بنبست اقتصادی هاوانا
کوبا ونزوئلای بعدی است؟
نیوشا شایانمهر: دونالد ترامپ بارها تاکید کرده است که پس از آنچه از نظر او «موفقیت» در ونزوئلا به شمار میرود، اکنون نگاهش را به ایجاد تغییر در کوبا دوخته است. فرمولی که او در ونزوئلا به کار گرفت شامل ایجاد فشار حداکثری برای خفهکردن اقتصاد و ایجاد شکاف در میان نخبگان حاکم، سپس انتظار برای رونق سرمایهگذاری خارجی، و در نهایت واگذاری گذار دموکراتیک به آیندهای نامعلوم بود. با این حال تحلیلگران معتقدند این روش ممکن است در مورد کوبا کارآمد نباشد.
در پرونده ونزوئلا، با وجود بیثباتی سیاسی و ریسکهای اقتصادی، ذخایر نفتی عظیم این کشور محرک اصلی ترغیب سرمایهگذاران خارجی محسوب میشد. با این حال کوبا برخلاف ونزوئلا از ذخایر عظیم نفتی برخوردار نیست. در نتیجه ترامپ احتمالا بر روی ورود سرمایه از سوی جامعه ی بزرگ کوباییتبار در ایالات متحده و همچنین شرکتهای آمریکایی فعال در بخش گردشگری حساب میکند. با این حال، روند هرگونه توافق اقتصادی با مانعی قدیمی روبهرو است: مجموعه گسترده دعاوی مربوط به اموال مصادرهشده پس از موج ملیسازی سالهای پس از انقلاب ۱۹۵۹ به رهبری فیدل کاسترو. علاوه بر این، هرگونه تلاش برای تعامل گسترده باهاوانا در چارچوب قانونی موجود نیز محدود میشود. شبکهای از محدودیتها در قانون هلمز–برتون وجود دارد که تا زمانی که «گذار واقعی به دموکراسی» در کوبا آغاز نشده باشد، قابل تعلیق نیست. همین امر فضای مانور دولت آمریکا را بهشدت تنگ کرده و مسیر هرگونه تغییر اساسی را پیچیدهتر میکند.
چماق نفتی ترامپ
پس از اعزام نیروهای نظامی و دریایی آمریکا به کارائیب، نیروهای ایالات متحده در سوم ژانویه رهبر سابق ونزوئلا، نیکولاس مادورو، را بازداشت کردند. از آن زمان واشنگتن همه پرداختهای مربوط به صادرات نفت ونزوئلا را به حسابهایی منتقل میکند که خود کنترل آنها را در دست دارد و بنا به صلاحدیدش مبالغی را به کاراکاس بازمیگرداند. رهبر کنونی ونزوئلا، دلسی رودریگز، با اکراه این شرایط را پذیرفته و با آن کنار آمده است؛ اما این شرایط عملا به پایان تقریبا کامل ارسال نفت یارانهای به کوبا منجر شده است. این نفت برای روشن نگهداشتن حداقلی شبکه برق و سیستم حملونقل این کشور حیاتی بود.
در ۲۹ ژانویه ترامپ اعلام کرد که به دلیل «سیاستها، رویهها و اقدامات دولت کوبا که تهدیدی غیرعادی و فوقالعاده برای امنیت ملی و سیاست خارجی ایالات متحده محسوب میشود»، در حال فعالسازی قانون اختیارات اضطراری اقتصادی بینالمللی است تا بتواند بر هر کشوری که به کوبا نفت میفروشد، تعرفه وضع کند. این اقدام باعث توقف ارسال نفت از سوی مکزیک و دیگر تامینکننده اصلی نفت ارزان برای کوبا شد. با این حال، محاصره نفتی فعلی حالت مطلق ندارد. روسیه دو نفتکش به کوبا فرستاده و ترامپ اعلام کرده که آمریکا آنها را توقیف نخواهد کرد. همچنین آمریکا اجازه داده مقدار محدودی نفت ونزوئلا برای اهداف تجاری و بشردوستانه وارد کوبا شود.
سراب اقتصادی کوبا
درخواست برای کنارهگیری دیاسکانل نشان میدهد که ترامپ قصد دارد همان الگوی سهمرحلهای را که در ونزوئلا دنبال کرد، به کوبا نیز منتقل کند. مرحله نخست ایجاد ثبات بود. این مرحله با برکناری مادورو و جایگزینی او با یکی از اعضای دیگر نخبگان حاکم که آمادگی پذیرش مطالبات بیشتر را داشته باشد، محقق شد. پس از آن قرار بود مرحله «بازسازی» آغاز شود که در آن ونزوئلا درهای خود را به روی سرمایهگذاری خارجی بهویژه در حوزه ذخایر نفتی باز کند. مرحله سوم، یعنی گذار سیاسی، به زمانی نامعلوم موکول شده و ترامپ تا حد امکان کمتر درباره آن سخن میگوید. با این حال تکرار این مدل در کوبا ممکن است امکانپذیر نباشد. محاصره نفتی، اگر با سختگیری اجرا شود، شاید به جابهجاییهایی در رهبری این کشور منجر شود اما اقتصاد کوبا برخلاف ونزوئلا جایزهای بزرگ از جنس نفت برای ترامپ ندارد. اقتصاد کوبا پیش از انقلاب بهشدت به گردشگری وابسته بود و این کشور تا پیش از ملیسازی هتلهای آمریکایی و اعمال تحریمهای تجاری و مسافرتی، یکی از مقاصد اصلی گردشگران آمریکایی بود. اما آیا صاحبان هتلهای آمریکایی و گردشگران بازخواهند گشت؟
بیتردید کوبا با هزاران مایل خط ساحلی ظرفیت عظیمی دارد که تنها بخش کوچکی از آن توسط شرکتهای اروپایی بهرهبرداری شده است اما کارشناسان بر این باورند که سرمایهگذاری در این حوزه نیز احتمالا بهسرعت شکل نخواهد گرفت. کوبا باید بحران انرژی خود را حل کند و زیرساختهایش مانند جادهها و فرودگاهها را برای پذیرش موج بزرگ گردشگران آمریکایی ارتقا دهد. بنابراین سرمایهگذاری در گردشگری، برخلاف سرمایهگذاری نفتی در ونزوئلا، کندتر خواهد بود، دیرتر بازده خواهد داشت و نیازمند سطحی از اعتماد به رژیم حقوقی و فضای کلی سرمایهگذاری است. افزون بر این، کوبا باید با بخشهای گردشگری پیشرفته و جاافتاده در مکزیک، جمهوری دومینیکن و دیگر کشورهای کارائیب رقابت کند که سالهاست مقصد محبوب آمریکاییها هستند.
در این میان چشمانداز احیای صنعت عظیم شکر کوبا نیز چندان روشن نیست. دههها سوء مدیریت دولتی و کمبود سرمایهگذاری باعث شده این کشور اکنون واردکننده شکر باشد. بنابراین احیای این صنعت نیازمند تزریق سرمایهای عظیم در زمانی است که قیمت جهانی شکر پایین است. افزون بر این، رژیم سختگیرانه سهمیهبندی واردات شکر در ایالات متحده، هرگونه سرمایهگذاری آینده را با تردید مواجه میکند.
نقش کوبایی – آمریکاییها
ممکن است ترامپ انتظار داشته باشد موجی از سرمایهگذاری از سوی جامعه تبعیدی کوباییتبار مستقر در میامی روانه کوبا شود. دولت کوبا نیز اخیرا اعلام کرده که اجازه چنین سرمایهگذاریهایی را خواهد داد اما بازرگانان کوبایی–آمریکایی، مانند هر سرمایهگذار دیگری، ابتدا به سطح ریسک و چشمانداز بازدهی در جزیره نگاه خواهند کرد. اگر کوبا همچنان تحت کنترل حزب کمونیست باقی بماند، احتمالا در میان کسانی که گذار سریع به دموکراسی و پاسخگویی برای دههها سرکوب و تخلف را اولویت اصلی میدانند، و کسانی که تعامل اقتصادی را هم سودآور و هم گامی اولیه برای گذار تدریجی میبینند، شکافی معنادار پدید میآید. چنین تنشهایی میتواند روند سرمایهگذاری تبعیدیها را کندتر سازد.
به این دسته از پیچیدگیها باید مساله خانهها و کسبوکارهای مصادرهشده خانوادههای تبعیدی را نیز اضافه کرد. برخی از آنان بیتردید خواستار حمایت رسمی آمریکا برای بازپسگیری اموال یا دریافت غرامت خواهند شد. در مقابل، واکنش کوباییهایی که اکنون در این خانهها زندگی میکنند و دههها تحت تبلیغاتی بودهاند که بازگشت تبعیدیها را معادل اخراج آنان از خانههایشان تصویر میکرد، قابل پیشبینی نیست. همچنین باید انتظار فشار مشابه از سوی نزدیک به ۶ هزار شهروند و شرکت آمریکایی را داشت که اموالشان مصادره شده و نامشان در فهرستی ثبت شده که دولت آمریکا نگهداری میکند.
نیاز گسترده به کمکرسانی
با توجه به اینکه ورود سرمایهگذاری خارجی ممکن است با تاخیر همراه باشد، دولتی در کوبا که خود را مطابق سلیقه ترامپ بازسازی کرده باشد، برای آغاز مرحله بازسازی به کمکهای گسترده آمریکا نیاز خواهد داشت. نخستین نیاز فوری، تامین نفت برای نیروگاههایی است که با کمبود شدید سوخت روبهرو هستند. اما آیا دولت آمریکا از ونزوئلا خواهد خواست که دوباره نفت ارزان در اختیار کوبا بگذارد، آن هم در زمانی که کاراکاس خود در تلاش برای احیای اقتصادش است؟ آیا از مکزیک چنین درخواستی خواهد شد؟ یا اینکه خود ایالات متحده احساس خواهد کرد که باید نفت ارزان در اختیار کوبا قرار دهد تا روند بازسازی آغاز شود؟ در این میان نیازهای اضطراری تنها به نفت محدود نمیشود. دارو، تجهیزات پزشکی و حتی مواد غذایی در کوبا کمیاب است؛ و فراتر از این نیازهای کوتاهمدت، زیرساختهای کشور به بازسازی اساسی نیاز دارد. نیروگاههای برق، علاوه بر کمبود سوخت، فرسوده و از کار افتادهاند. همچنین جادهها، مدارس و بیمارستانها نیز در وضعیت بحرانی قرار دارند.
سد هلمز – برتون
هرگونه تعامل آمریکا با کوبا در دوران گذار، چه در قالب کمکرسانی و چه تشویق تجارت و سرمایهگذاری، بهشدت تحت تاثیر مجموعه قوانینی قرار دارد که سیاستهای واشنگتن را در قبالهاوانا تعیین میکنند. مهمترین آنها «قانون آزادی و همبستگی دموکراتیک کوبا» مصوب ۱۹۹۶، مشهور به قانون هلمز–برتون است که بخش عمده تحریمهای آمریکا علیه کوبا را که پیشتر عمدتا بهصورت اداری اعمال میشد و رئیسجمهور میتوانست آنها را تعلیق کند، به قانون الزامآور تبدیل کرد.
مهمترین ویژگی این قانون، قانونیکردن تحریمها است. این تحریمها روابط «تجاری و اعتباری» با کوبا را بهشدت محدود میکند و اکنون تنها با موافقت کنگره (بخش ۱۰۲) یا در صورتی که رئیسجمهور تشخیص دهد یک دولت گذار واقعی در کوبا شکل گرفته، قابل تعلیق است. همچنین این قانون، دولت آمریکا را موظف میکند با عضویت کوبا در نهادهای مالی بینالمللی از جمله بانک جهانی، صندوق بینالمللی پول و بانک توسعه آمریکا مخالفت کند(بخش ۱۰۴)؛ در صورتی که این نهادها میتوانند منابع مالی حیاتی برای بازسازی باشند. اگر کوبا با وجود مخالفت آمریکا به این نهادها راه یابد و وام دریافت کند، سهم مالی آمریکا در آنها باید کاهش یابد. همچنین قانون به شهروندان آمریکایی اجازه میدهد تا از شرکتهایی که از اموال مصادرهشده آنها در کوبا استفاده میکنند یا از آن سود میبرند، شکایت کنند (بخش ۳۰۱). برای نمونه اکنون پروندهای از سوی شرکت اکسونموبیل درباره تاسیسات بندریاش درهاوانا که امروز توسط شرکت رویالکریبیین استفاده میشود، در دیوان عالی در جریان است.
آیا برنامهای وجود دارد؟
ترامپ بارها تاکید کرده است که پس از آنکه جنگ خاورمیانه حلوفصل شود نوبت به کوبا میرسد، اما کوبا چالشی بهمراتب پیچیدهتر از ونزوئلا است. در این راستا حتی اگر رهبری فعلی کوبا آماده باشد برای رفع ممنوعیت ارسال نفت از سوی کشورهای ثالث با او کنار بیاید، چالشهای دیگری باقی میماند. برای نمونه بخشی از اقتصاد، بهویژه در حوزه انرژی، نیازمند مشارکت گسترده آمریکا است. همچنین نبود منبعی مانند نفت که بتواند موتور محرک سرمایهگذاری خصوصی باشد، و قوانین آمریکا که هرگونه تعامل جدی را مشروط به گذار واقعی به دموکراسی میکنند، دست اندازی جدی تلقی میشود. در نتیجه پیشبرد تغییر در کوبا مستلزم تمرکز سیاسی و اقتصادی عمیق از سوی آمریکا است، و نه تاکتیکهای فشار کوتاهمدت فعلی.
