راه شفافیت در توافق با چین
داوری‌ها همچنین مبتنی بر پیش‌داوری است. اما آنچه نیاز آن به‌طور جدی احساس می‌شود، تجزیه و تحلیل موارد و زوایای گوناگون طرح است که متاسفانه به دلیل محدودیت در دسترسی به اطلاعات بسیار دشوار می‌نماید. در این مختصر بنا دارم تا این برنامه را از منظر حکمرانی و خصوصا اصل مهم شفافیت بررسی کنم. هنگامی که از حکمرانی سخن به میان می‌آید ذهن‌ها ممکن است به سمت «حکمرانی شرکتی» برود، اما باید توجه داشت که بحث حکمرانی بسیار گسترده است و منظور از حکمرانی در اینجا مجموعه اصولی است که بر ساختارها و فرآیندها، دلالت دارند و به دنبال اعمال شرایطی هستند که در نهایت در سایه آنها احقاق حقوق ذی‌نفعان تسهیل شود. بر این اساس طرح مساله حکمرانی می‌تواند به روابط و مناسبات بین‌الملل تعمیم یابد، یعنی مناسباتی که این برنامه همکاری در ذیل آن تعریف می‌شود.
در روابط بین‌الملل انواع متفاوتی از توافقات مطرح است، برخی از آنها دربردارنده تعهدات الزام‌آور بر پایه حقوق بین‌الملل هستند و با عنوان معاهده یا treaty شناخته می‌شوند. دسته دیگر آن دسته از توافقاتی هستند که خود الزام‌آور نبوده، اما معمولا زمینه‌ساز شکل‌گیری توافقات الزام‌آور می‌شوند. این دسته با عناوین متفاوتی چون بیانیه همکاری (MOU)، برنامه همکاری، مموراندوم (memorandum) یا به‌طور کلی همان توافق‌نامه معرفی می‌شوند.
حساسیت مردم در باب این برنامه همکاری و رویکرد انتقادی حاکم بر نظرات در این زمینه به‌خوبی قابل درک است. اولا واقعیت آن است که دولت نه فقط در این مورد بلکه در موارد مشابه نیز برای اعتمادسازی بسیار کم تلاش کرده و می‌کند. دوم اینکه مردم به درستی خود را از ذی‌نفعان این برنامه می‌دانند و برای خود حق آگاهی قائلند. سوم آنکه نگاهی به سایر برنامه‌‌های همکاری بین دولت‌ها و شرکت‌های چینی و تجارب دیگر ملت‌ها در موارد مشابه گواه آن است که چینی‌ها نه فقط در مرحله توافق‌نامه و بیانیه همکاری، بلکه حتی در مراحل پس از آن نیز کمتر دیده شده که اصل شفافیت را مبنای کار خود قرار دهند.۱
حال پرسشی که مطرح است آن است که اصل و قاعده در قراردادهای سرمایه‌گذاری بین‌المللی چیست؟ و دوم آنکه با چه راهکارهایی می‌توان این برنامه همکاری را از بُعد حکمرانی تقویت کرد؟
به‌طور مختصر باید اذعان کرد هر چند در حوزه تدوین بیانیه‌های همکاری که در آنها عمدتا اهداف و قصد طرفین بیان می‌شود، سخت‌گیری‌های کمتری از جهت شفاف‌سازی در روابط دولت با دولت اعمال می‌شود؛ اما در این مورد خاص با توجه به گستردگی زمانی و موضوعی مواردی که در برنامه همکاری گنجانده شده، انتظار می‌رفت که دولت حداقل سایتی را برای اطلاع‌رسانی عموم اعلام می‌کرد و امکان دسترسی مردم به اطلاعات موثق را از طریق آن سایت فراهم می‌آورد.۲
پس از امضای این بیانیه همکاری بین دو دولت و در جریان عملیاتی‌کردن برنامه، وارد مرحله شکل‌گیری و امضای قراردادهای دولت با شرکت‌های چینی در سایه این توافق‌نامه می‌شویم. اصول مشخصی در عرصه بین‌الملل بر روابط سرمایه‌گذاری بین دولت‌ها و شرکت‌ها از منظر شفافیت حاکم است که نتیجه تجارب جهانی است. چه خوب می‌بود چنانچه دولت در همین مرحله توافقات کلی سیاست خود را در زمینه شفافیت در روابط سرمایه‌گذاری در متن توافق‌نامه روشن می‌ساخت. این امر می‌توانست به بسیاری از دل‌مشغولی‌های مردم در این زمینه و مشکلات کارشناسان در مراحل اجرایی پایان دهد.
بحث شفافیت در قراردادهای سرمایه‌گذاری همواره مطرح بوده و در این زمینه تجارب ارزشمندی در دسترس است که می‌توان از آنها درس گرفت. به‌طور کلی می‌توان گفت که طی دو دهه اخیر از منظر شفافیت در قراردادهای سرمایه‌گذاری بین‌المللی شاهد حرکت در راستای تاکید بیشتر و همچنین فراگیرتر شدن مواردی هستیم که این اصل بر آنها تعلق می‌گیرد. اگر در رویکرد سنتی بحث شفافیت در قراردادها، عمدتا بر تعهد دولت‌ها بر شفافیت قوانین و مقررات کشور پذیرنده و تامین حقوق شرکت‌های سرمایه‌گذار متمرکز بود و سعی می‌شد به کمک اصل شفافیت، دولت‌ها را متعهد کنند تا با اطلاع‌رسانی جامع امکان برآورد درستی از ریسک مقررات و قوانین را در پروژه‌های سرمایه‌گذاری برای شرکت‌ها فراهم آورند۳، در رویکرد نوین بخش مهمی از تعهدات در قراردادهای سرمایه‌گذاری از منظر شفافیت به شرکت‌های سرمایه‌گذار منتقل شده است و تلاش می‌شود تا این شرکت‌ها را ملزم کنند تا علاوه بر تشریح و شفاف‌سازی سوابق خود (خصوصا از منظر حکمرانی برای عموم۴)، اطلاعات قابل‌اتکایی نیز درباره پروژه و تاثیرات محتمل آن بر توسعه پایدار در کشور میزبان ارائه کنند.۵
اگر دولت که قاعدتا نماینده جمهور مردم است بنا دارد تا ریسک تقابل سیاسی در برابر این برنامه همکاری را به حداقل برساند، لازم است تا اعتمادسازی بر پایه شفافیت را در این زمینه سر لوحه کار خود قراردهد. برای این منظور مسوولان باید ضمن اطلاع‌رسانی، از همین آغاز کار پایبندی خود را به اصل شفافیت با صدای بلند به مردم اعلام کنند. طبیعتا در غیبت این اصل مهم، مردم نگران خواهند ماند؛ چرا که نمی‌توانند به رعایت حقوق خود اطمینان داشته باشند و این زمینه را برای طرح ادعا‌ها و شایعه‌های بدبینانه فراهم می‌کند. این نگرانی آنها البته بجاست؛ زیرا بدون شفافیت، هرگونه تلاشی برای آنکه دولت و شرکت را بتوان به ایفای نقش و تعهدات خود و همچنین پیامدهای این تصمیمات برای ذی‌نفعان متعهد یا پاسخگو کرد، ناکام می‌ماند و بدون وجود پاسخگویی، تضمینی برای رعایت حقوق مردم نخواهد بود. بر این اساس، مردم حق دارند هرگونه طفره رفتن مسوولان و شرکت‌ها از پاسخگویی را تهدیدی برای رعایت حقوق حقه خود تلقی کنند و مسوولان اگر به جد بنای اجرایی کردن این برنامه را دارند، باید برای این مساله تدبیری بیندیشند.
* کارشناس بانکی و مدیر سابق سرمایه‌گذاری‌های خارجی در صندوق توسعه ملی
پی‌نوشت‌ها:
۱- رجوع شود به مطالبی که درباره مساله شفافیت در زمینه برنامه همکاری چین و پاکستان در برنامه CPEC مطرح است. به‌عنوان نمونه مقاله «Senators raise concern over CPEC ‘lack of transparency» را در سایت The Nation مطالعه فرمایید.
۲- این رویه در موارد مشابه در کشورهای دیگر به‌کار گرفته شده است.
۳- Article X (۱) GATT and Transparency Principle in APEC statement
۴- Governance Statements
۵- UNCTED Series on IIA (۲۰۱۲)
