محدود سازی یک مفهوم به «سازمان»
لازم است برای تحقق این سیاستها مطابق با بند «ج-۱» الزامات تحقق سیاستهای کلی نظام، برنامه جامع تحقق این سیاستها از طریق تقدیم لوایح، تصویب مقررات و اقدامات اجرایی لازم توسط قوه‌مجریه با کمک مجلس شورای اسلامی و قوه‌قضائیه ارائه شود. در این خصوص، باید توجه کرد که تدوین دقیق و همه‌‌‌جانبه‌‌‌نگر این برنامه، مهم‌ترین شرط تحقق سیاست‌‌‌هاست. گرچه سیاستها جهت‌‌‌گیری‌‌‌های کلی را در طراحی نظام جامع تامین‌اجتماعی نشان می‌دهند، برنامه جامع شکل دقیق و عینی این نظام را ترسیم می‌کند. در این راستا، قبل از هر چیز، باید حدود و ثغور نظام تامین‌اجتماعی مدنظر سیاستهای کلی مشخص شود. در این راستا، پرسش مهم این است که آیا تامین‌اجتماعی مورداشاره در این سیاستها همان تامین‌اجتماعی است که در ادبیات این حوزه تحت عنوان حمایت اجتماعی شناخته می‌شود یا خیر.
در ادبیات نهادهای جهانی، حمایت اجتماعی با تعریف و معنای متنوع‌‌‌تری نسبت به تامین‌اجتماعی به کار می‌رود؛ گرچه غالبا حمایت اجتماعی، گسترده‌‌‌تر از تامین‌اجتماعی تفسیر می‌شود، به‌‌‌عنوان مثال، شامل حمایت بین اعضای خانوار و جوامع محلی هم می‌شود؛ اما در برخی مواقع با تعریف بسیار محدودتری نسبت به تامین‌اجتماعی به کار می‌رود که تنها به اقدامات برای اقشار آسیب‌‌‌پذیر و محروم جامعه اشاره دارد. بااین‌‌‌حال، در ادبیات امور اجتماعی، حمایت اجتماعی (Social Protection) به‌‌‌طور فزاینده به‌‌‌عنوان جایگزین و معادل عبارت «تامین‌اجتماعی (Social Security)» به کار می‌رود. از نقطه‌‌‌نظر تاریخی، سیمون بولیوار، سیاستمدار انقلابی ونزوئلایی، برای نخستین‌‌‌بار اصطلاح تامین‌اجتماعی را به کار برد.
وی بیان کرد: «کامل‌‌‌ترین نظام، حکومتی است که بیشترین میزان تامین‌اجتماعی و بیشترین میزان امنیت سیاسی را فراهم آورد.» با وجود این، واژه «تامین‌اجتماعی» برای اولین‌‌‌بار به‌‌‌صورت رسمی و حقوقی در قانون مصوب سال ۱۹۳۵ ایالات‌‌‌متحده مطرح شد. این قانون، نتیجه تلاش‌‌‌ها و پیگیری‌‌‌های فرانکلین رزولت، رئیس‌‌‌جمهور وقت آمریکا، برای قانونی‌‌‌شدن «حق تامین‌اجتماعی» با ارائه «طرح نوین (New Deal)» در سال ۱۹۳۲ بود. به‌‌‌موجب این قانون، دولت فدرال موظف به ارائه برنامههای مساعدت به سالمندان بر‌‌‌مبنای آزمون وسع، ارائه خدمات ایام بارداری و رفاه و بهداشت کودکان و ارائه کمک‌‌‌های مالی به ایالت‌‌‌ها برای خدمات درمانی عمومی و توانبخشی حرفه‌‌‌ای شد.
حق بر تامین‌اجتماعی در اعلامیه جهانی حقوق بشر (Universal Declaration on Human Rights) (۱۹۴۸) و سایر اسناد قانونی جهانی به رسمیت شناخته شده و در در مقاوله‌‌‌نامه شماره ۱۰۲ سازمان بین‌المللی کار (ILO) مصوب سال ۱۹۵۲ با عنوان «حداقل استانداردهای تامین‌اجتماعی» به این صورت تعریف شده است: «تامین‌اجتماعی به‌‌‌منزله حمایتی است که جامعه در قبال پریشانی‌‌‌های اجتماعی و اقتصادی پدیدآمده به‌‌‌واسطه قطع یا کاهش شدید درآمد افراد براثر بیکاری، بیماری، بارداری، ازکارافتادگی، سالمندی، فوت و همچنین، افزایش هزینه‌‌‌های درمان و نگهداری خانوار (عائله‌‌‌مندی) به اعضای خود ارائه می‌دهد.»
این مقاوله‌‌‌نامه، مهم‌ترین مقاوله‌‌‌نامه تامین‌اجتماعی است که ۹شاخه از تامین‌اجتماعی را پوشش می‌دهد که عبارتند از: «مزایای سالمندی»، «مزایای ازکارافتادگی»، «مزایای بازماندگان»، «مزایای بیماری»، «مراقبت‌‌‌های درمان»، «مزایای بیکاری»، «مزایای بارداری و زایمان»، «آسیب‌‌‌های شغلی» و «مزایای حمایت از خانواده (حق عائله‌‌‌مندی)». به‌‌‌این‌‌‌ترتیب، تامین‌اجتماعی دو بعد اصلی «امنیت درآمد» و «دسترسی به مراقبت درمانی» مدنظر اعلامیه فیلادلفیا (۱۹۴۴) را در خود دارد؛ موضوعی که بخشی از توصیه‌‌‌نامه شماره ۲۰۲ مصوب سال ۲۰۱۲ در خصوص «کف حمایت اجتماعی» را به خود اختصاص داده است: «توسعه اقدامات تامین‌اجتماعی برای ارائه درآمد پایه به تمام نیازمندان این حمایت‌‌‌ها و مراقبت درمانی فراگیر» (مقدمه توصیه‌‌‌نامه). بااین‌‌‌حال، بانک توسعه آسیایی (ADB) (Asian Development Bank) با استفاده از فحوای اصلی تعاریف مختلف از حمایت اجتماعی که توسط نهادهای بین‌المللی ارائه شده است، حمایت اجتماعی را «قادرساختن گروه‌‌‌های آسیب‌‌‌پذیر به جلوگیری، کاهش و/ یا مقابله با ریسک‌‌‌ها» تعریف می‌کند. بر اساس این تعریف، حمایت اجتماعی، هم گروه‌‌‌های آسیب‌‌‌پذیر غیرفقیر و هم فقرا را پوشش می‌دهد.
با این توضیحات، به نظر می‌رسد منظور از «تامین‌اجتماعی» در سیاستهای کلی تامین‌اجتماعی، «حمایت اجتماعی» باشد. بااین‌‌‌حال، در این سیاستها به‌‌‌طور مثال، به دسترسی به مراقبت‌‌‌های درمانی (احتمالا به دلیل شمول در سیاستهای کلی در حوزه درمان) اشاره مستقیمی نشده است؛ گرچه می‌‌‌توان لفظ بیمه پایه در بند «۵» سیاستها را به این بخش هم تعمیم داد.
طرح‌‌‌های مختلفی برای تحقق حمایت اجتماعی به‌‌‌کار گرفته می‌شود. بر اساس تقسیم‌‌‌بندی ILO، به‌‌‌طورکلی چهار نوع طرح در حوزه حمایت اجتماعی به کار می‌‌‌روند: نخست طرح‌‌‌های بیمه اجتماعی که شامل طرح‌‌‌های مزایای مبتنی بر اشتغال و مرتبط با درآمد ازجمله مستمری‌‌‌های بازنشستگی، مزایای نقدی کوتاه‌‌‌مدت، مزایای بیکاری و حوادث ناشی از کار و تعدادی از اشکال مزایای درمانی هستند و عموما استحقاق برخورداری از مستمری‌‌‌ها و سایر پرداخت‌‌‌های دوره‌‌‌ای را به مدت اشتغال یا خویش‌‌‌فرمایی و در مورد حوادث شغلی و کمک‌‌‌هزینه‌‌‌های عائله‌‌‌مندی به وجود رابطه کارگری-کارفرمایی گره می‌‌‌زنند. دوم، طرح‌‌‌های مزایای اجتماعی همگانی که صرف‌‌‌نظر از میزان درآمد، وضعیت اشتغال یا استطاعت مالی افراد، مزایای نقدی یکسانی را به شهروندان یا اتباع هر کشور ارائه می‌کنند.
سوم، طرح‌‌‌های مساعدت اجتماعی مبتنی بر آزمون وسع که سیستم‌هایی ضدفقر برای همه شهروندان و اتباع با نیازهای معین هستند و درنهایت، طرح‌‌‌های مزایای مکمل که به‌‌‌نحوی‌‌‌که در توافقات جمعی یا گروهی یا قراردادهای فردی موردتعهد قانون تصریح شده، به‌‌‌وسیله نهادهای بخش خصوصی یا شرکتی ارائه می‌‌‌شوند. با این وصف، می‌‌‌توان دو راهبرد اصلی را برای ارائه طرح‌‌‌های حمایت اجتماعی معرفی کرد: راهبرد غیرمشارکتی شامل نظام مزایای اجتماعی همگانی و مساعدت اجتماعی و راهبرد مشارکتی و پیشگیرانه شامل طرح‌‌‌های بیمه اجتماعی مبتنی بر اشتغال و طرح‌‌‌های مزایای مکمل.
بااین‌‌‌حال، بانک توسعه آسیایی (ADB) با تعریف معینی از استراتژی حمایت اجتماعی، با جای‌‌‌دادن برنامههای بازار کار فعالانه، طبقه‌‌‌بندی متفاوت و ساده‌‌‌تری از اجزای حمایت اجتماعی ارائه می‌دهد. در تعریف ADB (۲۰۰۱)، استراتژی حمایت اجتماعی عبارت است از: «مجموعه‌‌‌ای از سیاستها و برنامه‌‌‌هایی که برای کاهش فقر و آسیب‌‌‌پذیری از طریق ارتقای بازار کار کارآمد، کاهش مواجهه افراد با ریسک و بهبود ظرفیت آنها برای حفاظت از خود در مقابل خطرات و اختلالات درآمدی طراحی شده‌‌‌اند.» در این راستا، برنامههای حمایت اجتماعی را می‌‌‌توان در سه‌طبقه کلی جای داد: بیمه‌‌‌های اجتماعی، مساعدت اجتماعی و برنامههای بازار کار فعالانه. این طبقه‌‌‌بندی از آنجا مهم است که به نقش سیاستهای بازار کار در حمایت از افراد توجه دارد.
نباید از خاطر دور داشت که اولین و مهم‌ترین منبع رفاه هر فرد، شغل اوست. براین‌‌‌اساس، چگونه ممکن است سیاستهای کلی تامین‌اجتماعی را جدا از بازار کار دید؟ به‌‌‌طور ویژه و تا آنجا که مستقیما به حمایت اجتماعی مربوط می‌شود، برنامه‌‌‌هایی که ازطریق آموزش و ارتقای مهارت یا برنامههای اشتغال ویژه (شامل برنامههای کار در برابر غذا یا پول) به افراد کمک می‌کنند تا اشتغال داشته باشند، باید در طراحی نظام جامع حمایت اجتماعی دیده شوند؛ موضوعی که در قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین‌اجتماعی، تا حدودی تحت عنوان سیاست کارگستری، در قالب اصول و سیاستهای اجرایی نظام جامع تامین‌اجتماعی و نه به‌‌‌عنوان جزئی از این نظام، مورد اشاره قرار گرفت. این موضوع اما، احتمالا به دلیل وجود سیاستهای کلی اشتغال، در متن سیاستهای کلی تامین‌اجتماعی پررنگ نشده است. مساله دیگر، پیوند تامین‌اجتماعی با سایر ساحت‌‌‌های رفاهی است.
به‌‌‌طور مشخص، مسکن مهم‌ترین مورد هزینه‌‌‌ای خانوارهاست که نقش تعیین‌‌‌کننده‌‌‌ای در شدت آسیب‌‌‌پذیری افراد نسبت به تکانه‌‌‌های درآمدی دارد یا نظام سلامت که همان‌طور که پیش‌تر اشاره شد، اصولا جزئی از نظام تامین‌اجتماعی است یا مساله حفظ قدرت خرید که در بند «۵» سیاستهای کلی تامین‌اجتماعی به‌‌‌صراحت مطرح شده، در ارتباط مستقیم با سیاستگذاری‌‌‌های اقتصادی و پولی است که بر تورم، بیکاری و سایر متغیرهای مهم اقتصادی اثرگذار هستند.با این توضیحات، نکته مهمی که نگارنده تلاش دارد بر آن تاکید کند، این است که در تدوین برنامه جامع تحقق سیاستهای کلی تامین‌اجتماعی، علاوه‌‌‌بر توجه بخشی به این حوزه، باید ارتباطات فرابخشی را هم در نظر داشت. به‌‌‌طور واضح، حتی اگر نظام تامین‌اجتماعی طراحی‌‌‌شده در درون خود بی‌‌‌نقص هم باشد، بدون درنظرگرفتن بخش‌‌‌های مرتبط بیرونی قطعا در اجرا ابتر خواهد ماند؛ کما اینکه تجربه قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین‌اجتماعی نشان داد که تصویب قوانین مترقی و خوب، الزاما به معنای نتایج اثربخش و مطلوب نیست.
براین‌‌‌اساس، توصیه سیاستی اکید این نوشتار توجه به ابعاد فرابخشی تامین‌اجتماعی به مفهوم عام کلمه است. در این راستا، لازم است در تدوین برنامه جامع تحقق سیاستهای کلی تامین‌اجتماعی نسبت این سیاستها با سایر سیاستهای ابلاغی مرتبط نظیر نظام سلامت، اشتغال، جمعیت، مسکن، تولید ملی، حمایت از کار و سرمایه ایرانی و مانند آن در نظر گرفته شود. بنابراین، برنامه تحقق سیاستهای کلی باید به تمامی این سیاستها احاطه داشته باشد تا در عمل به نتایج موردنظر دست یابد.
