عبور از بحران با ابزار نظری

محمود عالی‏‌پور/رئیس گروه تحول اداری سازمان امور مالیاتی کشور دولت چهاردهم در شرایطی آغاز به کار کرده است که ارائه راهکارها یا بسته‌‌های سیاستی برای مدیریت اثرات بحران‌ها و ناترازی‌ها در عرصه‌‌های گوناگون، ضرورتی گریزناپذیر است. طی سال‌های گذشته، تحت‌تاثیر عوامل مختلف از جمله لزوم ارائه راهکارهای فوری برای مسائل ضروری جاری؛ بارها مشاهده شده است که سیاستگذاری از حالت فعال، منطقی و نظام‌‌مند، تبدیل به سیاستگذاری واکنشی و انفعالی شده و این امر منجر به هدررفت منابع کمیاب، تنش‌‌آفرینی، تشدید بحران و ناترازی، بروز پیامدهای ناخواسته و پیش‌بینی نشده و در نهایت کاهش سرمایه‌‌های اجتماعی شده است. به نظر می‌رسد که ارائه راهکارها و بسته‌های سیاستی موثر بدون تغییر در مبانی نظری و شیوه‌‌های حکمرانی، بسیار مشکل یا غیرقابل انجام باشد، واقعیت این است که «حکمرانی، دانشی بسیار مهم و پیچیده است» و «اگر همه باورها و اندیشه‌‌های متداول در جامعه بشری و همه دیدگاه‌‌ها، نگرش‌‌ها، نظریه‌‌ها و پارادایم‌‌های فکری ناظر بر رفتار حکمرانان، خط‌‌مشی‌‌گذاران، و بازیگران گوناگون در آن، در مجموع یک سیستم تلقی شوند، «آینده حاصل این سیستم است». در واقع آینده، برآیند تقابل، تناظر، تعامل و مراوده باورها، سبک‌‌ها و خط‌‌مشی‌‌های گوناگون افراد، گروه‌‌ها، سازمان‌ها و عوامل متنوعی است که در عرصه‌‌های متفاوت حکمرانی، در سیستم‌های اجتماعی فعال هستند.»

خلق مفاهیم و نظریه‌‌هایی که اطلاعات درست و دقیقی درباره واقعیت‌‌های جاری ارائه می‌دهند، نشان‌‌دهنده ظرفیت سازگاری بشر است و همین مفاهیم و نظریه‌‌ها، نقشی تعیین‌کننده در بروز رفتارهای فردی و سازمانی دارند، شاید بتوان نظریه را نوعی داستان پیچیده در نظر گرفت، زیرا «داستان‌‌ها ابزاری برای سازگاری با تغییرات و حفظ بقا هستند. یعنی افراد داستان‌‌هایی درباره وضعیت فعلی و آینده و نحوه به وجود آمدن آنها تعریف می‌کنند و سپس در بافتار آن داستان‌‌ها، اقدامات مقتضی و مناسب را برای بهره‌‌مندی از وضعیتی که در آن هستند، تجسم کرده و به این ترتیب خود را برای سازگاری با تغییرات آماده می‌کنند.»

ممکن است یک نظریه در یک مقطع زمانی خاص، کارآ و اثربخش بوده و در شرایطی دیگر، ناکارآمد شود، در واقع تغییر مسالمت‌‌آمیز احزاب حاکم و دولت‌‌ها یکی از راه‌‌حل‌‌های روزآمدسازی نظریه‌‌های حکمرانی است. بهتر است هنگام تدوین مبانی نظری طراحی سیستم حکمرانی، به جای امیدواری به کاربست یک نظریه مبنایی معین و ثابت؛ تلاش ‌‌شود تا برحسب نیازها و ضرورت‌‌ها، نظریه حکمرانی بازپردازی شده و در سیری تکامل‌‌گرایانه و در فراگردی اقتضایی و به نحوی مناسب، نظریه‌‌های برتر شکل بگیرند و در ادامه، فراخور حال جامعه، نظریه‌‌ها توسعه‌یافته، اصلاح شوند و در صورت ضرورت، تغییر کرده و جای خود را به نظریه مبنایی برتر بدهند.

هر دولتی برای اجرای مناسب وظایف حاکمیتی و پاسخگویی به نیازهای جامعه، نیاز به نظریه‌‌ای دارد که با استفاده از آن، چارچوب وظایف و اختیارات نهادهای حاکمیتی و مدنی، حقوق و آزادی‌‌های فردی و اجتماعی، چشم‌‌اندازهای آتی توسعه و جایگاه مطلوب کشور در منطقه و دنیا را مشخص کند. اگر نظریه را مجموعه‌‌ای از گزاره‌‌های فرضیه‌‌ای بدانیم که «رفتار یک پدیده را بازنمایی، توصیف، تحلیل، تبیین و تفهیم می‌کند»آنگاه می‌توان فقر نظریه را وضعیتی توصیف کرد که نظریه به هر دلیلی فاقد توانایی‌‌های ذکر شده باشد. فقر نظریه می‌تواند ناشی از «چارچوب نهادی کشور» یا «تناقض‌‌ اجزای درونی نظریه» یا ناشی از «عدم‌تطابق نظریه با شرایط محیط داخلی و خارجی» کشور باشد. فقر نظریه و کاربست چنین نظریه‌‌هایی توسط دولت‌‌ها، موجب اتخاذ سیاست‌‌ها، برنامه‌‌ها و اقداماتی می‌شود که در چارچوبی کلان تعریف نشده‌‌اند و گاه غیرضروری، نمایشی، اشتباه و متناقض هستند و اثرات مقطعی برخی اقدامات مثبت، توسط عوارض منفی اقدامات متعدد دیگر خنثی یا محو شده و در نهایت به دلیل بروز اختلال در رسیدن به اهداف و نتایج موردنظر و لزوم تخصیص منابع جدید برای تکمیل نتایج مثبت حاصله و کاهش اثر عوارض منفی اقدامات انجام شده، سبب فرسایش بیشتر منابع در دسترس حاکمیت و افزایش هزینه‌‌های نهایی حکمرانی خواهد شد.

اغلب دولت‌‌ها برای غلبه بر پیامدهای منفی و بحران‌هایی که بر اثر خطاهای متعدد در عرصه سیاستگذاری و اجرا در عرصه عمومی ایجاد می‌‌شوند، ناچارند منابع بیشتری هزینه کرده و همواره با آمارسازی و ارائه گزارش‌‌های غیرواقعی سعی در توجیه اقدامات انجام شده دارند، برای مثال در ایران طی چند دهه گذشته استفاده بی‌‌رویه از ذخایر آب‌‌های زیرزمینی و سطحی برای توسعه کشاورزی، اگرچه سبب افزایش مقطعی تولید و برگزاری جشن‌‌های خودکفایی در حوزه کشاورزی شده است، لیکن عوارض و هزینه‌‌های محاسبه نشده آن، آنچنان زیاد بوده است که اصلاح رویه‌‌های گذشته و فعلی در این حوزه، یکی از سخت‌ترین جراحی‌‌های اقتصادی در ایران خواهد بود و ارائه‌‌ مثال‌‌‌‌‌‌های این چنینی در اقتصاد و سیاست داخلی و خارجی کار سختی نیست.

دولت‌‌ها برای فهم، تبیین، اتخاذ سیاست‌‌ها، تدوین و اجرای راهکارهای مناسب برای پاسخگویی، کنترل و جهت‌‌دهی به مطالبات مردم و ذی‌نفعان، به نظریه احتیاج دارند. در جواب شاید گفته شود که مطالبه‌‌کنندگان هم نظریه منسجمی ندارند. نکته مهم این است که طرح مطالبات و اعلام اعتراض و درخواست، لزوما نیازی به نظریه‌ منسجم ندارد، ولی اجرای مناسب وظایف حاکمیتی و پاسخگویی به مطالبات، قطعا نیازمند نظریه‌‌ای کارآمد است که اجزای آن هماهنگ و همبسته بوده و منطبق بر چارچوب نهادی کشور و ضروریات فعلی و آتی محیط داخلی و بین‌المللی باشد.

دولت چهاردهم با شرایطی پیچیده مواجه است که ناشی از هم‌‌آیندی بحران‌های اقتصادی و زیست‌‌محیطی و وجود مشکلاتی مهم در حوزه‌‌های سیاسی و اجتماعی وکاهش چشمگیر منابع در دسترس است، در چنین شرایطی احتمال اتخاذ تصمیمات فاجعه‌‌آمیز زیاد می‌شود، چهار حالت در این‌‌گونه تصمیم‌گیری‌‌ها، تقسیم‌‌بندی و تعریف شده‌‌اند:

• گروه یا جامعه مورد نظر ممکن است در پیش‌بینی مشکل و تعریف مساله قبل از به وقوع پیوستن آن دچار خطا و ناتوانی شود.

• بعد از به وقوع پیوستن مشکل، گروه تصمیم‌گیر در درک و شناخت مشکل و مساله ناموفق باشد.

• بعد از درک و شناخت مساله، گروه نتواند راه‌حل مناسب را بیابد.

• گروه برای حل مساله سعی و تلاش فراوانی بکند ولی در مرحله عمل ناموفق باشد.

عدم‌موفقیت گروه تصمیم‌گیر در درک و شناخت مشکل یا مساله، می‌تواند ناشی از پیچیدگی موضوع باشد، واقعیت این است که شناخت پدیده‌‌های پیچیده، کار دشواری است و بهترین راه برای فهم پیچیدگی یک پدیده؛ ساده‌‌سازی آن و تفکیک اجزا و روندهای شکل دهنده‌ آن پدیده، در عین تلاش برای درک کلیتِ امرِ پیچیده‌‌ است. اغلب هنگام ساده‌‌سازی پدیده‌‌های پیچیده، چند خطای مهم رخ می‌دهد: خطای اول فاصله گرفتن از مفهوم پیچیدگی، به‌‌هنگام ساده‌‌سازی پدیده‌ پیچیده است، به این معنی که فهم اجزای پدیده‌ پیچیده، در حد اجزا و روندهای آن تقلیل می‌‌یابد و اجزای پدیده به‌صورت مستقل، فهم می‌‌شوند و به اشتباه، ‌شأن مستقل برای اجزای پدیده‌ پیچیده، قائل می‌‌شوند، در این صورت پدیده‌ پیچیده در واقع فهم نشده است.

خطای دوم وقتی صورت می‌گیرد که رفتار نسبت به پدیده‌ پیچیده، نه بر اساس فهم دقیق آن پدیده، بلکه بر اساس فهم اجزای آن، صورت‌‌بندی شود. از آنجا که پیش‌‌زمینه‌ شکل‌‌گیری رفتار متناسب با هر پدیده‌‌ای، وزن‌‌دهی به متغیرها و اجزای دخیل در آن پدیده است، در صورتی که وزن‌‌دهی به اجزای پدیده، به‌صورت سهوی یا عمدی مطابق با وزن واقعی آنها انجام نشود، خطای سوم رخ داده است. نکته مهم دیگر، لزوم فهم برهم‌‌کنش پدیده‌‌های پیچیده است، برای مثال ناترازی در حوزه انرژی، بر ناترازی‌‌های زیست محیطی اثرگذار است و لازم است این تاثیرات مورد بررسی قرار گیرند.

به‌رغم اینکه فهم، تحلیل، تبیین و مدیریت پدیده‌‌های پیچیده، کار مشکلی است ولی غیرممکن نیست و بهتر است دولتمردان توجه کنند که بوروکراسی موجود، برخی مواقع پدیده‌‌های پیچیده را غیرپیچیده و ساده جلوه داده و برای حل مشکلات موجود، راه‌‌حل‌‌های تک بعدی، سریع و ساده ارائه می‌‌کنند و برخی مواقع آنها را غیرقابل حل می‌‌دانند، این دو رویکرد مضر بوده و می‌توانند فاجعه‌‌بار باشند، برای مثال تقلیل موضوع مدیریت ناترازی‌‌های انرژی به اصلاح قیمت حامل‌‌های انرژی یا توصیه به ادامه وضع موجود به دلیل غامض بودن موضوع، نمونه‌‌هایی از توصیه‌‌های خسارت‌‌بار ناشی از دو رویکرد مذکور است که اتخاذ آنها قطعا موجب شکست در مدیریت بحران انرژی خواهد شد و لازم است اهمیت این موضوع درک شود که هر شکستی در مدیریت بحران، به خصوص بحران‌های فراگیر اقتصادی و اجتماعی، می‌تواند سبب افزایش پیچیدگی، شدت و گستره‌ اثر بحران شود. ساختار خود تشدید شونده ناترازی‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌ها باعث می‌شود که اصلاحات ناقص و ناهماهنگ این ناترازی‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌ها، در بلندمدت چندان کارساز نبوده و زمینه بازگشت این ناترازی‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌ها، همچنان مهیا باشد.

برخورداری از فناوری روز می‌تواند غلبه بر ناترازی‌‌ها و مدیریت بحران‌ها را تسهیل کند، در حالی که شکاف فناوری و وضعیت نامناسب اقتصادی کشور، در زمانه‌‌ای که هوش مصنوعی به سرعت در حال فراگیر شدن است، می‌تواند ابعاد جدیدی به مشکلات فعلی افزوده و حل‌‌و‌‌فصل موضوعات پیچیده‌ پیش‌‌روی دولت را سخت‌‌تر کند.

نظریه را باید ابزاری برای تحلیل و تبیین پدیده‌‌ها از جمله پدیده‌‌های پیچیده در نظر گرفت و بدون برخورداری از نظریه هماهنگ، همبسته و روزآمد، نمی‌توان انتظار داشت که فهم دقیقی از موضوعات پیچیده شکل گرفته و اهداف و برنامه‌‌ها به درستی اولویت‌بندی شوند و تقدم و تأخر اقدامات اجرایی، دقیقا در راستای همان اهداف اعلام شده باشند و به نتایج مورد نظر برسند، «دولت‌‌‌‌ها همواره گرفتار بحران دانش هستند و همه‌‌چیز را در مورد واقعیت‌‌‌‌های پیچیده نمی‌‌دانند. هر روز مسائل جدیدی پیش روی آنها ظهور می‌کند که باید با آنها سروکله بزنند، پس باید آهسته و پیوسته پیش بروند و به‌‌تدریج و گام به گام با مسائل روبه‌‌رو شوند؛ دائم با توجه به نتایج به‌‌دست‌‌آمده کارشان را اصلاح کنند و قابلیت‌‌‌‌های جدیدی در خود به وجود آورند تا به سرمنزل مقصود برسند.» بهتر است به این نکته مهم توجه داشت که شعارهای انتخاباتی، پروژه‌‌های سیاسی و برنامه‌‌های اعلام شده، هرچند می‌توانند منبعث از نظریه باشند، ولی از جنس نظریه نیستند. بنابراین بهتر است در پرتو یک نظریه‌ جامع و کارآمد، پدیده‌‌های پیچیده در چارچوبی کلان تحلیل و تبیین شوند و برنامه‌‌ای جامع برای نیل به وضعیت مطلوب، تدوین شود.

ساختار نهادی کشور سبب بروز تضادها و تناقض‌‌های جدی در تعریف مفاهیم بنیادی نظیر «حیطه‌ صلاحیت و روابط متقابل نهادهای حاکمیتی و اجتماعی»، «چارچوب مطلوب اقتصاد ملی»و «روابط دولت و ملت و حقوق متقابل آنها» شده و به تبع آن، احزاب و گروه‌‌های سیاسی درون نظام، نتوانسته‌‌اند نظریه منسجم و کارآمدی (به خصوص در موضوع مهمی نظیر توسعه)، تدوین کنند و همگی به نوعی از فقر نظریه رنج ‌‌می‌‌برند، برای چاره‌ این معضل، از یکسو سعی شده است که به جای واژه «توسعه »از واژه «پیشرفت» در برخی اسناد و قوانین استفاده شود (نظیر الگوی ایرانی اسلامی پیشرفت یا برنامه هفتم پیشرفت) و از سویی دیگر تلاش‌‌هایی در خصوص وضع مفاهیم جدید نظیر اقتصاد اسلامی، علوم انسانی اسلامی، اقتصاد مقاومتی، مهندسی فرهنگی کشور یا اقداماتی نظیر ترویج کرسی‌‌های آزاداندیشی صورت گرفته است که در مورد نتایج و آثار عملی آنها شک و شبهه زیادی وجود دارد.

به نظر می‌رسد تا زمانی که تضادها و تناقض‌‌های موجود در «چارچوب نهادی کشور» حل‌‌و‌‌فصل نشوند، این‌گونه تلاش‌‌ها منجر به خلق نظریه‌‌ها و ابزارهای جدید برای حل مشکلات فعلی نخواهند شد. حال این سوال پیش می‌‌آید در شرایط فعلی که استخراج یک نظریه سیاسی منسجم، کارآ، اثربخش، روزآمد و منطبق با قانون اساسی عملا یا امکان‌‌پذیر نیست یا بسیار مشکل است، دولت چهاردهم چه باید بکند؟ به نظر می‌رسد بهترین راه‌‌حل، تدوین نوعی «نظریه تغییر» باشد، نظریه‌‌ای که با لحاظ محدودیت‌های موجود و پرهیز از شبه‌‌علم، چارچوبی برای مدیریت و کاهش اثر بحران‌ها و مشکلات فعلی در کوتاه‌‌مدت و میان‌‌مدت ارائه داده و حاوی مجموعه سیاست‌‌ها و راهکارهایی برای حل‌‌و‌‌فصل تضادها و تناقض‌‌های موجود در ساختار نهادی کشور در میان‌‌مدت باشد و پُرواضح است که چنین نظریه‌‌ای باید دارای پشتوانه نظری مبتنی بر علم اقتصاد بوده و موجب بروز تنش‌های سیاسی جدی نشود.