بازوی پژوهشی مجلس اقدامات دولت برای سهولت کسبوکار در ایران را کم‌اثر ارزیابی کرد
عامل جاماندگی در لیگ کسبوکار
همچنین اصلاحات اداری در کشورهای موفق، با توسعه دولت الکترونیک همراه بوده و کشورهایی که اصلاحات متعدد اداری را بدون تلاش کافی برای استقرار دولت الکترونیک اجرا کرده‌اند، در بهبود وضعیت در گزارش انجام کسبوکار موفق نبوده‌اند. بر این اساس می‌توان گفت یکی از موانع بهبود رتبه ایران در گزارش انجام کسبوکار، روند کُند توسعه دولت الکترونیک در ارائه خدمات به کسب‌وکارها (G2B) بوده است. مانع مهم دیگر اشتباه در ارسال اطلاعات شاخص سهولت انجام کسبوکار برای ایران به بانک جهانی است. یکی از مهم‌ترین دلایل کندی توسعه دولت الکترونیک در ارتباط با کسب‌وکارها که منجر به عدم تسهیل محیط کسبوکار در کشور شده است، عدم همکاری دستگاه‌ها در سطوح مختلف است. کاهش قدرت کارکنان سازمان‌ها و از میان رفتن زمینه رانت و فساد در پی تحول و کاهش فرآیندهای اداری مرتبط با کسب‌وکارها، موجب بروز برخی مقاومت‌ها و مخالفت‌هایی در برابر اصلاحات می‌شود. کم‌توجهی به اهمیت انتشار و شفافیت اطلاعات و استفاده نابجا از مفهوم محرمانگی از دیگر موانع در این حوزه است. همچنین برخی قوانین و مقررات، پشتوانه فرآیندهای اجرایی ناکارآمد هستند که باید شناسایی و اصلاح شوند.
روند تغییرات سال‌های گذشته
رتبه ایران از آغاز ارزیابی گروه انجام کسبوکار در سال 2005 تاکنون نشان می‌دهد ایران تاکنون به جایگاه مطلوبی در گزارش انجام کسبوکار دست نیافته است. بررسی‌ها نوسان اندکی در امتیاز ایران در سال‌های گذشته را نشان می‌دهد. همچنین رتبه کشور در میان کشورهای منطقه سند چشم‌انداز در سال‌های اخیر بدتر شده است به نحوی که ایران از رتبه 15 در سال 2016 به رتبه بیستم در سال 2020 تنزل یافته است. آخرین وضعیت در سال ۲0۲0 حکایت از آن دارد که کشور گرجستان با کسب رتبه هفتم جهانی بهترین وضعیت را در منطقه سند چشم‌انداز دارد. ایران در نماگر شروع کسبوکار با رتبه 178 در جایگاه آخرین کشور منطقه در این نماگر قرار گرفته است و در زمینه پرداخت مالیات و ورشکستگی به نسبت سایر نماگرها وضعیت بدتری دارد. بهترین رتبه ایران در گزارش سال 2020 مربوط به نماگر ثبت مالکیت است.
ارزیابی اثربخشی اقدام‌ها برای بهبود رتبه ایران
طی سال‌های 1390 تا 1392، مقارن با انتشار گزارش‌های سال‌های 2012 تا 2014 انجام کسبوکار، سازمان سرمایه‌گذاری و کمک‌های اقتصادی و فنی ایران در وزارت امور اقتصادی و دارایی، متولی بهبود وضعیت ایران در گزارش انجام کسبوکار بوده است. در این سال‌ها گزارش انجام کسبوکار به‌شدت در دنیا مورد توجه قرار گرفته و رقابت کشورها برای انجام اصلاحات و پیشرفت در این گزارش سبب شد تا به‌رغم اقدامات صورت گرفته توسط سازمان، رتبه ایران در گزارش انجام کسبوکار نسبت به سال‌های قبل بدتر شود. البته گزارشی از میزان اثرگذاری اقدام‌های سازمان در دسترس نیست.
کسب بدترین رتبه کشور یعنی رتبه 152 از میان 189 کشور در گزارش سال 2014 سبب شد کمیسیون حمایت از تولید ملی و نظارت بر اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل‌وچهارم قانون اساسی مجلس شورای اسلامی، در اوایل سال 1392 به مرکز پژوهش‌های مجلس ماموریت دهد تا با انجام پروژه پژوهشی راهکارهایی برای تغییر وضعیت نامطلوب کشور ارائه کند. یکی از نتایج مهم این مجموعه مطالعات، پی بردن به اختلاف فاحش اطلاعات مورد استفاده بانک جهانی برای تعیین وضعیت و رتبه ایران، با اطلاعات صحیح و واقعی بود. در اواخر سال 1392 دفتر پایش و بهبود محیط کسبوکار در معاونت اقتصادی وزارت امور اقتصادی و دارایی تاسیس شد و نتایج مطالعات مرکز پژوهش‌های مجلس در اختیار کارشناسان آن دفتر قرار گرفت. وزارت امور اقتصادی و دارایی طی مکاتبه‌هایی با بانک جهانی خواستار اصلاح اشتباهات در ارائه اطلاعات ناقص یا اشتباه از طریق پرسش‌شوندگان منتخب بانک جهانی شد و از این طریق بخشی از اطلاعات نادرست توسط بانک جهانی پذیرفته و اصلاح شد. تاثیر این بازنگری در تغییر رتبه ایران در گزارش‌های سال‌های 2015 و 2016 مشهود است. بنابراین رتبه کشور در سال 2016 به 120 بهبود یافته است؛ اگرچه نتایج مطالعات داخلی در سال 1393 نشان می‌داد رتبه کشور در واقعیت باید در حدود 80 باشد، اما بانک جهانی پذیرش و اصلاح بخش اعظم اطلاعات ارسال شده جدید را منوط به تایید بخش خصوصی دانست و به صرف گزارش وزارت امور اقتصادی و دارایی ایران اکتفا نکرد.
از سال 1394، مرکز پژوهش‌های مجلس هر سال همزمان با انتشار گزارش انجام کسبوکار، گزارشی نظارتی از عملکرد دولت در اجرای تکلیف قانونی برای بهبود وضعیت در گزارش انجام کسبوکار منتشر می‌کند. پیش از ارزیابی تاثیر اقدام‌های انجام‌شده برای بهبود وضعیت در سال‌های اخیر، توضیح نکته‌ای درخصوص منشأ تغییرات رتبه کشورها در گزارش انجام کسبوکار بانک جهانی مفید خواهد بود. تغییرات رتبه در این گزارش می‌تواند ناشی از چهار عامل باشد:
1-اقدامات و عملکرد دولت: درنتیجه برنامه‌ریزی و اقدام عملی و موثر دولت، تغییر و بهبود در رتبه کشورها حاصل می‌شود. گروه انجام کسبوکار بانک جهانی، این اقدام‌ها را سالانه در قالب اصلاحات (Reforms)انجام‌شده توسط کشورها ثبت و منتشر می‌کند. بخشی از گزارش‌های سالانه انجام کسبوکار به اصلاحات کشورها اختصاص داده می‌شود.
2- اعمال بازنگری در داده‌های اشتباه سال‌های گذشته: داده‌های پروژه انجام کسبوکار در خردادماه گردآوری شده و گزارش معمولا در شهریور یا مهرماه منتشر می‌شود. گروه انجام کسبوکار در واشنگتن با توجه به اطلاعات جدیدی که از این دوره چندماهه در سال بعد از انتشار گزارش دریافت می‌کند در داده‌های سال گذشته، بازنگری انجام می‌دهد. همچنین اگر نقص یا اشتباهی در اطلاعات ارسال شده توسط بخش‌خصوصی اتفاق بیفتد، در سال بعد با تایید بخش‌خصوصی قابل اصلاح خواهد بود. بازنگری در اطلاعات به دو طریق امکان‌پذیر است: اول، بخش‌خصوصی در فرآیند تکمیل پرسشنامه‌ها، اطلاعات سال‌های گذشته را اصلاح کند. دوم، بخش دولتی هرکشور می‌تواند با استناد به اسناد و مدارک، نظریات خود را ارائه کند، اما غالبا پس از کسب نظر بخش‌خصوصی و در صورت تایید آنها، تغییرات اِعمال می‌شود.
3- تغییر روش‌شناسی بانک جهانی: گروه انجام کسبوکار بانک جهانی از ابتدای طراحی و محاسبه شاخص سهولت انجام کسبوکار، به مرور زمان و به‌صورت پویا در روش‌شناسی خود با هدف سنجش مطلوب‌تر، تغییراتی ایجاد می‌کند؛ برای مثال متغیری به شاخص اضافه می‌کند یا تعریف مولفه‌ای را تغییر می‌دهد. چنین تغییراتی اثر یکسانی بر رتبه کشورها ندارد و با وجود بهبود وضعیت برخی کشورها، ممکن است بر رتبه سایرین تاثیر منفی داشته باشد. تغییرات روش‌شناسی هر سال در گزارش انجام کسبوکار به‌طور کامل تبیین می‌شوند.
4- تغییر وضعیت نسبی سایر کشورها: پروژه انجام کسبوکار بانک جهانی از زمان شروع به‌کار خود، برای بسیاری از کشورها انگیزه تغییر و اصلاح محیط حقوقی و اداری کسبوکار را ایجاد کرده است. بنابراین رکود یا کندی اصلاحات در کشوری می‌تواند سبب بدتر شدن رتبه آن کشور در مقایسه با سایرین شود یا برعکس، بدون اقدام موثری برای بهبود وضعیت یک نماگر، به‌دلیل وضع قوانین و مقررات سختگیرانه‌تر در سایر کشورها، رتبه مطلوب‌تری برای کشور رقم زده شود.
پس از بهبود رتبه در سال‌های 2015 و 2016، از سال 2017 مجددا روند نزولی در رتبه کشور آغاز شد و در آخرین گزارش در سال 2020، تنها یک رتبه بهبود مشاهده می‌شود. ارزیابی مرکز پژوهش‌ها نشان می‌دهد عمده‌ترین عامل تنزل رتبه ایران در سال‌های 2017 و 2018 سرعت بیشتر پیشرفت سایر کشورها در گزارش انجام کسبوکار بوده و اصلاحات جزئی دولت ایران و بازنگری اندک در اطلاعات، نتوانسته وضعیت را بهتر کند. همچنین گزارش ارزیابی عملکرد دولت در سال 1396، توسط مرکز پژوهش‌های مجلس نشان می‌دهد طی سال‌های ۲017 - ۲014، بازنگری در اطلاعات اشتباه ارسال شده با 7/ 79 درصد بیشترین تاثیر را بر بهبود رتبه کل کشور طی این سال‌ها داشته و سهم اصلاحات و اقدامات عملی دولت، صرفا 8/ 10 درصد بوده است. مابقی تغییرات رتبه ناشی از تغییر عواملی چون تغییر روش‌شناسی شاخص، سرعت اصلاحات در سایر کشورها و تغییر درآمد سرانه کشور است.
در گزارش سال 2019 انجام کسبوکار، با وجود ثبت اصلاح راه‌اندازی پنجره واحد تجاری در ایران که موجب بهبود 45 رتبه در نماگر تجارت فرامرزی و تاثیر مثبت بر رتبه کل کشور شد، بازنگری در اطلاعات گذشته توسط بخش‌خصوصی که دشواری‌های بیشتر کسبوکار در ایران را در پرسشنامه‌ها منعکس کرد، رتبه کشور در نماگرهای شروع کسبوکار و مجوزهای ساخت وساز را کاهش داد که برآیند این تغییرات تنزل 4 رتبه‌ای در کل بوده است.
در آخرین گزارش انجام کسبوکار برای سال 2020 رتبه ایران از 128 در سال گذشته به 127 بهبود یافته است. تنها موردی که به‌دلیل عملکرد واقعی در بخش اصلاحات در این گزارش برای ایران ثبت شده است، افزایش هزینه مالیات زمین در نماگر «ثبت مالکیت» است که قاعدتا باید تاثیر منفی بر رتبه کشور داشته باشد.
اما با وجود چنین تغییری در مقررات که شرایط کسبوکار را در ایران دشوارتر کرده و امتیاز کل کشور را تنزل داده، بازنگری داده‌ها و تغییر روش استخراج شاخص انجام کسبوکار در گزارش سال 2020، موجب یک پله صعود در رتبه کشور شده است. توضیح آنکه، در گزارش سال 2020 بانک جهانی، روش محاسبه امتیاز نماگر «حمایت از سهامداران خُرد» تغییر یافته و امتیاز ایران بودن هیچ‌گونه تغییری در مقررات این حوزه و نیز بدون تغییر در داده‌های مربوط به این نماگر، از 3/ 33 به 40 افزایش یافته است. درنتیجه 45 رتبه بهبود برای ایران (بدون هیچ‌گونه تغییر و اصلاح واقعی) در این نماگر حاصل شده و تاثیر مثبت بزرگی بر رتبه کل کشور گذاشته است.
گروه انجام کسبوکار بانک جهانی در بخش اصلاحات ایران در سال 2020 افزایش هزینه «ثبت مالکیت» به افزایش هزینه مالیات زمین به میزان 4/ 0 درصد ارزش دارایی را گزارش کرده است. با وجود 4/ 0 درصد افزایش هزینه در سال 2020، رتبه کشور در این نماگر 20 رتبه بهبود یافته است.
با بررسی داده‌های بازنگری شده سال 2019، می‌توان دریافت که در تجدیدنظری که توسط بخش‌خصوصی در پرسش‌نامه‌های ارسالی به بانک جهانی صورت گرفته، هزینه ثبت مالکیت که در سال‌های گذشته بیش از اندازه واقعی برآورد شده بود، به میزان 5/ 2 درصد ارزش دارایی کاهش یافته و درنتیجه این اصلاح، رتبه کشور بهتر از سال‌های گذشته اعلام شده است.
در واقع بهبود رتبه کشور در نماگر «ثبت مالکیت» و اثر مثبت آن بر بهبود رتبه کل ایران، ناشی از بازنگری در داده‌های اشتباه گذشته است، نه اصلاحات واقعی در مقررات یا عملکرد این حوزه.
در نماگر«اخذ مجوزهای ساخت وساز» نیز بازنگری داده‌ها موجب افزایش 9/ 0 امتیاز شده و کاهش هزینه به‌دلیل افزایش درآمد سرانه ایران در سال 2020 (هزینه نماگر به‌صورت درصدی از درآمد سرانه محاسبه می‌شود و با افزایش درآمد سرانه نسبت محاسبه شده کاهش می‌یابد) درمجموع 13 رتبه بهبود را در این نماگر موجب شده است. در نماگر «دسترسی به برق» نیز کاهش هزینه به‌دلیل افزایش درآمد سرانه اتفاق افتاده و تغییر مثبتی در امتیاز کشور ایجاد شده؛ اما بهبود سریع وضعیت کشورها در نهایت موجب تنزل رتبه شده است. در نماگر «پرداخت مالیات» نیز بازنگری در داده‌های سال 2019 موجب بهبود 5 رتبه‌ای کشور شده است. تغییرات رتبه در نماگرهای «شروع کسبوکار»، «اخذ اعتبار»، «تجارت فرامرزی» و «اجرای قراردادها» تنها به‌دلیل تغییر وضعیت سایر کشورها نسبت به ایران بوده است.
بنابراین به‌رغم انجام اقدامات متعدد برای ارتقای رتبه ایران در شاخص سهولت انجام کسبوکار که در سال‌های گذشته صورت گرفته و درحال حاضر نیز ادامه دارد و فهرست مطولی که از این اقدام‌ها در گزارش‌های عملکرد وزارت امور اقتصادی و دارایی منعکس شده‌اند، با ملاک قرار دادن رتبه کشور در گزارش انجام کسبوکار، می‌توان نتیجه گرفت اقدامات عملی در این زمینه تاکنون چندان موثر واقع نشده است.
ارزیابی‌ها نشان می‌دهد بسیاری از تغییرات و نوسانات امتیاز و رتبه ایران در گزارش انجام کسبوکار تاکنون، نتیجه اقدام عملی و موثر دولت نبوده و درحقیقت ناشی از عواملی چون بازنگری در داده‌های اشتباه سال‌های گذشته به‌طور عمده، تغییرات روش‌شناسی بانک جهانی در تدوین شاخص و نیز تغییر وضعیت سایر کشورها بوده است. در واقع می‌توان گفت بهبود رتبه کشور در سال‌های 2020 - 2014، بیش از هر چیز متاثر از بازنگری در اطلاعات نادرست ارسال شده در سال‌های گذشته به بانک جهانی بوده است و اقدامات عملی دولت برای بهبود رتبه ایران بسیار ضعیف و کم‌اثر ارزیابی می‌شود.
پیشنهاد برای بهبود رتبه ایران
این پژوهش به‌منظور توسعه و ارتقای خدمات دولت الکترونیک به کسب‌وکارها در ایران و در نتیجه ارتقای رتبه در شاخص سهولت انجام کسبوکار بانک جهانی، پیشنهادهایی را ارائه می‌دهد.
ایجاد گفتمان سیاستی و بهبود نگرش نسبت به مقوله دولت الکترونیک در ارتباط با کسب‌وکارها: تلاش شود گفتمان سیاستی در سطوح حاکمیت برای استفاده درست و کامل از تمام ظرفیت‌های دولت الکترونیک برای تسهیل خدمات به کسب‌وکارها شکل بگیرد. در سال‌های اخیر کشورهای پیشرو حرکت به سوی الگوی جدیدی از حکمرانی و بهره‌گیری از فناوری اطلاعات در این الگو برای تغییر رابطه دولت و بخش خصوصی را آغاز کرده‌اند. الگویی که در آن نقش دولت علاوه بر تنظیم‌گری، ارائه مستقیم خدمات اطلاعاتی و ایجاد زیرساخت‌های تولید، تبادل و انتشار اطلاعات برای ارائه خدمات بوده و نتایج پیاده‌سازی چنین الگویی تسهیل و تسریع فرآیندهای اداری، افزایش شفافیت و سهولت در محیط کسبوکار است.
اصلاح قوانین و مقررات حامی ساختار اداری ناکارآمد: به‌منظور انجام اصلاحات ساختاری، باید قوانین و مقررات حامی ساختارهای نادرست اصلاح شوند. قوانین و مقرراتی که پشتوانه اختیارات موازی دستگاه‌های اجرایی، فرآیندهای زائد و اضافی در تعامل دولت با کسب‌وکارها، امکان تفسیر به رأی دستگاه‌های اجرایی از قانون برای اجرا نکردن قانون، مانع انتشار اطلاعات دستگاه‌ها و درنتیجه مانع اصلاح فرآیندهای اداری و تسهیل محیط کسبوکار هستند باید مورد بازنگری قرار گیرند.
تقویت نظارت: گزارش‌دهی از عملکرد دستگاه‌ها و رتبه‌بندی آنها و تخصیص بودجه دولت الکترونیک با توجه به عملکرد آنها و تقویت نقش نظارت مجلس شورای اسلامی، می‌تواند برای بهبود وضعیت مفید باشد.
در کنار تمامی تلاش‌ها برای انجام اصلاحات، باید توجه داشت بهبود محیط کسبوکار در کشور نباید به موضوع ارتقای رتبه در گزارش انجام کسبوکار بانک جهانی تقلیل یابد. در ایران، بسیاری از مسوولان و نمایندگان و برخی از کارشناسان، به اشتباه تصور می‌کنند مفهوم «بهبود محیط کسبوکار» همان «بهبود رتبه ایران در شاخص سهولت انجام کسبوکار بانک جهانی» است. در حالی که محیط کسبوکار ابعاد متنوعی دارد که گزارش بانک جهانی فقط به بخشی از آنها می‌پردازد و این اشتباه برداشت به‌خصوص اگر در سیاست‌گذاری هم اعمال شود، می‌تواند به غفلت از محیط کسبوکار واقعی منجر شود. همچنین بانک جهانی در آگوست سال 2020 اعلام کرد انتشار گزارش «انجام کسبوکار» به‌دلیل اشتباه در داده‌های این گزارش و تا زمان تکمیل ارزیابی‌های آنها منتشر نخواهد شد و داده‌های سال‌های گذشته نیز نیازمند بررسی مجدد است. پژوهش‌هایی در زمینه وضعیت و رتبه ایران در این گزارش در سال‌های گذشته نیز نادرستی اطلاعات و رتبه ایران در گزارش مذکور را تایید می‌کند.
