پیشنیازهای اصلاحات ساختاری
بهموازات این روند، لایحه بودجه سال ۱۴۰۵ با اتکای (ناگزیر) بیشتر به درآمدهای مالیاتی و جهتگیری نسبتا انقباضی، بهویژه در حوزه مالیات بر تولید و مصرف، تنظیم شده است. همزمان، شاخص مدیران خرید (شامخ) برای ماههای متوالی در محدوده کمتر از ۵۰ قرار داشته و تصویری پایدار از رکود در فعالیت بنگاهها ارائه میکند. کنار هم قرار گرفتن این سه مولفه ناترازی انرژی، بودجه انقباضی و تداوم رکود مبتنی بر شاخصهای پیشنگر، این پرسش را برجسته میکند که آیا انباشت همزمان چند سیاست انقباضی و چند «اصلاح دردناک» در شرایط فعلی، تابآوری بنگاهها و سطح موجود سرمایه اجتماعی، میتواند به نتیجهای موفق منجر شود؟
ابعاد اصلاحات ساختاری
درباره ضرورت اصلاحات ساختاری در اقتصاد ایران – از اصلاح قیمت حاملهای انرژی و نظمبخشی به بودجه تا اصلاح نظام مالیاتی – اتفاقنظر نسبی وجود دارد. پرسش اصلی این است که کدام اصلاحات، با چه شدتی و در چه ترتیبی باید اجرا شود. هر بسته اصلاحی را میتوان در سه بُعد تحلیل کرد:
الف. شدت اصلاح: به معنای میزان و سرعت تغییر در قیمتها، مالیاتها و سایر متغیرهای کلیدی.
ب. ظرفیت جذب اصلاح: توان مالی، سازمانی و فناورانه بنگاهها برای انطباق با شرایط جدید و میزان دسترسی آنها به انرژی.
ج. ظرفیت سیاسی- اجتماعی: سطح اعتماد عمومی، امکان جبران هدفمند گروههای آسیبپذیر و توان نظام حکمرانی برای توضیح، اقناع و پیگیری اصلاحات.
در دو بُعد دوم، وضعیت امروز اقتصاد ایران بسیار شکننده است. بنگاههای صنعتی با افزایش هزینههای تولید، ناترازی و محدودیتهای انرژی و رکود تقاضا مواجهند. در بسیاری از صنایع حتی صنایع انرژیبر، بیش از آنکه سطح قیمت انرژی تعیینکننده بقا باشد، ریسک اختلال و ناترازی در عرضه انرژی اهمیت دارد. سهم انرژی در هزینه تمامشده معمولا آنقدر بالا نیست که بهتنهایی سرنوشت بنگاه را رقم بزند؛ اما قطع مکرر گاز یا برق، ولو با قیمت پایین، به سرعت به توقف تولید، از دست رفتن بازار و تضعیف اشتغال منجر میشود. در مقابل، پاییننگهداشتن ساختاری قیمت انرژی، اگر با برنامهای برای ارتقای بهرهوری همراه نشود، با کاهش انگیزه سرمایهگذاری در فناوری و بهینهسازی مصرف، خود به رشد هزینههای تولید و تعمیق ناترازیها میانجامد. در چنین فضایی، انباشت اصلاحات سخت از جنس افزایش قیمت انرژی، تشدید فشار مالیاتی و تنگتر شدن دسترسی به اعتبار بدون برنامهای همزمان برای رشد، ارتقای بهرهوری، رفع ناترازیهای زیرساختی و طراحی حمایت هدفمند، ابتدا حاشیه سود بنگاهها را کاهش میدهد، سپس انگیزه سرمایهگذاری جدید را تضعیف میکند و در نهایت، خروج واحدهای آسیبپذیر از بازار را تسریع میکند. حتی اگر جهت کلی اصلاحات درست باشد، ترکیب و زمانبندی نامناسب میتواند نتیجه را از «اصلاح ساختاری» به «تشدید رکود و صنعتزدایی» تغییر دهد.
بودجه، انرژی و واقعیتهای تولید
بودجه سالانه، اصلیترین سند مالی دولت است و نحوه مواجهه آن با بخش تولید و ناترازیهای ساختاری، دستفرمان سیاستگذاری را شفاف میکند. در بودجه ۱۴۰۵ سه نکته حائز اهمیت است. نخست آنکه در شرایط رشد پایین و سرمایهگذاری محدود، افزایش چشمگیر درآمدهای مالیاتی، اگر بدون اصلاح پایهها و مهار فرار مالیاتی باشد، عملا به معنای فشار بیشتر بر بخشهای رسمی و شفاف اقتصاد است. صنعت ناگزیر سهم بالایی از اینبار را تحمل میکند و در چنین وضعی، مالیات میتواند از ابزار تامین مالی پایدار دولت، به عاملی برای تضعیف انگیزه فعالیت رسمی و سرمایهگذاری مولد تبدیل شود.
دوم، در سیاست انرژی باید دو مولفه «قیمت» و «ناترازی عرضه» از یکدیگر تفکیک شود. تجربه سالهای اخیر نشان میدهد برای بسیاری از بنگاهها، آنچه عملا تصمیمهای تولید و اشتغال را تحت فشار قرار میدهد، ریسک اختلال در دسترسی به انرژی است، نه فقط سطح قیمت پرداختی. در عین حال، پاییننگهداشتن قیمت انرژی، بهویژه در شرایط ناترازی به کاهش انگیزه سرمایهگذاری در بهرهوری انرژی، افزایش مصرف غیربهینه و تشدید همان ناترازی میانجامد. بنابراین، سیاست انرژی در بودجه، اگر از این تفکیک غفلت کند، میتواند خود به عاملی برای تعمیق مشکل تبدیل شود.
سوم، حرکت به سمت کاهش وابستگی بودجه به منابع ناپایدار و کنترل کسری ضروری است؛ اما اگر چسبندگی هزینههای جاری و ساختار نهادهای فرابودجهای اجازه اصلاح معنادار سمت هزینه را ندهد و بار اصلی اصلاح از مسیر افزایش مالیات و قیمت انرژی تامین شود، ممکن است تراز مالی دولت در کوتاهمدت بهبود یابد؛ درحالیکه رشد، سرمایهگذاری و اشتغال تضعیف میشود. در عین حال، تعدد طرحها برای اصلاح قیمت انرژی و سازوکارهای عرضه و نیز بازنگریهای مالیاتی، اگر در قالب نقشه راهی روشن و قابل اتکا ارائه نشود، سطح نااطمینانی را بالا میبرد و واکنش طبیعی بنگاهها، احتیاط و تعویق سرمایهگذاری خواهد بود.
سیاستگذار در میدان محدود تصمیم
سیاستگذار اقتصادی در ایران در فضایی تصمیم میگیرد که از پیش با چند دسته محدودیت جدی روبهرو است: کسری مزمن بودجه، تورم بالا و ماندگار با حافظه حدود نیمقرن در اقتصاد، محدودیت دسترسی به سرمایه و فناوری و ناترازی عمیق زیرساختهای انرژی. در کنار این عوامل، ساختار نهادی تصمیمگیری نیز به قید مهمی تبدیل شده است. در دهههای اخیر، شوراها و ستادهای عالی متعددی در حوزههای مختلف شکل گرفتهاند و بخشی از تصمیمهای اساسی اقتصادی در این سطوح اتخاذ میشود؛ سطوحی که در آن قوه مجریه تنها یکی از بازیگران است. نتیجه این ساختار، توزیع افقی تصمیمگیری میان نهادهای متعدد، طولانی شدن فرآیند تصمیم و تضعیف مرز مسوولیت و پاسخگویی است.
این مجموعه محدودیتها، افق زمانی سیاستگذاری را نیز تحت تاثیر قرار میدهد. دولتی که در معرض انباشت ناترازیها، انتظارات بالای جامعه و محدودیت شدید منابع است و از سوی دیگر، در کارنامه خود دستاوردهای بزرگ و قابل دفاعی برای ارائه به افکار عمومی ندارد، بهطور طبیعی بیشتر به سمت سیاستهایی متمایل میشود که «نتیجه کوتاهمدت قابل نمایش» تولید میکنند؛ حتی اگر در بلندمدت به قیمت تعمیق برخی ناترازیها تمام شود. به همین دلیل، در عمل وزن «دستاورد زودبازده»ها در سبد سیاستی افزایش مییابد و سیاستهایی که ذاتا نیازمند افق چندساله، صبر اجتماعی و ثبات در اجرا هستند، بارها به تعویق میافتند.
در چنین زمینهای، تاخیر در مواجهه با ناترازیها، نهتنها ابعاد آنها را بزرگتر کرده، بلکه «مجموعه گزینههای قابل اجرا» را نیز محدودتر ساخته است. از این منظر، زمان معمولا به زیان سیاستگذار متمایل به اصلاح کار میکند. اصلاحاتی که یک دهه پیش میتوانستند با شدت کمتر و هزینه اجتماعی پایینتر اجرا شوند، امروز یا عملا غیرقابلاجرا شدهاند یا اجرای آنها مستلزم سطحی از منابع مالی و سرمایه اجتماعی است که فراهم کردن آن دشوارتر است. این ترکیب محدودیتهای واقعی و افق زمانی کوتاه، اهمیت انتخاب دقیق اولویتها، طراحی محتاطانه ترکیب اصلاحات و تقدم رفع ناترازیهای بنیادی بر سیاستهای صرفا نمایشی و کوتاهافق را دوچندان میکند.
سرمایه اجتماعی و امکان اصلاحات
سرمایه اجتماعی و مقبولیت سیاسی، شرط لازم برای موفقیت اصلاحات دردناک است؛ اصلاحاتی که در کوتاهمدت هزینههای ملموسی بر دوش گروههایی از جامعه میگذارند و منافع آنها در افق بلندمدت ظاهر میشود، بدون سطحی از اعتماد عمومی، احساس نسبی انصاف و باور به کارآمدی سازوکارهای تصمیمگیری، بهسختی پایدار میمانند. در عین حال، سرمایه اجتماعی بهتنهایی کافی نیست؛ حتی دولتی با مقبولیت بالا، اگر اصلاحات را بدون طراحی فنی مناسب، زمانبندی واقعبینانه و سازوکارهای جبرانی موثر اجرا کند، میتواند آنها را به تجربههایی ناموفق و پرهزینه تبدیل کند.
سخن پایانی
اقتصاد ایران در وضعیتی قرار دارد که در آن، نه تداوم وضع موجود از منظر پایداری مالی و تابآوری بخش واقعی قابل دفاع است و نه اجرای شتابزده و همزمان چند اصلاح سخت و انقباضی با ساختار فعلی تولید و سطح موجود سرمایه اجتماعی سازگار به نظر میرسد. در چنین چارچوبی، مسیر محتاطانهتر آن است که برنامه اصلاحی بر دو محور مشخص بنا شود: نخست، تقویت ظرفیت تولید و زیرساخت، بهویژه در بخش انرژی، از طریق کاهش ناترازی، بهبود اطمینان در عرضه و ارتقای بهرهوری انرژی تا بنگاهها در مواجهه با اصلاحات قیمتی، از درجه بالاتری از تابآوری برخوردار باشند.
دوم، تقویت تدریجی سرمایه اجتماعی و اعتماد عمومی از طریق شفافسازی اهداف و الزامات اصلاحات، توضیح روشن آثار توزیعی آن و طراحی سازوکارهایی است که توزیع بار اصلاح را متوازنتر کند. به تعبیر ورزشی، همانگونه که مهاجمی در زمین فوتبال وقتی در چند بازی پیاپی گل میزند، بهتدریج تماشاگران، خبرنگاران و مربیان را حامی خود میبیند، سیاستگذاری اقتصادی هم اگر چند دستاورد ملموس و قابل اندازهگیری در کاهش ناترازیها و بهبود وضعیت تولید و معیشت ثبت کند، سرمایه اجتماعی لازم برای ادامه مسیر اصلاح را بازسازی خواهد کرد. فراموش نکنیم دولت امروز، بیش از آنکه شبیه مهاجم آمادهای باشد که تیم به امید گُلزنی او به پیش میرود، به بازیکنی میماند که با رباط صلیبی پاره همچنان در میدان از او انتظار گشودن بُنبست بازی میرود. انتظاری که بدون ترمیم واقعی توان و سرمایه اجتماعی، بیش از آنکه راهحل باشد، نشانهای از خوشبینی غیرواقعبینانه است.
