اجاره یا واگذاری؟

دکتر مهرناز بیگدلی دبیر جامعه مهندسان شهرساز ایران قبل از پرداختن به پایداری درآمد، باید در ابتدای امر به مفهوم درآمد شهری پرداخته شود. درآمدهای مستقیم شهری از عوارض اخذ شده از حق سکونت در شهر حاصل می‌شود که در ایران عوارض نوسازی نامیده می‌شود. این عوارض به نوعی مشابه شارژ ماهانه واحدهای مسکونی در مجموعه‌های سکونتی است، این شارژ را معمولا بر حسب هزینه‌ها محاسبه می‌کنند و به مقداری تعیین می‌شوند که آنها را پوشش دهد. این روش ساده‌ای است که ظاهرا می‌شود در شهرها هم به‌کار گرفت. این درآمد به سبب آنکه به‌طور مرتب اخذ می‌شود می‌تواند به‌عنوان یک درآمد پایدار به شمار‌ آید. اما لازم به توضیح است کمتر شهری در دنیا به ویژه شهرهای پایتختی یا شهرهای با عملکرد‌های جهانی، ملی و منطقه‌ای وجود دارد که هزینه‌های خود را تمام و کمال از این طریق به دست آورد به سه دلیل زیر:

برخی از هزینه‌های شهری هستند که نفع آن به ساکنان نمی‌رسد. برای مثال اگر شهری پایتخت است که درصد زیادی از هزینه‌هایش به علت پایتخت بودنش است؛ هیچ توجیهی ندارد که دولت و در واقع کل شهروندان کشور از عملکرد پایتختی بهره‌مند شوند، اما در پرداخت هزینه‌های آن نقشی نداشته باشند و فقط ساکنان پایتخت متحمل کلیه هزینه‌ها شوند. این امر معمولا هزینه‌های زندگی شهری را تا حدی بالا می‌برد که گروهی از طبقه متوسط نیز به زیر خط فقر سکونت شهری سقوط می‌کنند.

گروه‌های دیگری به جز شهروندان ساکن نیز هستند که از شهر منتفع می‌شود مانند کاسبان، مغازه‌داران، دفاتر کار، تولید‌کنندگان خدمات انتفاعی و... که مجددا این امر نیز از توجیه لازمی برخوردار نیست که هزینه‌های ناشی از فعالیت آنها را ساکنان شهر بپردازند. از اینجاست که به جز عوارض نوسازی، عوارض و مالیات‌های دیگری مثل عوارض دفاتر کار و... در شهرها شکل می‌گیرد.

شکل دیگری از درآمدزایی‌های پنهان ناشی از توسعه و عمران نیز وجود دارد که اگر شهر از آنها منتفع نشود، دیگرانی که حق آنها نیست، مانند رانت‌های ناشی از توسعه، از آن بهره‌مند می‌شوند. یکی از معروف‌ترین آنها حاصل از بهره‌مندی بیش از دیگران از زمین است. به‌عنوان مثال اگر در شهری به‌طور متوسط در هر متر زمین یک متر بنا بتوان ساخت و به اراضی اجازه داده شود که دو، سه، چهارمتر یا بیشتر در یک متر زمین بنا بسازد، که اگر اصولی بوده و ناشی از ضرورت‌های توسعه شهر در آن اراضی باشد. یعنی توسعه منطقی شهر، این امر، یعنی تراکم بیشتر در آن اراضی را ضروری ساخته باشد، اضافه ارزشی حاصل می‌کند که چون حاصل توسعه شهری است باید این اضافه ارزش (یا حداقل بخش عمده از آن) به شهر برگردد. که برخلاف واگذاری تراکم غیر‌مجاز (یعنی خارج از برنامه شهر) که تراکم فروشی نامیده می‌شود، امری کاملا منطقی است و عوارض ناشی از اعطای تراکم مجاز نامیده می‌شود.

این امر در مورد کاربری‌های انتفاعی مثل تجاری و... نیز حاصل می‌شود و وقتی ناشی از برنامه‌ریزی و طراحی فنی و منطقی باشد، اخذ عوارض ناشی از اضافه ارزش حاصله نیز کاملا منطقی است (برخلاف شکل غیر‌مجاز آن‌که کاربری فروشی نامیده می‌شود). اما اخذ حق تراکم بیشتر از پایه و کاربری‌های انتفاعی به شکل موجود، درآمد حاصله را ناپایدار می‌سازد زیرا برخلاف عوارض نوسازی، حق کسب و غیره، یکجا و یکباره اخذ می‌شود. در حالی‌که بهره‌وران از آن ابنیه به‌طور دائم از آن سود می‌برند. برای مثال اگر ساختمان بلندی در جوار یک دریاچه، یک پارک بزرگ یا منظر مناسب یک کوه ساخته شده باشد، بهره وران در این مکا‌ن‌ها ساکنان آن در مقاطع مختلف زمانی هستند. در حالی‌که از آنها فقط یکبار و آن هم به قیمت سال‌ها پیش عوارضی برای تراکم اضافه بر تراکم پایه (و مجاز آن) اخذ شده است.

به این ترتیب یکی از راه‌های پایداری درآمد شهری این است که هیچ یک از منافع و منابع شهری برای همیشه فروخته نشود، بلکه به اشکال مختلف رهن یا اجاره یا سرقفلی واگذار شود که درآمدی دائمی برای شهرداری ایجاد کند. همان‌طور که این موضوع با ذکاوت کامل مالکان خصوصی طی سالیان متمادی انجام می‌شود. به این ترتیب که اگر در ملک آنها احداث یک یا چند مغازه مجاز باشد، به جای فروش دائمی، این کار از طریق سرقفلی و اجاره انجام می‌شود و تبدیل به درآمدی پایدار برای مالک خواهد شد.

موضوع دیگر مورد توجه در ایجاد درآمد پایدار شهری زمین‌های دولتی است؛ اگر زمین‌های دولتی هیچ‌گاه فروخته نشود و تنها حق اعیانی آنها به شکل سرقفلی و اجاره واگذار شود می‌تواند به‌عنوان یک درآمد پایدار به شمار آید. یا اگر زمین دولتی تحت مالکیت صحیحی درآید، می‌توان از آنها برای ایجاد درآمد پایدار شهری بهره‌گیری کرد.

 همان‌طور که می‌دانیم در ایران کمتر از ۳درصد اراضی زیر ساخت وساز‌های شهری و حدود ۱۲ درصد اراضی کشاورزی هستند که تماما مالکیت خصوصی دارند. ۸۵ درصد باقی‌مانده شامل دو گروه اراضی می‌باشند: اول اراضی حفاظتی و حساس به آسیب‌پذیری و دوم اراضی که اغلب لم‌یزرع، بایر، بیابانی و... هستند. جالب است بدانیم که این ۸۵ درصد اراضی دولتی کشور به وزارت جهاد کشاورزی و اداره منابع ملی سپرده شده است که حتی یک‌متر اراضی کشاورزی در آن ندارد.

در نتیجه اضافه ارزش ناشی از عمران این اراضی به وزارت جهاد کشاورزی داده می‌شود و شهرداری که بار سنگین هزینه‌های شهری را به دوش می‌کشد و به شدت برای برخی از توسعه‌های شهری مثل خدمات بزرگ مقیاس، به آن نیازمند است نمی‌تواند با توسعه‌های شهری از این اراضی دولتی سود ببرد. لذا لازم است این اراضی به سه گروه تقسیم شوند:

۱- اراضی حفاظتی و حساس به آسیب‌پذیری که به سازمان محیط زیست واگذار شود.

۲- دیگر اراضی لم یزرع و غیره در حریم شهرها که به شهرداری‌ها تحویل شود.

۳- همین اراضی لم یزرع و بیابانی در بیرون حریم شهرها که باید به وزارت راه و شهرسازی واگذار شود.

از طریق اراضی دولتی واقع در حریم شهرها، شهرداری‌ها به درآمدی واقعی برای توسعه شهر دست می‌یابند که با روش‌های پیش گفته می‌تواند علاوه بر تامین نیازهای موجود به درآمدی پایدار و دائمی نیز بدل شود.