توزیع بین نسلی
فرهاد خان ميرزايي / پژوهشگر اقتصادی مهدي حق‌باعلي / پژوهشگر اقتصادی
در شرایطی که موضوع کسری بودجه دولت، یکی از موضوعات پربسامد در بحث‌های اقتصادی یکی، دو سال اخیر کشور بوده است و تقریبا همه اهل نظر، از هر جریان فکری و سیاسی، بر سر اهمیت و وخامت این مساله اتفاق نظر دارند، حیرت‌آور است که سیاست‌های همسان‌سازی حقوق بازنشستگان، به‌عنوان طرح‌هایی با بار مالی بسیار زیاد برای قوه‌مجریه، از سوی نهاد دولت در مرحله طرح و اجرا قرار گرفته‌اند. مرور وضعیت کلان اقتصادی کشور، وضعیت ثبات صندوق‌های بازنشستگی و توزیع وضعیت معیشتی بازنشستگان می‌تواند تصویر روشنی از این مساله ترسیم کند که اجرای سیاست‌های همسان‌سازی حقوق بازنشستگان، نه با واقعیت‌های اقتصادی صندوق‌ها همخوانی دارد و نه با اصل عدالت در توزیع منابع محدود کشور سازگار است. اجرای این سیاست‌ها، هم در بعد درون‌نسلی و هم در بعد بین‌نسلی، به نابرابری موجود در جامعه دامن خواهد زد. در حقیقت، این سیاست‌ها نمودی آشکار از روند فزاینده جدال بر سر سهم‌بردن از منابع محدود کشور هستند که با تداوم روند فعلی اقتصاد کشور، در آینده در جای‌جای اقتصاد ایران جلوه خواهند داشت.
بررسی عملکرد کلان اقتصادی ایران در حوزه درآمد سرانه حقیقی نشان می‌دهد که از سال ۱۳۸۶ روند رشد اقتصاد ایران دچار اختلال و تلاطم شد، به‌طوری‌که در انتهای سال ۱۳۹۹، میزان درآمد سرانه ایرانیان در محدوده مقادیر سال ۱۳۸۵ قرار گرفت. در نبود رشد اقتصادی که مهم‌ترین عامل بهبود مستمر وضعیت رفاهی مردم کشور و ایجاد منابع جدید برای اقتصاد محسوب می‌شود، بودجه دولت محملی برای رقابت گروه‌های مختلف بر سر سهم‌بردن بیشتر از منابع شده و به همین خاطر میزان نفوذ گروه‌های مختلف تعیین‌کننده اولویت‌های هزینه‌کرد و چگونگی توزیع منابع بین گروه‌های مختلف است که با توجه به منطق سیاسی حاکم بر آن، می‌تواند علاوه بر چالش‌های اقتصاد کلان مانند تشدید کسری بودجه و افزایش تورم، به تشدید نابرابری نیز منجر شود. بنابراین افزایش حقوق گروه‌های بازنشسته لاجرم به معنای کاهش کمیت و کیفیت ارائه خدمات دولتی یا اجرای برنامه‌های حمایتی برای سایر گروه‌هاست و از این جهت نوعی سیاست بازتوزیع درون‌نسلی محسوب می‌شود که در آن، دولت منابع را از جیب گروه‌هایی از اقتصاد برداشته و در جیب گروه‌های دیگر قرار می‌دهد. به بیان دیگر، درجا زدن اقتصادی ۱۴ سال اخیر باعث شده که اندازه کیک اقتصادی کشور، عملا ثابت بماند و اینک تمرکز به‌جای بزرگ‌تر کردن اندازه کیک (و در نتیجه بهره همگانی)، بر چگونگی تقسیم کیک است. در صورتی که داده‌ها حکایت از این داشت که وضعیت معیشتی بازنشستگان کشور به شکل معناداری پایین‌تر از میانگین رفاهی جامعه است، ممکن بود، اجرای چنین سیاست‌هایی عادلانه تلقی شود، اما برعکس، شواهد موجود حاکی از آن است که بخش قابل توجهی از بازنشستگان کشور، خوشبختانه وضعیت رفاهی بهتری از میانگین جامعه دارند. براساس داده‌های بودجه خانوار، در انتهای سال۱۳۹۸، حدود ۶۹درصد بازنشستگان در ۶دهک بالایی درآمدی جامعه قرار گرفته بودند و تنها حدود ۳۱ درصد از آنها در چهار دهک اول قرار داشتند. توزیع افراد در دهک‌های مختلف نشان می‌دهد که سیاست حمایت از بازنشستگان عمدتا اصابت به گروه‌هایی دارد که در مقایسه با بخش دهک‌های پایینی جامعه، وضعیت درآمدی بهتری دارند، از این نظر می‌توان گفت اجرای چنین سیاست‌هایی، به شکل ناعادلانه، توزیع منابع یک نسل را از بخشی به بخش دیگر جامعه انتقال می‌دهند.
توزیع بازنشستگان در دهک‌های درآمدی
اجرای سیاست همسان‌سازی حقوق بازنشستگان، نه‌تنها باعث بی‌عدالتی درون‌نسلی می‌شود، بلکه با توجه به وضعیت دخل و خرج صندوق‌های بازنشستگی، به احتمال قریب به یقین باعث بی‌عدالتی بین نسلی نیز خواهد شد. مطابق برآورد‌های مرکز آمار ایران، در سال ۱۴۰۰، نسبت جمعیت در سن بازنشستگی (۶۰ سال به بالا) به جمعیت در سن اشتغال کشور (۱۵ سال تا ۶۰ سال) ۱۶درصد است که پیش‌بینی می‌شود تا سال ۱۴۱۵، این نسبت به ۲۵درصد برسد، یعنی هرم جمعیتی کشور از ۲۲/۶ نفر شاغل (بالقوه) به ازای یک بازنشسته، به سمت چهار شاغل (بالقوه) به‌ازای یک بازنشسته در حال حرکت است. این تغییر به این معناست که با فرض ثابت‌ماندن بقیه متغیرها و سالخورده‌تر شدن جمعیت، به‌تدریج نسبت شاغلان به بازنشستگان کشور کاهش خواهد داشت؛ بنابراین تعداد کمتری از شاغلان، باید بار پرداخت مستمری تعداد بیشتری از بازنشستگان را بر دوش بکشند.
این نکته زمانی مهم‌تر می‌شود که توجه کنیم حتی در شرایط فعلی هم، این وضعیت به هیچ عنوان مطلوب نیست. نرخ پشتیبانی صندوق‌های بازنشستگی که نسبت افراد شاغل بیمه‌شده به ازای هر فرد بازنشسته را نشان می‌دهد، در صندوق بازنشستگی کشوری و نیروهای مسلح ۹/۰ و در سازمان تامین اجتماعی ۱/۵ است؛ در حالی که عمدتا نسبت پشتیبانی ۷ به بالا رقم مطلوبی برای این نسبت تلقی می‌شود. بنابراین وضعیت فعلی صندوق‌های بازنشستگی بحرانی است یا در وضعیت هشدار قرار دارد و این وضعیت در آینده، احتمالا وخیم‌تر خواهد شد. در چنین شرایطی افزودن بار مالی قابل‌توجه از طریق همسان‌سازی حقوق بازنشستگان، صرفا به این معناست که ثروت کشور از نسل‌هایی که دهه‌های آینده به سن اشتغال می‌رسند، به بازنشستگان آن زمان، انتقال خواهد یافت.
واضح است که حتی اگر این انتقال ثروت به شکل مستقیم (از طریق افزایش کسری بیمه از افراد شاغل و انتقال به افراد بازنشسته) صورت نگیرد، به شکل غیرمستقیم و از طریق ایجاد تورم در کل جامعه صورت خواهد گرفت.
در شرایط فعلی هم، میزان دارایی‌های صندوق‌های بازنشستگی (کشوری، لشکری و تامین اجتماعی) کفاف پرداخت مستمری بازنشستگان را تنها برای چهار تا هشت‌ماه در سال می‌دهد، از این‌رو تداوم ارائه خدمات صندوق‌ها بدون اتکا به منابع عمومی امکان‌پذیر نیست.
در سال‌های اخیر، روند وابستگی صندوق‌های بازنشستگی به بودجه دولتی به شکل چشمگیری افزایش داشته است و مطابق محاسبات مرکز پژوهش‌های مجلس، در سال ۱۴۰۰، بیش از ۱۳۵هزار میلیارد تومان از منابع صندوق‌های بازنشستگی (کشوری، تامین‌اجتماعی، نیروهای مسلح و فولاد) از منابع بودجه دولت تامین خواهد شد. افزایش چشمگیر هزینه‌های صندوق‌ها در سهم بودجه رفاه‌اجتماعی در بودجه دولت نیز کاملا نمایان است، به‌طوری که سهم امور رفاه‌اجتماعی در بودجه دولت، از حدود ۲۵درصد در سال ۱۳۹۲ به حدود ۳۲درصد در سال ۱۴۰۰ افزایش پیدا کرده است. افزایش سهم در بودجه، طبیعتا به این معناست که بخش‌های دیگر از اولویت‌های هزینه‌کردی دولت نحیف‌تر خواهند شد. مثلا هزینه‌کرد دولت در آموزش و ارتقای کیفیت آموزش در کشور یا چالش‌های زیست محیطی کشور، همه مسائلی هستند که قاعدتا اولویت هزینه‌کردی و نیز مصارف هزینه‌ای بالایی دارند.
بازتوزیع منابع محدود دولت به نفع بازنشستگان، در این شرایط، به معنای آن است که توان دولت برای ارتقای کیفیت آموزشی (که نقش مستقیمی در توسعه دارد) یا توان دولت برای حل مشکلات زیست‌محیطی مناطق مختلف جغرافیایی کشور، کمتر و کمتر می‌شود.
در کنار همه این مسائل، توجه به این نکته هم حائز اهمیت است که در قانون بازنشستگی مصوب سال ۱۳۳۱، سن بازنشستگی مردان و زنان، به ترتیب ۶۵ و ۶۰ سال در نظر گرفته شده و با وجود افزایش بسیار چشمگیر امید به زندگی در کشور، سن بازنشستگی در ایران در سال‌های اخیر روند کاهشی داشته است، به‌طوری که مطابق آخرین آمارها، متوسط سن بازنشستگی در صندوق بازنشستگی کشوری ۵۱سال و در صندوق سازمان تامین‌اجتماعی ۵۸سال بوده است. به عبارت دیگر، در حالی که همه شاخص‌ها حکایت از نیاز سیستم بازنشستگی کشور به اقدامات اصلاحی داشته‌اند، اتفاقا این ساختار به سمت سخاوتمندتر شدن بیشتر پیش‌رفته است؛ روندی که با توجه به عدم تعادل موجود، مشخص نیست تا چه زمانی ادامه خواهد‌یافت.
نقد ما به اجرای سیاست‌های همسان‌سازی حقوق بازنشستگان، البته به معنای فراموش‌کردن قشری از بازنشستگان که در دهک‌های پایین‌تر درآمدی و رفاهی قرار گرفته‌اند، نیست.
سیاست‌های حمایتی دولتی از گروه‌های کم‌بهره‌تر، به‌ویژه در شرایط نه‌چندان مطلوب فعلی، قطعا می‌تواند به بهبود وضعیت رفاهی و کاهش نابرابری در جامعه کمک کند. اما طراحی سیاست‌های حمایتی، باید به‌گونه‌ای باشد که مستقیما به گروه‌های کم‌درآمد جامعه اصابت کند. دولت باید از گروه‌های کم‌بهره حمایت کند؛ چه بازنشسته باشند و چه شاغل، چه کشاورز باشند و چه معلم، چه پیر باشند و چه جوان. صرف قرار گرفتن در یک گروه خاص (مثلا بازنشسته، معلم یا کشاورز) نمی‌تواند ملاک عادلانه‌ای برای برخورداری از حمایت‌های دولتی به هر‌نحو- اعم از افزایش حقوق یا اعطای یارانه- باشد.
تداوم وضعیت نامطلوب اقتصادی کشور و ناتوانی از ایجاد ثروت از طریق رشد پایدار اقتصادی، باعث خواهد شد رقابت میان گروه‌های مختلف ذی‌نفع برای بهره‌بردن بیشتر از منابع کشور، به شکل شتابانی افزایش پیدا کند. حدی از این رقابت، برای تعیین بهینه شیوه اختصاص منابع در اقتصاد لازم و مفید است، اما در صورت ثابت‌ماندن (و چه‌بسا کاهنده‌شدن) منابع، چنین رقابتی به مسابقه مخرب برای بهره‌مند شدن بیشتر از رانت و دسترسی به منابع آزاد تبدیل خواهد شد که بدون تردید به نابرابری موجود در کشور دامن خواهد زد و عواقب بلندمدت خواهد داشت.
پیشنهاد نگارندگان به تصمیم‌گیران اقتصادی کشور این است که در بررسی طرح‌هایی همچون طرح همسان‌سازی حقوق بازنشستگان، صرفا به دیدگاه‌های یک گروه خاص توجه نکنند و از دیدی همه‌جانبه، به همه هزینه‌ها و منافع اجرای چنین طرح‌هایی بپردازند.
