مکانیسم انتقال ناترازی
مساله این نیست که دولت نباید از بانکها تامین مالی کند یا هر تسهیلات تکلیفی الزاما زیانزا است. مساله زمانی آغاز میشود که هزینه یک تصمیم مالی یا سیاستی دولت، بدون آنکه منابع متناظر آن در بودجه شناسایی شود، به ترازنامه بانک منتقل شود. در این حالت، کسری بودجه ممکن است چند سال بعد در قالب مطالبات منجمد بانک، کاهش سرمایه، اضافهبرداشت، بدهی به بانک مرکزی و در نهایت رشد پایه پولی ظاهر شود.
این سازوکار را میتوان را بهصورت یک زنجیره دید که از ناترازی مالی دولت یا بخش عمومی شرع شده و به انتقال تعهد به بانک، کاهش کیفیت/نقدشوندگی دارایی بانک، فشار نقدینگی، تامین ذخایر از بانک مرکزی، افزایش پایه پولی و نهایتا رشد نقدینگی و فشار تورمی منجر میشود.
اگر دولت مستقیما از بانک وام بگیرد، ابتدا یک دارایی جدید به نام مطالبات از دولت ایجاد میشود. این معامله بهخودیخود به معنای خلق پایه پولی نیست. اما زمانی که دولت منابع را خرج میکند، سپرده گیرنده نزد بانکها افزایش مییابد و در بخش ذخایر بانکی نزد بانک مرکزی نیز جابهجایی ایجاد میشود. اگر بانک برای ایفای تعهدات خود با کمبود ذخایر مواجه شود و بازار بینبانکی یا منابع خود بانک مرکزی نتواند این شکاف را با ابزارهای معمول پوشش دهد، حلقه بعدی یعنی تامین نقدینگی بانک مرکزی فعال میشود. بنابراین، بانک مرکزی لزوما نقطه آغاز کسری بودجه نیست؛ اما میتواند نقطه پایان انتقال آن به پایه پولی باشد. این تمایز برای فهم اقتصاد ایران حیاتی است.
کانال اول دولت و شرکتهای دولتی؛ یکی از شفافترین کانالها، بدهی دولت و شرکتهای دولتی به شبکه بانکی است. بر اساس دادههای بانک مرکزی، مانده بدهی بخش دولتی به سیستم بانکی از حدود ۲۰همت در پایان سال۱۳۸۱ به حدود ۲۸۲۸همت در پایان سال۱۴۰۴ رسیده است؛ فقط در فاصله پایان۱۴۰۰ تا پایان ۱۴۰۴ این بدهی تقریبا ۳.۹ برابر شده است. البته این رقم بدهی ناخالص است و نباید آن را مستقیما معادل اثر بر پایه پولی دانست؛ سپردههای دولت نزد بانکها و بانک مرکزی نیز باید در تحلیل لحاظ شوند. رابطه مالی دولت و شبکه بانکی دیگر یک رابطه حاشیهای نیست و به یکی از کانالهای پایدار انتقال فشار مالی بخش عمومی به ترازنامه مالی کشور تبدیل شده است. در پایان سال۱۴۰۴، طبق گزارش مرکز مدیریت بدهیهای عمومی و روابط مالی دولت، بدهی دولت به بانک مرکزی، بانکها و موسسات اعتباری حدود ۴۳۹همت بوده است. اما در مورد شرکتهای دولتی، اندازه رابطه بسیار بزرگتر است: بدهی آنها به بانک مرکزی، بانکها و موسسات اعتباری حدود ۳۴۶۷ همت گزارش شده است. این تفاوت مهم است. بخشی از چیزی که در ظاهر کسری یا بدهی شرکت دولتی است، در عمل در ترازنامه بانک قرار گرفته است.
کانال دوم تسهیلات تکلیفی؛ کانال دوم پیچیدهتر است. تسهیلات تکلیفی لزوما کسری بودجه نیست؛ اما میتواند شبهبودجه ایجاد کند. فرض کنیم دولت تصمیم میگیرد برای ازدواج، فرزندآوری، مسکن، اشتغال یا یک بخش تولیدی خاص اعتبار ارزانقیمت فراهم کند. اگر منابع آن از بودجه عمومی، صندوق یا یارانه سود تامین نشود و بانک مکلف شود از منابع خود تسهیلات بدهد، بخشی از هزینه سیاست عمومی به بانک منتقل شده است. در ظاهر، دولت هزینهای پرداخت نکرده است؛ اما بانک باید از سپردهگذاران منابع جذب کند، تسهیلاتی با نرخ یا شرایط تعیینشده اعطا کند و ریسک اعتباری آن را نیز در ترازنامه خود نگه دارد. اگر بازده اقتصادی تسهیلات با هزینه واقعی منابع و ریسک آن متناسب نباشد، شکاف ایجادشده در ابتدا از سود بانک، سپس از سرمایه بانک و در مرحله بعد از منابع بانک مرکزی جبران میشود.
به همین دلیل، مساله اصلی تسهیلات تکلیفی صرفا مقدار وام نیست، بلکه این پرسش است که چه کسی هزینه سیاست را میپردازد و چه کسی ریسک آن را در ترازنامه خود نگه میدارد؟ قانون برنامه هفتم تلاش کرده بخشی از همین مساله را اصلاح کند. ماده۱۰ برنامه هفتم مقرر کرده استفاده دولت و شرکتهای دولتی از منابع شبکه بانکی باید در قالب اوراق مالی اسلامی انجام شود و برای بدهیهای موجود نیز سازوکار اوراقسازی پیشبینی کرده است. این تغییر از نظر حکمرانی مهم است؛ زیرا استفاده دولت از منابع بانک را از یک رابطه مبهم و اعتباری به یک تعهد مالی آشکارتر تبدیل میکند.
کانال سوم بدهی پنهان و شرکتهای دولتی؛ مهمترین بخش این است که دولت مستقیما بدهکار نیست. شرکت دولتی میتواند برای انجام تکلیفی که ماهیتا ریشه در سیاست عمومی دارد از بانک وام بگیرد. اگر شرکت توان بازپرداخت نداشته باشد، بدهی آن ابتدا در ترازنامه بانک میماند. بعد ممکن است امهال شود، سپس به بدهی دولت منتقل شود و نهایتا با اوراق یا منابع بودجه تسویه شود. در قانون بودجه۱۴۰۴ نمونه روشنی از این سازوکار دیده میشود. بدهی برخی شرکتهای دولتی و سازمانهای عمومی از جمله در حوزه انرژی، هدفمندی یارانهها و بخش کشاورزی، در صورت احراز شرایط قانونی، میتوانست بهعنوان بدهی دولت تلقی شود و یک کسری مالی خارج از بودجه، به یک دارایی بانکی و سپس به تعهد رسمی دولت تبدیل میشود. به عبارت دیگر، ترازنامه بانک گاهی نقش پارکینگ موقت کسری بودجه را بازی میکند.
کانال چهارم دارایی ظاهرا سالم که نقدشونده نیست؛ در اینجا یک خطای تحلیلی رایج وجود دارد. مطالبات بانک از دولت الزاما دارایی بد نیست. دولت معمولا بدهکار معتبرتری از بسیاری از مشتریان خصوصی است. اما اعتبار اسمی با نقدشوندگی یکسان نیست. اگر بانک مطالباتی داشته باشد که وصول آنها به تصمیم بودجهای سالهای آینده وابسته است یا در قالب اوراق غیرقابل معامله قرار گرفته باشد، بانک ممکن است روی کاغذ دارایی داشته باشد؛ اما در عمل نتواند از آن برای پرداخت سپردهگذاران، تسویه بینبانکی یا اعطای اعتبار جدید استفاده کند. در نتیجه، مساله فقط کیفیت اعتباری دارایی نیست؛ مدتزمان خواب دارایی و قابلیت تبدیل آن به نقد نیز اهمیت دارد. این همان نقطهای است که ناترازی مالی دولت میتواند به ناترازی نقدینگی بانک تبدیل شود.
کانال پنجم بانک مرکزی؛ اگر بانک در نتیجه این فرآیند با کسری ذخایر مواجه شود، باید منابع مورد نیاز را از بازار بینبانکی، فروش دارایی، جذب سپرده یا بانک مرکزی تامین کند و رابطه مالی دولت و بانکها به رابطه پولی تبدیل میشود. قانون جدید بانک مرکزی در ماده۶۳، اعطای اعتبار به دولت و شرکتهای دولتی و همچنین اعطای خط اعتباری به موسسات اعتباری بدون وثیقه کافی را محدود کرده است. منطق این حکم روشن است. نباید هر مشکل مالی دولت یا بانک نهایتا به ترازنامه بانک مرکزی منتقل شود. با این همه، قانون بهتنهایی مساله را حل نمیکند. اگر فشار مالی دولت از مسیرهای غیرمستقیم وارد شبکه بانکی شود، بانک مرکزی ممکن است با بانکی مواجه شود که دارایی دارد؛ اما دارای ذخیره کافی نیست. در این حالت، سیاستگذار پولی میان دو انتخاب دشوار قرار میگیرد؛ اجازه دهد محدودیت نقدینگی بانک به اختلال در پرداختها و اعتباردهی تبدیل شود یا با تامین نقدینگی، بخشی از فشار را به پایه پولی منتقل کند. این همان چیزی است که در ادبیات اقتصادی در سطح کلانتر با مفاهیمی مانند سلطه مالی توضیح داده میشود؛ یعنی شرایطی که نیازهای مالی دولت عملا دامنه مانور سیاست پولی را محدود میکند.
اثر این چرخه را نباید فقط در رشد پایه پولی و نقدینگی خلاصه کرد. اگر بانک منابع محدودی داشته باشد و بخشی از آن به خرید اوراق دولتی یا تسهیلات تکلیفی اختصاص یابد، منابع کمتری برای تامین مالی پروژههایی باقی میماند که بر مبنای قیمت، ریسک و بازده انتخاب شدهاند. در نتیجه، سه اتفاق همزمان رخ میدهد: اول، تخصیص اعتبار از منطق ریسک بازده فاصله میگیرد. دوم، بخش خصوصی با سهم کمتری از اعتبار یا نرخ موثر بالاتری مواجه میشود. سوم، بانک برای حفظ جریان نقد خود وابستهتر به بانک مرکزی میشود.
این همان چیزی است که ادبیات اقتصادی سرکوب مالی و جایگزینی و کنارزدن بخش خصوصی توسط دولت به اشکال مختلف توضیح میدهد. مطالعات IMF نیز نشان دادهاند که در کشورهایی با سهم بالاتر بانکهای دولتی، اعتبار بیشتری به بخش عمومی اختصاص مییابد و این امر میتواند با کسری مالی بیشتر و کاهش اعتبار بخش خصوصی همراه شود. در مورد ایران، این بحث سابقهای طولانی دارد. گزارشهای IMF و بانک جهانی در دهههای گذشته صراحتا از نقش شبکه بانکی در انجام فعالیتهای شبهمالی، تخصیص اعتبار دستوری و انتقال برخی اهداف سیاستی دولت به ترازنامه بانکها سخن گفتهاند.
پارادوکس مهم: بانک بد، دولت بد یا طراحی بد؟
نباید نتیجه گرفت که هر ناترازی بانکی را باید به دولت نسبت داد. بانکها خودشان نیز میتوانند با تسهیلات مرتبط، ضعف اعتبارسنجی، بنگاهداری، عدم رعایت حدود ریسک و مدیریت نامناسب دارایی و بدهی ناتراز شوند. مساله عمیقتر، همافزایی دو ناترازی است. بانک ناسالم، ظرفیت جذب شوک مالی دولت را کمتر دارد و دولت دارای ناترازی، انگیزه بیشتری برای استفاده از ظرفیت بانکها بهعنوان منبع تامین مالی دارد. راهحل، نه حذف کامل رابطه دولت و بانک که شفافکردن قیمت و مالکیت ریسک است. هر سیاست اعتباری دولت باید چهار عدد شفاف داشته باشد: منبع مالی، یارانه سیاست، ریسک اعتباری و مسوول نهایی زیان.
اگر دولت تسهیلات ارزانقیمت میخواهد، مابهالتفاوت نرخ باید در بودجه دیده شود. اگر سیاستی ریسک اعتباری بالایی دارد، باید برای آن ضمانت یا صندوق جبران خسارت طراحی شود. اگر شرکت دولتی از بانک تامین مالی میکند، بدهی آن باید در چارچوب سقف بدهی بخش عمومی دیده شود و اگر دولت از بانک تامین مالی میکند، ابزار آن باید اوراق شفاف و قابل ارزیابی باشد، نه تعهدی که سالها در ترازنامه بانک باقی بماند. ماده ۱۰ برنامه هفتم دقیقا در همین راستا حرکت کرده است: هزینه تصمیم مالی دولت باید روی صورت مالی دولت دیده شود، نه اینکه ابتدا در ترازنامه بانک پنهان شود و سالها بعد در ترازنامه بانک مرکزی آشکار شود. کسری بودجه زمانی خطرناکتر میشود که بتواند بدون تصویب یک ریال مالیات بیشتر یا انتشار یک ریال بدهی شفاف، از ترازنامه بانک عبور کند.
* کارشناس ارشد مهندسی مالی
