بازخوانی استراتژی توسعه صنعتی در بستر اقتصاد پرنوسان
در ایران تاریخچه تلاش برای تدوین نقشه راه استراتژی توسعه صنعتی کشور به بیش از نیم‌قرن پیش برمی‌گردد. همچنان هرگاه محافل سیاسی گرم می‌شود، عباراتی مانند سند چشم‌انداز و استراتژی توسعه صنعتی کشور به گوش می‌خورد. از سوالاتی که به ذهن می‌آید این است که اصلا چرا باید مسیر صنعتی شدن را دنبال کرد؟ آیا این امکان وجود ندارد که همانند بعضی از کشورهای همسایه در خلیج‌فارس، به‌دلیل مشابهت در زمینه منابع نفت و گاز، به کشوری عموما متکی بر گردشگری و خدمات تبدیل شویم؟ هرچند این کشورها نیز با جدیت مسیر صنعتی شدن را طی می‌کنند، پاسخ این سوالات در این نکته نهفته است که اساسا ایران کشوری پرجمعیت است و سرانه منابع طبیعی ایران از کشورهای حوزه خلیج‌فارس کمتر است. پاسخ نیازهای کشوری با این ویژگی از مسیر پررونق شدن صنعت می‌گذرد. نکته دیگر آن است که صنعت به‌عنوان موتور پیشران اقتصاد کشور، سرریز دانش و تکنولوژی بالاتری نسبت به بقیه بخش‌های اقتصاد دارد.1 حال سوال اینجاست که چه عواملی باعث اثربخشی کم این اسناد در مسیر توسعه صنعتی کشور شده است؟ با توجه به تلاطم‌های بزرگ اقتصادی کشور، آیا به‌طور کلی تدوین اسناد بلندمدت کارکرد مناسب دارد؟ در این نوشته تلاش شده است به‌طور مختصر به این سوالات پرداخته شود.
ملزومات سیاستگذاری: نمی‌توان منکر این شد که عباراتی از قبیل توسعه صنعتی و ترسیم نقشه راه در مسیر رشد اقتصادی کارکرد سیاسی دارد. تجربه کشورهای موفق نشان می‌دهد که سیاستگذاران به نقش استراتژی عملیاتی برای توسعه صنعتی در چارچوب مطالعات به‌روز اقتصادی پی برده‌اند. آنها همچنین بر اهمیت پایبندی به اجرای این اسناد تاکید داشته‌اند. با مطالعه اسناد توسعه صنعتی کشورهای توسعه‌یافته و در حال توسعه، می‌توان مشاهده کرد که رد پایی از علاقه به خودکفایی در همه زمینه‌ها وجود ندارد. همچنین این اسناد با توجه به این نکته تنظیم شده‌اند که در علم اقتصاد نقش تعیین‌شده برای دولت عموما تنها به نکاتی محدود می‌شود که شکست بازار رخ داده باشد. بنابراین در تدوین استراتژی توسعه صنعتی بر پایه علم اقتصاد، اصولا مدیریت خرد و دستوری جایگاهی ندارد. در این کشورها بنگاه‌داران و کارآفرینان نیز می‌دانند که نقش دولت ترمیم‌های موضعی نیست و نمی‌توان انتظار بازتوزیع ناعادلانه امکانات، سرمایه و قوانین به سود بنگاه یا بخش خاصی را داشت که نهایتا این امر منجر به رانت شود. به جای آن دولت وظیفه دارد در حوزه‌های زیرساخت، بازار کار و نوآوری ورود پیدا کند. به علاوه در این کشورها بسیاری از ابزارهای حکمرانی در خدمت توسعه اقتصادی قرار می‌گیرند. به‌عنوان نمونه، حکمرانی روابط بین‌الملل در این کشورها همسو با نقشه راه توسعه صنعتی برای دسترسی بیشتر به منابع و بازارهای بین‌المللی و تکنولوژی‌های به‌روز تعیین می‌شود. از این رو، با نگاه به تجربیات هرچند بعضا ناخوشایند چند دهه گذشته در مسیر توسعه صنعتی کشور، انتظار می‌رود که به نقش دولت و همچنین ملزومات سیاستگذاری صنعتی نوین از سوی سیاستگذاران اهمیت بیشتری داده شود.
پیش‌فرض‌های تحقق: موفقیت سیاست‌های صنعتی یک کشور با موفقیت سیاستگذاری اقتصاد کلان در آن کشور همبستگی بالایی دارد. به ثمر رسیدن برنامه‌های بلندمدت برای توسعه صنعتی کشوری که هر سال شوک‌های ریز و درشت اقتصادی و سیاسی را تحمل می‌کند خود جای سوال بزرگی دارد. فضای متلاطم سیاسی، اقتصادی و اجتماعی عملا افق برنامه‌ریزی بنگاه‌های اقتصادی را بسیار محدود کرده است. اکثریت بنگاه‌داران تنها در تکاپو برای زنده نگه‌داشتن بنگاه اقتصادی خود هستند و نوسانات بزرگ اقتصادی در بازار مالی، بازار نیروی کار و بازار محصول باعث شده است که مجالی برای آموزش نیروی کار ماهر، جبران استهلاک و به‌دست آوردن تکنولوژی‌های جدید برای آنها نباشد. سودای خودکفایی در همه زمینه‌ها و نمونه‌برداری محدود و بعضا نادرست از برخی نمونه‌های کشورهای دیگر به دور شدن از دنیا و خارج ماندن از زنجیره ارزش جهانی منجر شده است.
با نگاه به نکاتی که مطرح شد، به‌طور مشخص آرامش و ثبات اقتصادی و همچنین برطرف‌سازی موانع دسترسی به زنجیره ارزش جهانی را می‌توان از مهم‌ترین پیش‌فرض‌های تحقق هر نوع چشم‌انداز توسعه اقتصادی کشور دانست. برای قدم‌های بعدی باید به چابک‌سازی و کارآمد کردن قوانین مربوط به کسب‌وکارها اشاره کرد. باید توجه داشت که پایبندی دستگاه بوروکراسی کشور به نقشه راه توسعه صنعتی و اقتصادی و همچنین لزوم هماهنگی سیاست‌های دولت در همه بازار‌ها از جمله بازار مالی، بازار نیروی کار و بازار محصول از دیگر شروط لازم است. به‌علاوه باید توجه داشت که فراهم‌سازی فرصت استفاده از ابزارهای نوین تامین مالی برای بنگاه‌ها از موارد کلیدی تدوین نقشه توسعه صنعتی کشورهای موفق شمرده می‌شود.
تنظیم نقشه راه: به‌عنوان اولین اصل باید در نظر داشت که دخالت‌های دولت تنها برای اموری می‌تواند انجام شود که پدیده شکست بازار مشاهده شود. دامنه پوشش سیاست‌های توسعه صنعتی در کشورهای موفق معطوف به حمایت‌های بنگاه‌های کوچک و متوسط، رشد فناوری و زیرساخت و توسعه صادرات است. سیاست‌های حمایتی و تشویقی نیز باید به‌صورت محدود و هدفمند عمل کنند. بخش هدف این سیاست‌ها باید از طریق سازوکار بازار انتخاب شده باشد و همراستا با مزیت‌های نسبی تولیدی کشور باشد. به علاوه باید به‌طور مشخص دوره زمانی حمایت و قید و شرط آن تعیین شده باشد.۲ همچنین در تدوین این برنامه‌ها باید توجه شود که تعادل منابع مالی دولت و پایداری اقتصادی کشور دچار چالش نشوند. به‌عنوان نمونه، می‌توان به تجربه خودروسازی در چند دهه اخیر کشور اشاره کرد که هزینه زیادی به کل اقتصاد کشور بدون دستاوردی مشخص وارد کرده است.
با درس گرفتن از اسناد توسعه صنعتی کشورهای موفق در این زمینه می‌توان دید که آنها دید درستی به جایگاه فعلی اقتصاد خود در زنجیره ارزش جهانی دارند و به‌طور مستمر در حال رصد تحولات این زنجیره هستند. همچنین در همکاری‌های بین‌المللی در تلاش برای اتصال هرچه بیشتر به زنجیره ارزش جهانی هستند و نه صرف واردات تکنولوژی. تنظیم نقشه راه، مطالعه اثرات ناهمگون سیاست‌های قبلی بر بنگاه‌ها و بخش‌های مختلف را می‌طلبد.
سیر اسناد توسعه صنعتی در ایران: در حدود سه‌دهه اخیر، سه سند جدی شامل استراتژی توسعه صنعتی کشور در سال۱۳۸۲ و برنامه راهبردی وزارت صنعت، معدن و تجارت در سال‌های ۱۳۹۱ و ۱۳۹۴در زمینه مطالعه توسعه صنعتی در کشور تدوین شده که عوامل مختلفی مانع اجرای آنها شده است. از مهم‌ترین عوامل بیرونی می‌توان به شوک‌های ناشی از تحریم‌های اقتصادی اشاره کرد. همچنین کاستی‌های برنامه‌ریزی و قانون‌نویسی از دیگر دلایل عملیاتی نشدن این اسناد شمرده می‌شود.۳ برآیند برنامه‌ها و اسناد توسعه صنعتی در کشور نتوانسته است از کاهش شدید سرمایه‌گذاری خالص در بخش صنعت و افت بهره‌وری و هزینه‌های تحقیق و توسعه در بخش صنعت جلوگیری کند. اکنون که بار دیگر دولت قصد دارد سند توسعه اقتصادی جدیدی را تدوین کند، انتظار می‌رود که روش‌ها و اهداف برنامه‌ریزی مطابق با مطالعات اقتصادی باشد و از تجربیات نمونه‌های موفق استفاده شود.
*پژوهشگر پیش‌دکترا در مدرسه اقتصاد لندن
پی‌نوشت:
1- V. Ahmadi (2024), Heterogeneous Effects of Public R&D Spillovers and Structural Change.
2- برگرفته از همایش چالش‌های صنعتی شدن ایران (۱۴۰۳)، دکتر مسعود نیلی و همکاران
3- آسیب‌شناسی استراتژی توسعه صنعتی در ایران (۱۴۰۰)، مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی
