خطاهای سیاستگذاری انرژی

بررسی سیاستگذاری انرژی

دولت‌های مختلف در ایران در هر دوره‌ای با توجه به شرایط کشور تلاش کرده‌اند سیاست‌های حوزه انرژی را دنبال کنند. یکی از مهم‌ترین مشخصه این سیاست‌ها در بررسی تاریخی، آن است که سیاست‌های حوزه انرژی‌بر حل مسائل این حوزه متمرکز نبوده است. بررسی سیاستگذاری‌های حوزه انرژی نشان می‌دهد دولت‌ها زمانی سیاستگذاری در حوزه انرژی را دنبال کردند که دولت مشکل کسری بودجه داشته است. در واقع دولت‌ها تلاش کردند که برای رفع کسری بودجه سیاست‌های بخش انرژی را در اولویت قرار دهند. از جمله مهم‌ترین و پرتکرارترین این سیاست‌ها در افق پنج دهه اخیر، سیاست افزایش قیمت‌ها در بخش انرژی برای رفع کسری بودجه بوده است.

سیاست افزایش قیمت انرژی از سوی دولت‌ها با ارائه دلایل متعدد از جمله مصرف بیش از متوسط جهانی، شدت بالای انرژی، قیمت پایین انرژی در مقایسه با کشورهای منطقه، قاچاق قابل‌توجه حامل‌های انرژی و در دهه‌های اخیر، تخصیص یارانه بالای انرژی و بی‌عدالتی در توزیع این یارانه در بین دهک‌های مختلف بوده است. هر چند با ارائه این دلایل توجیهی، دولت‌ها در اشکال مختلف سهمیه‌بندی مقداری تا قیمت آزاد را مدنظر قرار دادند؛ اما نتیجه بررسی‌ها گویای آن است که دلیل اصلی افزایش قیمت‌ها، تامین مالی بخشی از کسری بودجه دولت بوده و برخلاف انتظار دولت‌ها، تنها به‌صورت کوتاه‌مدت منابعی را نصیب دولت کرده است؛ اما در سال‌های بعد یکی از مهم‌ترین منشأ تشدید کسری بودجه دولت، سیاست‌های حمایتی ناشی از اصلاح قیمت انرژی بوده و معضلات یادشده، هیچ وقت در کشور حل نشده‌اند. 

«سازمان بهینه‌سازی و مدیریت راهبردی انرژی»، بر اساس برنامه هفتم توسعه و زیر نظر مستقیم رئیس‌جمهور تاسیس شده است. هرچند این سازمان با هدف ایجاد حکمرانی یکپارچه در حوزه انرژی، افزایش بهره‌وری، کاهش شدت مصرف، مدیریت ناترازی‌ها و توزیع عادلانه انرژی تاسیس شده، اما همچنان سیاستگذاری مدنظر این سازمان، دنبال کردن سیاست افزایش قیمت انرژی است. از زمان تاسیس این سازمان، دو سیاست شامل افزایش قیمت حامل‌های انرژی و تغییر در الگوی جیره‌بندی انرژی به ویژه در بنزین مورد توجه قرار گرفته است. در ابتدای اجرای این سیاست‌ها، آمارهای قابل‌توجهی از اثربخشی آنها ارائه شد؛ اما آمارهای ارائه‌شده برخلاف واقعیت تجربه‌شده در اقتصاد کشور بود. به این معنی که همچنان روند صعودی مصرف انرژی در کشور ادامه یافته و در نتیجه شرایط پیش‌آمده ناشی از جنگ تحمیلی اخیر، مسائل بخش انرژی کشور ماهیت بحران به خود گرفته است.

تحلیل رفتار قیمت گذاری انرژی

آن‌چنان‌که بررسی تاریخی سیاستگذاری انرژی در کشور نشان می‌دهد، سیاستگذاری انرژی پنج دهه اخیر کشور، بر پاشنه افزایش قیمت می‌چرخد. به‌رغم تجربه‌های ناموفق در اجرای این سیاست، دولت همچنان بر اجرای این سیاست تاکید دارد. در این وضعیت، سوالی که مطرح می‌شود آن است که آیا دولت قیمت‌گذار خوبی در حوزه انرژی است؟ در پاسخ به این سوال می‌توان به این نکته اشاره کرد که هر گونه قیمت‌گذاری از سوی دولت محکوم به شکست است. دولت‌ها بدترین قیمت‌گذار در تمام حوزه‌ها از جمله بخش انرژی هستند. بر این اساس، تداوم قیمت‌گذاری دولتی در حوزه انرژی و تکرار چندین باره آن در اقتصاد کشور، معضلات بخش انرژی کشور را حل نکرده و همچنین مسائل را پیچیده‌تر می‌کنند. قیمت‌گذاری دولتی توأمان سبب بحران انرژی شده و امنیت انرژی را تهدید خواهد کرد.

در این میان، سوال جدیدی که مطرح می‌شود این است که دولت برای حل مسائل حوزه انرژی چه سیاستی را باید انجام دهد؟ هر چند ادبیات گسترده‌ای در این خصوص وجود دارد، اما پاسخ به این سوال ساده نیست و تحت‌تاثیر شرایط اقتصادی و اجتماعی کشورها است. اما می‌توان به این اصل مهم اشاره کرد که برای حل مسائل بخش انرژی کشور، دولت باید از قیمت‌گذاری در حوزه انرژی خارج شود. بر این اساس، سیاست‌های کارا برای حل مسائل حوزه انرژی، باید بر محوریت کاهش قدرت قیمت‌گذاری دولت در این حوزه باشد. 

بر این اساس، دولت باید مسیر حذف قیمت‌گذاری دولتی را فراهم کند. هر چند اجرای چنین سیاست‌هایی نیازمند اصلاحاتی است که به لحاظ اقتصاد سیاسی، بار هزینه‌ای بالایی دارد.

راهکارها

با توجه به مطالب ارائه‌شده، در گام نخست لازم است دولت از قیمت‌گذاری بخش انرژی کشور خارج شود. به این منظور، دولت باید سیاست‌‌گذاری بخش انرژی را بر حل مسائل حوزه انرژی کشور از جمله کارآیی پایین مصرف انرژی، اتلاف بالای انرژی، کارآیی پایین تولید انرژی، بهره‌وری پایین انرژی و سایر متمرکز کند. همچنین حل مسائلی مانند کسری بودجه، بی‌عدالتی در توزیع یارانه‌ها، حمایت از اقشار آسیب‌پذیر جامعه و مواردی از این دست نباید از طریق سیاستگذاری انرژی تعقیب شود. برای دستیابی به این هدف، سیاست‌های حوزه انرژی باید بر هر دو سمت عرضه و تقاضای انرژی متمرکز شود. بیان جزئیات این راهکارها خارج از این نوشتار بوده و تنها به کلیت این راهکارها، اشاره می‌شود. اجرای این سیاست‌ها در قالب یک بسته سیاستی در افق زمانی پنج‌ساله می‌تواند کشور را برای همیشه از مسائل حوزه انرژی رهایی بخشد و دولت نه تنها به این بخش یارانه نخواهد داد، بلکه درآمد نیز کسب خواهد کرد:

-  اجرای قواعد و استانداردهای مصرف در وسایل انرژی: در شرایط فعلی، استاندارد مصرف انرژی در بخش‌های حمل‌ونقل، صنعت، خانگی و کشاورزی در کشور اختلاف معناداری با متوسط جهانی دارد. ضروری است قواعد و استانداردهای مصرف به‌صورت تدریجی در این حوزه‌ها همگام با مصرف متوسط جهانی اجرایی شود. برای نمونه، اجرای تدریجی استانداردهای مصرف بنزین در بخش حمل‌ونقل در یک افق سه ساله، می‌تواند به کاهش مصرف روزانه حداقل به میزان ۳۰ درصد وضعیت فعلی منجر شود.

-  واگذاری زنجیره تولید انرژی به بخش خصوصی واقعی: در شرایط فعلی، تمام زنجیره تولید انرژی از میدان تا پالایشگاه‌ها و پتروشیمی‌ها به اشکال مختلف تحت کنترل دولت و مدیریت دولتی است. این وضعیت به‌معنای کارآیی پایین در تولید انرژی و اتلاف بالای انرژی است. ضروری است در افق زمانی پنج ساله، خروج دولت از زنجیره تولید انرژی مدنظر قرار گیرد.

-  خروج دولت از زنجیره عرضه انرژی: در شرایط فعلی زنجیره تولید و حتی زنجیره عرضه انرژی کاملا در اختیار و مدیریت دولت قرار دارد. به منظور ارتقای بهره‌وری و کارآیی انرژی، خروج دولت از زنجیره عرضه انرژی نیز ضروری است.

-  اصلاح سبد مصرف خدمات انرژی: با توجه به اینکه مصرف انرژی همواره به خاطر خدمات حاصل از آن مدنظر قرار می‌گیرد، لذا برای بهبود مصرف انرژی در حوزه‌های مختلف، این امکان وجود دارد که سبد خدمات انرژی تغییر یابد. برای مثال، نیاز به گرمایش منجر به افزایش مصرف گاز در بخش خانگی می‌شود. اصلاح سبد خدمات‌دهی گرمایش در بخش خانگی می‌تواند به صرفه‌جویی قابل‌توجه در گاز مصرف بخش خانگی منجر شود. این موضوع در سایر حوزه‌های مصرف انرژی از جمله حمل‌ونقل، صنعت و کشاورزی نیز مطرح است.

*  عضو هیات علمی دانشکده اقتصاد دانشگاه تهران