصادی در دستور کار سیاست‌گذاران قرار می‌گیرد؟ «دنیای‌اقتصاد» در این گزارش سعی در پاسخ به این ابهامات دارد.
ریشه‌های ایجاد شوک
شوک به اقتصاد در برخی زمان‌ها از دایره اختیار دولت خارج است، مثل شوک بیرونی جنگ. اما برخی شوک‌ها توسط سیاست‌گذار اقتصادی تعمدا وارد می‌شود. مثلا وقتی اقتصاد دچار شوک تحریم می‌شود، سیاست‌گذار ممکن است با ایجاد شوکی دیگر، سعی در خنثی کردن شوک اول کند. دلیل دیگری که می‌توان برای اتخاذ شوک در اقتصاد نام برد، ارتکاب اشتباه در یک بازار و جلوگیری از تسری اشتباه به بازار دیگر است. نمونه این مساله را می‌توان در یک سال اخیر دید. در ابتدا، بازار ارز به‌دلیل اصرار سیاست‌گذار به تثبیت نرخ در بازه ۴ ساله، در اثر شوک تحریم دچار جهش شد. بنا به گفته مسوولان بانک‌مرکزی، در سال منتهی به اردیبهشت ۹۷، بانک‌مرکزی بیش از ۱۸ میلیارد دلار برای تثبیت برابری دلار در برابر ریال هزینه کرد، اما به‌دلیل اختلاف تورم داخل و خارج، فنر ارزی بسیار فشرده شده بود و در اثر شوک تحریم، این فنر رها و بازار ارز درگیر التهاب شد. از طرفی ذخایر ارزی بانک‌مرکزی نیز پیش‌تر برای تثبیت نرخ به هدر رفته بود. در نتیجه شوک ارزی پدید آمد. پس از شوک ارزی، بازارهای دیگر نیز به ترتیب خود را با نرخ جدید تعدیل کردند، اما یک بازار به‌دلیل بسته بودن و نرخ‌گذاری دستوری در کما قرار گرفت؛ بازار بنزین. در حقیقت لقب بازار برای بنزین درست نیست، چراکه نرخ بنزین تحت مکانیزم عرضه و تقاضا تعیین نمی‌شده و همواره دولت در نقش یک تصمیم‌گیر قاطع، اقدام به نرخ‌گذاری کرده است. اتفاقی که افتاد این بود که به‌دلیل به هم خوردن قیمت‌های نسبی در بازارها، قیمت بنزین در داخل کشور بسیار ارزان تمام می‌شد. این ارزانی در قیاس با کشورهای همجوار است؛ یعنی یک فرصت بکر برای قاچاق بنزین ایران فراهم شد. سیل اخبار کشف قاچاق بنزین در طول یک‌سال اخیر گواهی بر این ادعا است. بنزین هزار تومانی در داخل، در لب مرزها حداقل می‌توانست به قیمت ۳ برابر فروش رود، چراکه حتی قیمت ۳ هزار تومانی در لب مرز نیز می‌توانست برای خریدار دوم، دارای سود ۲ هزار تومانی در کشور مقصد باشد. از این‌رو، مصرف بنزین به‌شدت افزایش یافت، کمااینکه ایران با روند وضعیت فعلی تا سال ۱۴۰۰ بار دیگر به واردکننده بنزین تبدیل می‌شد. دولت برای جبران اشتباه اول(تثبیت نرخ ارز و سپس جهش ارزی) و اشتباه دوم(نرخ‌گذاری تثبیتی بنزین) ناچار به شوکی جدید برای کاهش قاچاق و تعدیل قیمت‌های نسبی شد. مسلم است که اگر دولت راه دیگری داشت، هیچ‌گاه به‌دنبال افزایش قیمت بنزین نمی‌رفت، چراکه اگر دولت اساسا به‌دنبال اصلاح قیمت حامل‌ها بود، قطعا این سیاست در زمان ثبات اقتصادی کارآیی بیشتری داشت و احتمال همراهی اجتماعی با آن نیز بیشتر بود. مثلا دولت می‌توانست از سال ۹۶، هر سال ۵۰۰ تومان به نرخ بنزین اضافه کند. در آن حالت نیاز به شوک برای به هم خوردن قیمت نسبی بنزین و ارز نمی‌بود. اما با تثبیت نرخ، یارانه پنهان بنزین از حدود ۶۰ هزار میلیارد تومان در سال ۹۶، به حدود ۱۸۰ هزار میلیارد تومان در سال ۹۸ رسید. در نتیجه هزینه تثبیت برای دولت به حدی رسید که دیگر توان مقابله با قاچاق را نداشت.
در حقیقت این نوع تصمیمات دفعتی و سیاست‌گذاری‌های ناگهانی، به‌دلیل اشتباهاتی است که سیاست‌گذار در دیگر حوزه‌ها کرده و از اصلاحات تدریجی پرهیز کرده است. به تعبیری می‌توان گفت سیاست‌های اشتباه مکرر دولت در حوزه اقتصاد، اعتماد اجتماعی به سیاست‌های دولت را به حداقل رسانده و یک سیاست دفعتی دیگر، شکاف بی‌اعتمادی را عمیق‌تر کرده است.
راه به‌حداقل‌رساندن سیاست‌های دفعتی
اگر در یک اقتصاد، سیاست‌گذار به‌دنبال تعیین قیمت باشد، مانند این است که نتیجه بازی را از اول تعیین کرده و ادامه بازی بی‌معناست. این سخن اقتصاددانان است، اما در ایران همواره همین شیوه اجرا شده است. به اعتقاد تحلیلگران، درحالی‌که سیاست‌گذاری اقتصادی در اصل باید تنها در هدایت رفتارهای اقتصادی عاملان اقتصادی نقش داشته باشد، اما در ایران به شکل مستقیم به‌دنبال تعیین نتیجه بازی و طرح دقیق برای دستیابی به اهداف است. در زمینه سیاست‌های پولی، نرخ‌های بهره به شکل دستوری تعیین می‌شود، در زمینه سیاست‌های تجاری، تعرفه‌های بالا فرصت رقابت را از بین می‌برد، در زمینه سیاست‌های قیمتی نیز سرکوب قیمت یک اصل پذیرفته شده است. این شاکله، همواره تصمیم‌گیر را از سیاست‌گذاری اقتصادی دور و به مهندسی اقتصادی نزدیک کرده است. پیشنهاد بدنه کارشناسی این است که دولت به سیاست‌گذاری قاعده‌مند روی آورد. در سیاست‌گذاری قاعده‌مند، آحاد اقتصادی نسبت به سیاست‌ها از قبل آگاهی دارند. مثل نسبتی که در مورد درآمدهای نفتی و صندوق توسعه ملی وجود دارد. فارغ از اینکه این سیاست تا چه حد اجرا شده است، اما همه می‌دانند که سهمی از درآمدهای نفتی دولت متعلق به صندوق توسعه است و تمام آن نمی‌تواند در بودجه تزریق شود. راهکار دیگری که اقتصاددانان پیشنهاد می‌دهند، دخالت کمتر در اقتصاد است. با محدود شدن حضور دولت در اقتصاد نیاز به سیاست‌های دفعتی و ناگهانی هم کمتر می‌شود. اما دولت‌ها در ایران عادت کرده‌اند که در همه امور اقتصادی، دخالت کنند و مردم نیز به این حضور غلط، عادت کرده‌اند. هر چه تعداد تصمیمات دولت در اقتصاد بیشتر باشد، احتمال خطا بودن سیاست‌ها نیز افزایش می‌یابد؛ مصوبات زیاد، بخشنامه‌های متعدد و قوانین متناقض از جمله آفات حضور بیش از حد دولت در اقتصاد است. همچنین اگر سیاست‌گذار در زمان ثبات، کیفیت سیاست‌گذاری را ارتقا دهد، قطعا نیاز به سیاست‌های واکنشی نیز کمتر خواهد بود. در مورد تحریم اخیر نیز اگر کیفیت سیاست‌گذاری در زمان ثبات افزایش می‌یافت، پیش‌بینی‌های لازم برای زمان تحریم در نظر گرفته می‌شد. کمااینکه این رخداد در بازه زمانی نزدیکی نیز تجربه شده بود. هنگامی که کیفیت سیاست‌گذاری در افول است، ترجمه‌اش این است که سیاست‌گذار همواره تعلل می‌کند. تعلل سیاست‌گذاری می‌تواند به معنی از دست رفتن فرصت و افزایش هزینه اصلاحات باشد. روایت است که «انسان دو نوع معلم دارد، «آموزگار» و «روزگار». هر چه با شیرینی از اولی نیاموزی، دومی با تلخی به تو می آموزد.» ریشه شوک‌های قیمتی در ایران نیز به همین واقعیت بر‌می‌گردد؛ به‌دلیل اینکه اصلاحات تدریجی و زنجیره‌ای در سیاست‌گذاری اقتصادی پیش نمی‌رود، دولت ناچار به اجرای اقدامات اضطراری می‌شود. در صورتی که اگر دولت مداخلات غیرضرور نداشته باشد، محیط کسب‌وکار را بهبود دهد و مردم و فعالان اقتصادی به‌صورت داوطلبانه سازوکار را تنظیم کنند، ناچار به انتخاب‌‌های محدود و اضطراری نمی‌شود. در مورد بنزین هم اگرچه در ظاهر، یک شوک ارادی از سوی دولت اتفاق افتاده، اما در واقع واقعیت‌های اقتصادی دولت را مجبور به تن دادن به این شوک کرده است و این هم، در حقیقت یک شوک غیرارادی بوده است. دولت‌ها در ایران به‌دلیل از دست دادن فرصت و اصلاحات تدریجی، همواره خود را در معرض شوک‌های تحمیلی قرار می‌دهند، حال چه این شوک ارزی باشد و چه بنزینی. در اقتصادی که تورم وجود دارد، محدودیت منابع به رسمیت شناخته نمی‌شود و تخصیص منابع به‌صورت بهینه اتفاق نمی‌افتد، یکسری تصمیمات تحمیل خواهد شد. ظاهر این است که دولت قیمت بنزین را تغییر داده اما واقعیت این است که تغییر قیمت بنزین به دولت تحمیل شده است. درحالی‌که سیاست‌گذاری بلندنگرانه و براساس قاعده، می‌توانست دولت‌ها و مردم در ایران را ناچار به تحمل شوک نکند.
