مرکز پژوهش‌ها عملکرد قانون بودجه دولت را بررسی کرد
موتور ۹۸ پمپاژ نقدینگی
گزارش بازوی پژوهشی مجلس نشان می‌دهد در سال ۹۸ در مجموع حدود ۹ میلیارد دلار از منابع ارزی صندوق توسعه ملی استفاده شده که رقمی معادل ۱۰۰ هزار میلیارد تومان برآورد شده است. از مبلغ استقراض شده مذکور معادل ۷ میلیارد دلار، یعنی رقمی نزدیک به ۸۰ هزار میلیارد تومان با احتساب متوسط نرخ دلار نیما، از طریق پایه پولی و توسط بانک مرکزی تامین شده است که این استقراض اثر خود را در تورم بالای سال‌های ۹۸ و ۹۹ نشان داده است. برای درک بهتر اگر عدد ۸۰ هزار میلیارد تومان را در ضریب فزاینده ۷ واحدی سال ۹۸ ضرب کنیم، رقمی معادل ۵۶۰ هزار میلیارد تومان حاصل می‌شود که این مقدار تنها از این محل خلق نقدینگی شده است. نکته قابل توجه دیگر این است که حتی در صورت محدود نبودن دسترسی به منابع ارزی صندوق، ورود بی‌قاعده ارز به کشور در زمان وفور منابع حاصل از صادرات نفت می‌تواند تبعات اقتصادی نامطلوبی به همراه داشته باشد و از طریق سرکوب نرخ ارز، به تضعیف اقتصاد ملی و تولید داخلی منجر شود. این موضوع، ضرورت رعایت انضباط مالی، برآورد صحیح منابع، ایجاد منابع پایدار و مدیریت هزینه‌های دولت را بیش از قبل نشان می‌دهد.
بیش‌برآوردی منابع بودجه
مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی در گزارشی با عنوان «بررسی عملکرد قانون بودجه و عملکرد مالی دولت در سال ۱۳۹۸» قانون بودجه سال ۹۸ را از نظر عملکرد منابع و مصارف عمومی بررسی کرده است. طبق گزارش‌های این مرکز در سال ۹۸ معادل ۴۰درصد بودجه از طریق استقراض تامین مالی شده است. این میزان از کسری قابل توجه بودجه در سال ۹۸، ناشی از بیش‌برآوردی منابع هنگام تدوین لایحه بودجه و عدم اصلاح (حتی تشدید) آن در بررسی‌های لایحه بودجه در مجلس شورای اسلامی است. بازوی پژوهشی مجلس همچنین عنوان کرده است تجربه ناموفق مذکور در بودجه سال ۹۹ نیز تکرار شده است. به گفته این مرکز، بیش‌برآوردی منابع در قانون بودجه و عدم ایجاد منابع پایدار و مدیریت هزینه‌های دولت، در عمل به معنای بی‌استفاده شدن قوانین بودجه و حذف نقش مجلس در این زمینه خواهد بود. از سوی دیگر از آنجا که بخش قابل‌توجهی از منابع صندوق توسعه ملی که برای پوشش کسری بودجه در نظرگرفته شده بود، در عمل قابلیت دسترسی پیدا نکرد؛ از این‌رو بخش زیادی از کسری بودجه از محل پایه پولی تامین شد که تورم‌های افسار‌گسیخته در سال ۹۸ و نیز ۹۹ را به‌دنبال داشت؛ بنابراین مرکز پژوهشهای مجلس پیشنهاد می‌کند مجلس شورای اسلامی باید در حد توان از تکرار این تجربه جلوگیری کند و نیز در همه مصوبات به‌ویژه در بررسی لایحه بودجه سالانه حساسیت ویژه‌ای داشته باشند.
رشد بدهی‌های دولت
آخرین آمار منتشره خزانه‌داری کل کشور نشان می‌دهد میزان بدهی‌های دولت و شرکت‌های دولتی در پایان سال ۹۸ برابر ۱۱۶۸ هزار میلیارد تومان بوده است که نسبت به پایان سال ۹۷ حدود ۵۹ درصد افزایش یافته است. همچنین آمار گزارش‌های رسمی نشان می‌دهند قسمت قابل ملاحظه‌ای از افزایش بدهی دولت، مربوط به افزایش بدهی شرکت‌های دولتی است که بخش عمده آن مربوط به بدهی شرکت ملی نفت ایران به بانک مرکزی، سایر بانک‌ها و صندوق توسعه ملی است. بدهی‌های مذکور شامل بدهی‌های ارزی بوده و افزایش آن بیشتر به‌دلیل افزایش نرخ ارز بوده است. یکی دیگر از دلایل اصلی بدهی‌های دولت، انتشار اوراق بدهی به منظور پوشش کسری بودجه سال ۹۸ بوده است. آمارهای مرکز پژوهش‌ها نشان می‌دهد بدهی شرکت ملی نفت به بانک مرکزی و بانک‌ها، بدهی دولت به دارندگان انواع اوراق بدهی، بدهی دولت به بانک مرکزی، بدهی شرکت ملی نفت به صندوق توسعه ملی و بدهی دولت به سازمان تامین اجتماعی، پنج رقم اصلی بدهی‌های دولت و شرکت‌های دولتی که بیش از ۵۰ درصد کل بدهی‌ها است را شامل می‌شوند.
کاهش درآمدهای حقیقی دولت
گزارش‌های رسمی در ارتباط با عملکرد منابع عمومی دولت در سال ۹۸ نکات مهمی را در بر دارد. نکته اول، اینکه درصد قابل‌توجهی از تحقق منابع مربوط به مجوزهایی است که خارج از قانون بودجه سال ۹۸ صادر شده است، بنابراین عملکرد ۹۴ درصدی منابع گمراه‌کننده است. گزارش مرکز پژوهش‌ها نشان می‌دهد میزان واقعی تحقق منابع مصوب در بودجه سال ۹۸حدود ۷۰ درصد است. نکته دوم، اینکه درآمدهای دولت در سال ۹۸ حدود ۹۱ درصد میزان مصوب بوده و نسبت به سال گذشته به میزان ۱/ ۱۸درصد رشد داشته است. با توجه به نرخ تورم سال‌های ۹۷ و ۹۸ گزارش این مرکز بیان می‌کند که درآمدهای حقیقی دولت نسبت به سال گذشته کاهش داشته است. نکته سوم، عملکرد منابع حاصل از واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای تنها حدود ۳۰ درصد رقم مصوب بودجه بوده و نسبت به سال گذشته بیش از ۵۷ درصد کاهش یافته است. علت اصلی این امر کاهش قابل‌توجه صادرات نفت است که هنگام تدوین لایحه بودجه نیز قابل پیش‌بینی بود. نکته چهارم، عملکرد منابع حاصل از واگذاری دارایی‌های مالی حدود ۳۰۶ درصد رقم مصوب بودجه است. علت این امر، انعکاس ۶۵ هزار میلیارد تومان استقراض از صندوق توسعه ملی و انتشار ۸۲ هزار میلیارد تومان اوراق بدهی برای تامین کسری بودجه است که بخشی از آن در سقف بودجه سال ۹۸ و بخش دیگر مطابق مصوبه شورای عالی هماهنگی اقتصادی قوای سه‌گانه است.
عدم تحقق ۳۰ درصدی منابع
منابع عمومی بودجه شامل سه محور کلی درآمدها، واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای و واگذاری دارایی‌های مالی است. آمار گزارش‌های رسمی در این مورد نشان می‌دهد ترکیب منابع در عملکرد بودجه سال ۹۸ به این صورت بوده است که درآمدهای مالیاتی و گمرکی ۳۵درصد، استفاده از صندوق توسعه ملی۲۲درصد، فروش انواع اوراق و اسناد خزانه اسلامی ۱۸ درصد، فروش نفت و سایر فرآورده‌های نفتی ۶ درصد و سایر منابع ۱۹ درصد از منابع عملکردی بودجه را تشکیل می‌دهند. نکته قابل توجه این است که حدود ۴۰ درصد از منابع بودجه ۹۸ از طریق استقراض (فروش اوراق و برداشت از صندوق توسعه ملی) تامین شده است. علاوه‌بر این گزارش مرکز پژوهش‌ها در این خصوص نشان می‌دهد که حدود ۳۰ درصد از منابع پیش‌بینی‌شده در قانون بودجه سال ۹۸ محقق نشده است که بخش عمده آن مربوط به عدم تحقق فروش نفت مطابق برآوردهای قانون بودجه است.
تحقق کامل درآمدهای مالیاتی
در گزارش مالی دولت، عملکرد ردیف‌های اصلی درآمدی تشریح شده است. گزارش‌های رسمی در این مورد نکات مهمی را شامل می‌شود. مورد نخست، وصولی درآمدهای مالیاتی در سال ۹۸ حدود ۱۰۰ درصد رقم مصوب بودجه برای سال ۹۸است و نسبت به مدت مشابه سال ۹۷ حدود ۳۰ درصد افزایش یافته است. طبق گفته گزارش این مرکز با در نظرگرفتن نرخ‌های تورم ۳۰ تا ۴۰ درصدی سال‌های ۹۷ و۹۸، افزایش حقیقی در درآمدهای مالیاتی مشاهده نمی‌شود.
مورد دوم، در میان انواع مالیات وصولی، مالیات بر ثروت با تاثیرپذیری از رشد مالیات بر نقل وانتقالات سهام ومالیات‌های اتفاقی و حق تمبر و اوراق بهادار، بالاترین عملکرد را داشته است و حدود ۲۰۴ درصد رقم مصوب بودجه و رشد ۱۲۲ درصدی عملکرد نسبت به سال پیش را نشان می‌دهد. همچنین مالیات بر درآمد عملکرد ۱۱۸درصدی نسبت به مصوبه داشته و نسبت به سال ۹۷ رشدی برابر با ۵۳ درصد داشته است. مورد سوم، وصولی گمرک جمهوری اسلامی ایران نسبت به مدت مشابه سال ۹۷ حدود ۸ درصد افزایش یافته است که با توجه به نرخ تورم، کاهش بسیاری را در درآمدهای حقیقی گمرک نشان می‌دهد. کاهش ارزش دلاری واردات، مشکلات ثبت‌سفارش و تخصیص ارز، ممنوعیت‌های وارداتی ۱۴۰۰ قلم کالا، معافیت و تخفیفات گمرکی و ممنوعیت ثبت‌سفارش خودرو از جمله مهم‌ترین دلایل این کاهش براساس گزارش گمرک هستند. مورد چهارم، درآمد حاصل از سود سهام شرکت‌های دولتی معادل ۱۲ هزار میلیارد تومان بوده که حدود ۱۰۰درصد مقدار مصوب است. مورد آخر، میزان وصولی درآمدهای متفرقه دولت نسبت به سال گذشته ۵/ ۲ درصد کاهش داشته است.
کاهش صادرات نفت
به‌دلیل اینکه در زمان تصویب لایحه بودجه سال ۹۸ چشم‌انداز روشنی از صادرات نفت خام وجود نداشت، این لایحه با فرض صادرات ۵/ ۱ میلیون بشکه نفت، تقدیم مجلس شورای اسلامی شد. بررسی گزارش‌های رسمی در این رابطه نشان می‌دهد که در نتیجه کاهش صادرات نفت، عملکرد این ردیف نسبت به سال گذشته ۵۷ درصد کاهش داشته است. واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای شامل منابع حاصل از صادرات نفت خام، منابع حاصل از صادرات میعانات گازی، فروش داخلی میعانات گازی است. بررسی‌های رسمی درخصوص منابع صادرات نفت و گاز همچنین نشان می‌دهد از مجموع ۳۰ هزار میلیارد تومان منابع حاصل از صادرات نفت و گاز، ۱۹ هزار میلیارد تومان مربوط به صادرات نفت‌خام که به لحاظ نسبتی حدود ۶۴ درصد و ۱۱ هزار میلیارد تومان حدود ۳۶ درصد نیز مربوط به صادرات گاز طبیعی است. علاوه‌بر این منابع حاصل از فروش میعانات گازی در سال ۹۸ نسبت به سال گذشته بیش از ۲۰ درصد کاهش یافته است؛ این در حالی است که عملکرد محاسبه شده برای سال ۹۷ با دلار ۴۲۰۰ تومان بوده است و طبق قانون بودجه باید در سال ۹۸خوراک تحویلی به پتروشیمی‌ها با دلار نیمایی حدود ۱۱ هزار تومان محاسبه شود. محاسبات گزارش‌های رسمی در این خصوص نشان می‌دهد که عملکرد این بند با دلار نیمایی باید بیش از دوبرابر عملکرد فعلی گزارش می‌شد و به گفته این مرکز لازم است علت این کاهش مورد بررسی قرار گیرد. در مجموع طبق گفته مرکز پژوهش‌ها، دولت در واگذاری طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای مانند سال ۹۷ عملکرد مطلوبی نداشته است.
افزایش سقف انتشار اوراق
محورهای اصلی بخش واگذاری دارایی‌های مالی شامل منابع حاصل از فروش انواع اوراق و اسناد خزانه اسلامی، منابع حاصل از واگذاری شرکت‌های دولتی، منابع حاصل از دریافت اصل وام‌ها و استفاده از تسهیلات خارجی و استفاده از صندوق توسعه ملی است. به‌طور کلی تصمیمات اتخاذ شده شورای عالی هماهنگی اقتصادی قوای سه‌گانه برای جبران کسری بودجه، به‌طور کلی بر عملکرد این بخش از منابع بودجه اثرگذار است. بررسی گزارش‌های رسمی از عملکرد واگذاری دارایی‌های مالی بودجه در سال جاری شامل نکات مهمی می‌شود. نخست اینکه سقف مجاز انتشار اوراق مطابق برنامه ششم توسعه و قانون بودجه سال ۹۸ معادل ۴۴ هزار میلیارد تومان تعیین شده که مطابق مصوبه شورای عالی هماهنگی اقتصادی این سقف ۳۸ هزار میلیارد تومان نیز افزایش یافت و درمجموع به رقم ۸۲ هزار میلیارد تومان رسید. مورد دوم، عملکرد منابع حاصل از فروش انواع اوراق و اسناد خزانه اسلامی در سال ۹۸ نسبت به مدت مشابه سال ۹۷ حدود ۱۲۲ درصد افزایش یافته است که این رقم حدود ۱۸۶ درصد مصوب در قانون بودجه ۹۸ است. مورد سوم، از مجموع ۶۵ هزار میلیارد تومان استفاده از منابع صندوق توسعه ملی، ۵ هزار میلیارد تومان مربوط به جبران خسارات ناشی از سیل و ۶۰ هزار میلیارد تومان مربوط به جبران کسری بودجه دولت است که مجوزهای هر دو مورد، خارج از قانون بودجه سال ۹۸ صادر شده است. علاوه‌بر این، آمارهای رسمی نشان می‌دهد که حدود ۱۰۲هزار‌میلیارد تومان از منابع صندوق توسعه ملی در سال ۹۸استفاده شده است.
رشد بالای هزینه مدیریت بحران
نکته دیگر قابل ذکر در گزارش مرکز پژوهش‌ها در بحث مصارف بودجه این است که به‌دلیل عدم تحقق منابع عمومی، مطابق با ارقام درج شده در قانون بودجه سال ۹۸، مقرر شد تا سازمان برنامه و بودجه حدود ۶۲ هزار میلیارد تومان از مصارف بودجه را کاهش دهد که اطلاعاتی درباره ردیف‌های کاهش یافته توسط سازمان برنامه و بودجه منتشر نشده است. همچنین بررسی گزارش‌های رسمی از عملکرد ردیف‌های مصارف بودجه سال ۹۸ نشان می‌دهد: نخست، پرداخت اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای استانی حدود ۲۰ درصد مصوب بوده و این میزان ۱۵ درصد نسبت به سال ۹۷ کاهش یافته است. دوم، اعتبارات هزینه‌ای متفرقه پرداخت شده در سال ۹۸ حدود ۱۱۳ درصد رقم مصوب بودجه بوده و نسبت به عملکرد سال ۹۷ حدود ۳۸ درصد افزایش یافته است. سوم، پرداخت موضوع هزینه‌های مربوط به مدیریت بحران نسبت به مدت مشابه سال گذشته به بیش از ۳ برابر افزایش یافته است که دلیل اصلی آن پرداخت‌های انجام شده برای جبران خسارات ناشی از سیل بوده است. مورد آخر اینکه پرداخت اعتبارات تملک دارایی‌های مالی که در بودجه سال ۹۸، کمتر از بودجه سال ۹۷پیش‌بینی شده بود، نزدیک به ۴۱ درصد نسبت به عملکرد سال گذشته رشد داشته و به رقم ۳۱ هزار میلیارد تومان رسیده است.
