«دنیای‌اقتصاد» بررسی می‌کند: چه بودجه‌ای سازنده است چه بودجه‌ای مخرب؟
سپر دفاعی شوکهای اقتصادی
واکاوی تجربه‌های جهانی نشان می‌دهد، عمده کشورها نقش ضدچرخهای سیاست مالی را اولویت می‌دهند و از آن به‌عنوان «کنترل کننده موج نوسانات» استفاده می‌کنند. نتیجه نهایی این است که در این کشورها، اقتصاد در چرخه‌های اقتصادی مقاوم شده و دامنه تغییرات آن مهار می‌شود. با این وجود در برخی از کشورهای در حال توسعه از جمله ایران، سیاست مالی نه‌تنها نقش تعدیل‌کننده طول موج نوسانات را از دست داده، بلکه خود به‌عنوان محرک نوسان عمل می‌کند و اقتصاد را در دل شوکهای درونی و بیرونی به دست باد می‌سپارد. نتیجه بررسی‌های تئوریک و تجربی اقتصاددانان این است که نقش موافق چرخه‌ای بودجه از دو مجموعه عوامل درون‌زا و برون‌زا سرچشمه می‌گیرد. عوامل درون‌زا عوامل تحت کنترل کوتاه‌مدت سیاست‌گذار بوده که به ۳ دسته «اثر ولع یا Voracity Effect»، «تورش کسری یا Deficit Bias» و «کشش‌پذیری پایین مخارج جاری» تقسیم می‌شوند. عوامل برون‌زا در بازه زمانی کوتاه‌مدت تحت‌فرمان سیاست‌گذار نیست اما در بلندمدت سیاست‌گذار می‌تواند برای تقویت آنها برنامه‌ریزی کند. از جمله این عوامل می‌توان به «مهار شوکهای اقتصادی»، «رفع محدودیت‌های مالی یا Fiscal Constraints» و «اطلاعات نامتقارن» اشاره کرد. «دنیای اقتصاد» در این گزارش اهمیت این دو مجموعه عوامل و نقش آنها را در گذار از اثر مخرب بودجه به سمت اثر ضدچرخهای آن بررسی کرده است. نتیجه بررسی‌ها این است که دولت‌ها با تمرکززدایی در سمت منابع بودجه به سمت تراز زیرخط، مدرن‌سازی ساختار بودجه و تقویت کشش‌پذیری در سمت مخارج می‌توانند نقش ضدچرخهای بودجه را تقویت کرده و آسیب دیدن رفاه اجتماعی را از زیر یوغ چرخه‌های تجاری بیرون آورند.
سوار بر موج یا مهار موج؟
یکی از مهم‌ترین نقش‌های بودجه در اقتصاد، نقش آن در کنترل چرخه‌های اقتصادی است. به همین دلیل سیاست مالی را به دو دسته سیاست مالی موافق چرخه‌ای یا Pro-cyclical و ضدچرخهای یا Countercyclical تقسیم می‌کنند. در سیاست بودجه‌ای موافق چرخه‌ای، سیاست مالی در برهه‌های رونق، انبساطی عمل کرده و دامنه رشد اقتصادی را افزایش می‌دهد. در سوی مقابل، در سیاست‌های مالی ضدچرخهای، سیاست مالی در برهه‌های رونق نقش انقباضی و در دوره‌های رکود نقش انبساطی ایفا می‌کند. بنابراین در مجموع می‌توان گفت سیاست موافق چرخه‌ای نوسانات اقتصادی را تشدید کرده و ثبات اقتصادی را کاهش می‌دهد. این در حالی است که سیاست ضدچرخهای، چرخه‌های تجاری را مهار و ثبات اقتصادی را افزایش می‌دهد. عمده اقتصاددانان روی نقش مخرب سیاست بودجه‌ای موافق چرخه‌ای در اقتصاد توافق دارند؛ چراکه این نوع بودجه‌ریزی نوسانات اقتصادی را افزایش داده، سرمایه‌گذاری فیزیکی و سرمایه‌انسانی رشد اقتصادی و رفاه اقشار آسیب‌پذیرجامعه را کاهش می‌دهد و در نهایت هزینه فرصت قابل توجهی به جامعه و اقتصاد وارد می‌کند. نتیجه مطالعات اقتصاددانان نشان داده که در بسیاری از کشورهای در حال توسعه سیاست مالی معمولا نقش موافق چرخه‌ای دارد؛ این در حالی است که این نقش بودجه بر خلاف منطق متعارف اقتصاددانان است. به این معنی که اقتصاددانان انتظار دارند در مقاطع رکود که درآمدهای دولت کاهش می‌یابد، دولت بیشتر قرض گرفته و سیاست مالی انبساطی را در پیش بگیرد و به همین طریق در دوره‌های رونق از منبع درآمدهای خود بدهی‌های خود را پرداخت کند که این خود منجر به سیاست مالی انقباضی می‌شود. به بیانی دیگر، اقتصاددانان انتظار دارند دولت‌ها به کمک قرض عمومی دامنه چرخه‌های تجاری را در میان مدت کنترل کنند. به همین دلیل رفتار بودجه‌ای خلاف عقل متعارف همواره به‌عنوان یک «پازل» برای اقتصاددانان، نظر مطالعات آکادمیک بسیاری را به خود جلب کرده است. در ایران که سیاست‌گذار در دهه‌های اخیر چرخه‌های تجاری متناوب را مشاهده کرده انتظار می‌رود بودجه نقش ضدچرخهای داشته باشد با این حال مطالعات زیادی نشان می‌دهد در دهه‌های اخیر به واسطه تسلط درآمدهای نفتی بر بودجه دولت، سیاست مالی همواره موافق چرخه عمل کرده است؛ مهم‌ترین دلیل آن نیز این است که هم رونق به وفور درآمدهای نفتی بستگی دارد و هم میزان مخارج دولت. بنابراین در برهه‌های وفور درآمدهای نفتی، به طور همزمان هم تولید افزایش می‌یابد و هم دولت منابع بیشتری برای بستن بودجه انبساطی در اختیار دارد. در سوی مقابل، زمانی که درآمدهای نفتی کاهش می‌یابد تولید ناخالص داخلی بالطبع کاهش می‌یابد و دولت به‌دلیل کاهش منابع، بودجه را انقباضی می‌بندد. به همین دلیل اقتصاددانان معتقدند در کشورهای تک محصولی، بودجه نه‌تنها نقش ضدچرخهای خود را از دست می‌دهد، بلکه خود زمینه ایجاد التهابات در اقتصاد را فراهم می‌کند. در همین راستا این سوال بین کارشناسان مطرح شده که مهم‌ترین ریشه نقش ضدچرخهای سیاست مالی در کشورهای در حال توسعه چه بوده است؟ به‌ویژه اینکه این ماهیت ضدچرخهای سیاست مالی هم با تئوری کینزین‌ها و هم با ایدئولوژی نئوکلاسیک‌ها در خصوص نقش بودجه در اقتصاد تناقض دارد. به عقیده کینزین‌ها مهم‌ترین ابزار انقباض دامنه چرخه‌های تجاری استفاده از مالیات و مخارج دولت است و به عقیده نئوکلاسیک‌ها سیاست‌های مالیاتی و مخارج می‌تواند انحرافات مالیاتی را در چرخه‌های تجاری هموار یا Smooth کند. این تضاد خود به مراتب ذهن اقتصاددانان را بیشتر کنجکاو کرده است.
ریشه‌های تئوریک بودجه ضدچرخهای
به‌دلیل اهمیت خاصیت ضدچرخهای بودجه، اقتصاددانان زیادی با طراحی مدل‌های مختلف سعی کرده‌اند ریشه‌ها، انگیزه‌ها و ملاحظات پشت این مقوله را با استفاده از ابزار مدل‌های اقتصادی توضیح دهند. در مجموع می‌توان ریشه‌های تئوریک انگیزه سیاست‌گذار برای روی آوردن به سیاست مالی ضدچرخهای را به ۲ گروه «عوامل درون‌زا» و «عوامل برون‌زا» تقسیم کرد. منظور از عوامل درون‌زا آن دسته از عوامل تحت کنترل دولت است که دولت خود به انگیزه‌های مختلف سیاست مالی را به گونه‌ای طراحی می‌کند که نتیجه آن رفتار ضد چرخه‌ای باشد. از جمله ریشه‌های درون‌زای سیاست مالی ضدچرخهای می‌توان به «اثر ولع یا Voracity Effect»، «تورش کسری یا Deficit Bias» و «کشش پذیری پایین مخارج جاری» اشاره کرد. در سوی مقابل، عوامل برون‌زا، آن دسته از عواملی است که در مقیاس زمانی کوتاه‌مدت در کنترل دولت نیستند، اما دولت می‌تواند در بلندمدت برای زدودن این عوامل برنامه‌ریزی کند. بر مبنای مطالعات تئوریک مهم‌ترین ریشه‌های برون‌زای بودجه‌ریزی موافق-چرخه‌ای را می‌توان به ۳ گروه «شوکهای اقتصادی»، «محدودیت‌های مالی یا Fiscal Constraints» و «اطلاعات نامتقارن» تقسیم کرد.
رفاه اجتماعی زیر یوغ ولع
«اثر ولع یا Voracity Effect» اولین عاملی است که در قالب آن مجموعه تصمیم‌های خود دولت باعث شده تا سیاست مالی خاصیت ضدچرخهای خود را از دست داده و در لباس تشدید دامنه چرخه‌های تجاری ظاهر شود. اثر ولع به این معناست که رفتار بودجه‌بندی دولت به‌ویژه در سمت مخارج و هزینه‌های جاری، رابطه نزدیک و اجتناب‌ناپذیری با سطح درآمدهای دولت در دوره‌های رونق اقتصادی دارد. در یک شرایط متعارف، انتظار می‌رود در دوره‌های رونق که درآمدهای مالیاتی و سایر منابع دولت منبسط می‌شود، دولت به پس‌انداز یا پرداخت بدهی‌های قبلی خود روی آورد. این در حالی است که در دوره‌های رونق به ویژه در کشورهای در حال توسعه، عمده درآمدهای مازاد تولید شده به سمت انبساط هزینه‌های جاری و افزایش حقوق و دستمزد متمایل می‌شود؛ اقتصاددانان این حالت را «اثر ولع» نامگذاری می‌کنند. نتیجه اثر ولع در دوره‌های رونق این است که جامعه در بلندمدت به ریخت‌و‌پاش‌های بودجه‌ای عادت می‌کند که این خود باعث می‌شود در دوره‌های رکود دولت نتواند صرفه‌جویی لازم در هزینه‌های جاری را لحاظ کند؛ نتیجه این می‌شود که در دوره‌های رکود که انتظار می‌رود سیاست مالی انبساطی طراحی شود، دولت پتانسیل کاهش مخارج نداشته باشد و بودجه با کسری مواجه شود. بررسی‌های تجربی نشان می‌دهد اثر ولع عمدتا در دولت‌های پوپولیست نقش پررنگ‌تری داشته و مانند سایه‌ای بر رفاه اجتماعی در دل چرخه‌های تجاری افکنده می‌شود. مهم‌ترین مصداق اثر ولع در طراحی سیاست مالی را می‌توان در دهه‌های ۷۰ و ۸۰ کشورهای آمریکای لاتین مشاهده کرد. البته ردپای «اثر ولع» را می‌توان در اقتصاد ایران در دهه اخیر نیز مشاهده کرد. در سال‌های آخر دهه قبل که درآمدهای نفتی افزایش یافت انتظار می‌رفت دولت با پرداخت بدهی‌های قبلی خود زمینه را برای تعدیل اثر بودجه در دوره‌های رکود فراهم کند؛ اما با افزایش درآمدهای نفتی نیز سیاست مالی انبساطی وضع شد و نتیجه این بود که با شروع محدودیت درآمدهای نفتی، دولت با بحران بدهی به بخش خصوصی و مشاهده اثر آن در بحران بانکی مواجه شود.
تورش کسری و ریخت و پاش
دومین عاملی که از دل تصمیم درون‌زای دولت بیرون می‌آید و رفتار ضدچرخهای سیاست مالی را توضیح می‌دهد «تورش کسری یا Deficit Bias» است. تورش کسری به این معنی است که دولت‌ها همواره تمایل دارند به‌منظور جذب آرای عمومی و محبوبیت سیاسی خود، بخش قابل توجهی از اقشار متوسط به پایین جامعه را تامین مالی و بودجه خود را انبساطی طراحی کنند. مهم‌ترین متغیر مغفول مانده در چنین سناریویی اثرات زیانبار کسری بودجه به‌ویژه تورم بلندمدت است. در قالب انگیزه‌های «تورش کسری» در شرایطی که اقتصاد دوره‌ای آرام را سپری می‌کند و از طرفی در برهه‌های نزدیک به انتخابات، دولت‌ها پروژه‌های بزرگ و غیرکارآی اقتصادی را کلید می‌زنند یا به کمک‌های حمایتی اقشار ضعیف روی می‌آورند تا پایداری خود در مسند قدرت را تضمین کنند. مهم‌ترین انتقادی که به رفتار این نوع سیاست‌گذاری وارد می‌شود، این است که اقتصاددانان ادعا می‌کنند هزینه گزاف این سیاست در بلندمدت از طریق تورم به خود دولت در قالب نارضایتی عمومی تحمیل می‌شود. اما مهم‌ترین توجیه این رفتار سیاست‌گذار این است که سیاست‌گذار فعلی در بلندمدت در مسند قدرت نیست. به عبارت دیگر، به این دلیل که سیاست‌گذار تصور می‌کند که در بلندمدت در معرض قضاوت عموم نیست، همواره تمایل دارد تا بودجه را با کسری طراحی کند اما در مقابل نظر بخشی از جامعه را جلب کند؛ در قالب «تورش کسری» دولت‌های بلندمدت از دولت‌های کوتاه‌مدت منفک می‌شوند. دولت کوتاه‌مدت تنها دوره قدرت خود را لحاظ کرده و رفاه بلندمدت جامعه را به دست چرخه‌های تجاری زیانبار می‌سپارد. در طرف مقابل، دولت بلندمدت رفاه اجتماعی را محوریت قرار داده و محبوبیت سیاسی زودگذر را هدف ثانویه و مغلوب خود تعیین می‌کند.
شوکهای اقتصادی
اولین عاملی که در رسته عوامل خارج از کنترل کوتاه‌مدت دولت برگشته و به ساختار بلندمدت اقتصاد برمی‌گردد شوکهای برون‌زایی است که هر از گاهی اقتصاد و بودجه دولت را دامن‌گیر می‌کند. منظور از شوکهای اقتصادی آن دسته از عواملی‌است که سمت درآمدها و مخارج بودجه دولت را تحت‌الشعاع قرار می‌دهد، رفتار بودجه‌ای دولت را در معرض انفعال قرار می‌دهد و در نهایت تشدید چرخه‌های تجاری را منجر می‌شود. در قالب شوکهای اقتصادی، در دوره‌هایی که اقتصاد با یک شوک منفی مواجه می‌شود، از یک طرف سطح تولید اقتصادی در معرض شوک قرار گرفته و اقتصاد وارد رکود می‌شود و از طرف دیگر به این دلیل که درآمدهای دولت نیز درمعرض شوک قرار گرفته، بودجه قابلیت انبساطی خود را از دست می‌دهد؛ نتیجه نهایی این است که به‌دلیل یک عامل درون‌زا بودجه رفتار ضدچرخهای پیدا می‌کند. از جمله این شوک‌ها می‌توان به بحران مالی ۲۰۰۸ و اثر همزمان آن روی رکود و کسری بودجه در بسیاری از کشورها دانست. یکی از عواملی که در اقتصاد ایران در رسته شوکهای بیرونی قرار گرفته و رفتار ضدچرخهای بودجه را توضیح می‌دهد محدودیت‌های ناشی از صادرات نفت است. اگر چه این شوک بیرونی می‌تواند در رفتار بلندمدت بودجه‌ای دولت کنترل شود، اما اثر انقباضی سمت درآمدهای آن نمی‌تواند در سند مالی یک ساله کنترل شود. البته مطالعات تجربی نشان داده که عمده کشورهای دنیا اثر این شوک‌ها را به دو طریق حتی در بازه‌های کوتاه‌مدت خنثی می‌کنند: «تراز زیر خط در بودجه‌ریزی» و «انعطاف‌پذیری مخارج جاری». «تراز زیرخط یا Below the Line» به این معنی است که دولت بازارهای مالی و اوراق قرضه را به‌عنوان سپر دفاعی شوکهای بیرونی قرار دهد و در مقاطعی که اقتصاد با شوکهای منفی مواجه می‌شود دولت با قرض‌گیری عمومی به بودجه نقش ضدچرخهای داده و نهایتا دامنه چرخه‌های اقتصادی را منقبض کند. اگر چه این نسخه امروزه به‌عنوان یک «لنگر شوک» در عمده کشورهای دنیا استفاده می‌شود، اما سیاست‌گذار در ایران با وجود تجریه مکرر شوکهای بیرونی، از این تکیه‌گاه مهم مغفول مانده است. به‌عنوان مثال این روش در اقتصادهای توسعه‌یافته مانند آمریکا استفاده شده و کارکرد ضدچرخهای بودجه را تضمین می‌کند. در این کشور در دوره‌های رکود که سمت منابع درآمدها از منبع مالیات دستخوش کاهش قرار می‌گیرد، دولت به تراز زیرخط روی آورده و اقلام مذکور را با انتشار اوراق دولتی جبران می‌کند. به این طریق، در دوره‌ای که اقتصاد شوک منفی می‌خورد یا وارد رکود می‌شود، دولت این پشتوانه را در اختیار دارد تا بخشی از طول موج رکود را کاهش دهد. در ایران با اینکه در دهه‌های اخیر، اقتصاد در معرض شوک قرار گرفته، اما دولت مکانیزم مناسبی برای پیاده‌سازی و اتکا به تراز زیر خط طراحی نکرده است. در صورتی که این ابزار مورد توجه سیاست‌گذار بود، در مقطع کنونی که سمت درآمدهای بودجه با محدودیت روبه‌رو شده، دولت می‌توانست بخشی از رکود را خنثی کند. اما مغفول ماندن از این ابزار مدرن باعث شده تا دولت در مقاطع رکود عمدتا نقش نظاره‌گری را بازی کند که تضعیف معیشت خانوار را نظاره می‌کند، اما به‌دلیل عادت به مکانیزم‌های معیوب، پتانسیل هیچ پاسخ سیاستی مناسب را ندارد.
دومین عاملی که کشورها از آن به‌عنوان یک اهرم موافق چرخه‌ای در مقابل شوکهای بیرونی استفاده می‌کنند، انعطاف‌پذیری سمت هزینه‌های بودجه است. به این معنی که دولت سمت هزینه‌های جاری بودجه را انعطاف‌پذیر می‌سازد تا در مقاطعی که اقتصاد با شوک بیرونی مواجه می‌شود، اثر ضدچرخهای بودجه را کنترل کند. اگر چه این اهرم در اقتصادهای دنیا در تقابل با شوکهای برون‌زا لنگر مناسبی برای کنترل نقش موافق‌چرخه‌ای بودجه است اما در ایران به‌دلیل عدم کشش‌پذیری سمت مخارج بودجه، این لنگر مهم نیز عملا نقش مثبت خود را از دست داده است.
گذار از ابزار کهنه به مدرن
بررسی تجربه کشورهای دنیا نشان می‌دهد در دهه‌های اخیر ساختار بودجه در کشورهای پیشرفته از حالت متمرکز و قدیمی به سمت حالت غیرمتمرکز و مدرن متمایل شده است. به طوری که امروزه «تامین مالی عمومی» به مهم‌ترین عامل سمت منابع بودجه‌ای دولت‌ها تبدیل شده است. در حالی که عواملی مانند مالیات‌ها یا درآمدهای نفتی در تملک دولت، به میزان قابل توجهی تابعی از شرایط اقتصادی است که این خود زمینه را برای رفتار موافق چرخه‌ای دولت فراهم می‌کند، اما منابع ناشی از «تامین مالی عمومی» تا حدی مستقل از شرایط رونق در اقتصاد است. به همین دلیل تمرکززدایی و روی‌آوردن به سمت منابع قرض‌دهی عمومی رفتار موافق چرخه‌ای بودجه را مهار و مدیریت می‌کند. در طرف مقابل در دولت‌هایی که سمت درآمدهای بودجه رابطه تنگاتنگی با عوامل نامنعطفی مانند درآمدهای نفتی دارند، دولت پتانسیل مهار رفتار موافق چرخه‌ای بودجه را ندارد. اقتصاددانان یکی از مهم‌ترین دلایل رفتار موافق چرخه‌ای بودجه در ایران را تمرکز سمت منابع بودجه روی عواملی که رابطه تنگاتنگی با سمت رونق دارند، می‌دانند. به عقیده این گروه اگر دولت در سال‌های اخیر به سمت ابزار مدرن قرض‌دهی عمومی متمایل می‌شد، در مقطع کنونی که به سمت درآمدها شوک وارد شده می‌توانست از این طریق، رفتار ضدچرخهای بودجه را مدیریت کند.
از دهه ۳۰ میلادی که سیاست‌های مالی به‌عنوان مهم‌ترین ابزار مهار چرخه‌های اقتصادی معرفی شد، کشورها سعی کرده‌اند نقش و کارکرد‌های مثبت و منفی سیاست مالی را ارزیابی کرده و از این ابزار به‌عنوان سپر دفاعی در تقابل با چرخه‌های اقتصادی استفاده کنند. به همین دلیل، امروزه عمده دولت‌های پیشرفته، سیاست مالی خود را به سمتی هدایت کرده تا به‌عنوان یک «تعدیل کننده یا Damper» استفاده کرده و موج‌های بلند چرخه‌های اقتصادی را مهار و کوتاه کند. با این وجود، ساختار بودجه‌ای در بسیاری از کشورها از جمله ایران از یک طرف و عدم اهتمام دولت‌ها از طرف دیگر، باعث شده تا بعد از گذشت دهه‌ها از تجربه‌های دنیا، هنوز سیاست مالی نقش موافق چرخه‌ای داشته وچرخه‌های تجاری را تشدید کند. با توجه به اینکه اقتصاد ایران بیشتر در معرض شوکهای بیرونی وسیاست‌های پوپولیستی قرار می‌گیرد، روی آوردن سیاست‌گذار به سمت تقویت نقش ضدچرخهای بودجه ضروری به‌نظر می‌رسد. روی‌آوردن به ساختار مدرن بودجه، بودجه‌بندی تراز زیر خط، تقویت انعطاف‌پذیری در سمت مخارج بودجه، مهار اثر ولع و تورش کسری از جمله مهم‌ترین نسخه‌هایی است که از دل مطالعات تئوریک و تجربی اقتصاددانان بیرون آمده و سیاست‌گذار می‌تواند از آنها به‌عنوان تقویت رفتار ضدچرخهای بودجه استفاده کند. هر چه سیاست‌گذار از روی آوردن به این نسخه‌ها تعلل یا غفلت کند، نتیجه آن از طریق هزینه زمانی از دست رفته در رفاه و معیشت جامعه نفوذ می‌کند و اقتصاد در تقابل با چرخه‌های اقتصاد تضعیف می‌شود. در مقابل، هر چه سیاست‌گذار از تجربه‌های دنیا درس گرفته و سریع‌تر واکنش نشان دهد نتیجه نهایی آن ثبات بلندمدت اقتصاد و برد اجتماعی است.
ارسال نظر