ناکامی رقابت در کارزار کارآمدی
اجرایی شدن سیاست‌های کلی اصل۴۴ قانون اساسی که با عنوان کلی خصوصی‌سازی شناخته می‌شود، منجر به تاسیس نهادهای جدید با کارکردهای منحصر به فرد شده است. یکی از جذاب‌ترین این نهادها شورای رقابت بوده که در سال۱۳۸۸ و بر اساس ماده ۵۲ قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ و برای رسیدگی به رویه‌های ضدرقابتی آغاز به کار کرده است. فارغ از مجادله میان صاحب‌نظران اقتصادی درخصوص لزوم اعمال حقوق رقابت در کشورهای در حال توسعه، این یادداشت قصد دارد تا بر اساس کارنامه‌ای که این دادگاه صیانت از رقابت از خود به جا گذاشته است، به بررسی عملکرد و اثربخشی آن در ۱۲ سال گذشته بپردازد.
تاریخچه شورای رقابت تا سال۱۴۰۰ را می‌توان به سه برهه زمانی تقسیم کرد. در دوره اول و آغاز کار شورا عمده جلسات به بررسی موضوعات داخلی، قانون و حوزه‌هایی که شورای رقابت می‌تواند ورود کند، گذشته است. این دوره تقریبا تا سال۱۳۹۲ استمرار داشته و بعد از آن، این شیوه گذران جلسات شورا کمرنگ‌تر شده است. شاید مهم‌ترین دستاورد این دوره تصویب دستورالعمل قیمت‌گذاری خودرو بوده باشد. در همین دوره دستورالعمل غیررسمی و غیرمصوب تعرفه لکوموتیو نیز توسط شورا تهیه شد که به‌صورت تلویحی اجرایی شده است. دوره دوم آغاز حرکت روی مسیری بود که ریل‌گذاری شد و شورا به مرور و با سرعت بسیار کم روی این ریل قرار گرفت. در این دوره بیشتر موضوعات مربوط به مباحث تنظیم‌گری است؛ اما اندک‌اندک پرونده‌های مربوط به حقوق رقابت نیز در شورا مطرح می‌شود. در دوره سوم و از سال۱۳۹۶ که همزمان با استقرار نیروهای جدیدی در مرکز ملی رقابت است، به نظر رویه‌های شورا دارای نظام خاص خود می‌شود. تشکیل کارگروه‌هایی برای رد صلاحیت و بررسی پرونده‌ها، پیش از طرح در شورا یکی از این اقدامات است که پیش از این به‌صورت سازمان‌یافته انجام نمی‌شد.
براساس ماده ۶۲ قانون ا.س.ک، شورا یک وظیفه ذاتی و اصلی یعنی صیانت از رقابت دارد. به دیگر معنا، شورای رقابت تنها دادگاه رقابت در کشور است. وظیفه جانبی دیگر شورا امور تنظیمی است که بر اساس بند ۵ ماده ۵۸ می‌تواند دستورالعمل قیمت را در بازارهای انحصاری به تصویب برساند. همچنین سه امر (شبه) تنظیمی دیگر نیز بر عهده شورای رقابت قرار دارد که شامل پیشنهاد تشکیل تنظیم‌گر بخشی (ماده ۵۹)، جلوگیری از عدم صدور مجوز کسب‌وکار (ماده ۷) و درخواست گزارش مالکیت نهادهای مشمول (ماده ۶) است.1 با وجودی که وظیفه اصلی شورای رقابت صیانت از رقابت است، اما تفکیک موضوعات بررسی شده به حقوق رقابت و تنظیم‌گری نشان می‌دهد موضوعات مربوط به حقوق رقابت سهم ناچیزی در میان موضوعات مندرج در دستور جلسات شورای رقابت دارد. در سال۱۳۹۸ از ۱۵۶ موضوعی که در دستور جلسات آمده تنها ۲۰درصد از موارد مربوط به حقوق رقابت (وظیفه اصلی و انحصاری شورای رقابت) بوده است. به این نکته توجه شود که حضور یک عنوان در دستور جلسات به منزله بررسی آن موضوع در آن جلسه نبوده و حتی در صورت طرح موضوع، زمان یکسانی به موضوعات مطروحه اختصاص نیافته است. یعنی احتمالا زمان اختصاص‌یافته به موضوعات رقابتی سهمی کمتر از ۱۰درصد زمان شورا را داشته باشد. نکته دیگر اینکه حتی طرح یک موضوع در جلسات شورا الزاما به معنی مختومه شدن آن نبوده است.
تعداد تصمیمات منجر به مختومه شدن، نسبت به بودجه سازمان، تعداد جلسات و موضوعات بررسی شده، بسیار کم بوده و در بهترین سال یعنی ۱۳۹۸ تنها ۱۱۰ تصمیم نهایی گرفته شده است (شامل رد صلاحیت نیز هست که بیشتر تصمیمات از این زمره هستند). این رقم را با عملکرد ماهانه قضات دادگاه عمومی مقایسه کنید که رسیدگی به ۱۱۰پرونده حداقل عملکرد ماهانه یک قاضی است. مقایسه این رقم با تعداد پرونده‌های وارده نیز مبین عملکرد نامناسب شورای رقابت در دوره گذشته است.
در چهار سال اخیر بیش از ۱۴۰۰ شکایت در دبیرخانه شورا به ثبت رسیده که حدود ۲۶۰مورد توسط شورا مختومه شده است. در این بین 170عدد رد صلاحیت بوده و حدود ۴۰مورد منجر به رد شکایت شده است. رد شکایت و رد صلاحیت گرچه از نظر حقوقی مفاهیم متفاوتی هستند، اما آنچه در شورا رقابت اتفاق افتاده در عمل نوعی نادیده‌انگاری شکایت‌ها و حذف صورت‌مساله محسوب می‌شود. تاکید می‌شود بیش از ۸۰درصد شکایت‌های وارده توسط شورا از سر باز شده است.
از پنجاه تصمیم باقی‌مانده حدود ۲۰ رای توسط هیات تجدید نظر باطل شده یا هنوز به رای نرسیده است.2 با توجه به تحلیل محتوای انجام‌شده، نیمی از تصمیمات باقی‌مانده مربوط به صدور مجوز کسب‌وکار بوده و مابقی مربوط به حقوق رقابت محسوب شده که با تصمیم «توقف رویه ضد رقابتی» مختومه شده است. خاطرنشان می‌شود تاکنون، هیچ‌یک از این آرا به اجرا گذاشته نشده است. در نهایت به‌طور تقریبی و محاسبات سرانگشتی می‌توان ادعا کرد، عملکرد شورا در این زمینه در حدود یک‌درصد شکایت‌های ورودی بوده و البته باید تاکید شود که میزان اثربخشی آن بسیار ناچیزتر از این عدد و تقریبا صفر است. از طرف دیگر به‌صورت تقریبی هر تصمیم شورا بین ۲۰۰ تا ۳۵۰ میلیون تومان برای کشور هزینه داشته است. با توجه به کیفیت تصمیمات گرفته‌شده می‌توان ادعا کرد شورا جز اسراف بیت‌المال چیز دیگری در پی نداشته است.
متداول است نهادهای نظارتی و قضایی بخشی از پولی را که به خزانه دولت بازگردانده‌اند، به‌عنوان عملکرد خود منتشر می‌کنند تا نشان دهند بیش از آنچه از بودجه دریافت کرده‌اند به خزانه دولت بازگردانده‌اند. میزان جرایمی که توسط شورا تصویب شده نه تنها از بودجه شورا و مرکز کمتر است، بلکه از حقوق دریافتی شخص رئیس شورا نیز کمتر است. ذکر این نکته خالی از لطف نیست که این جرایم توسط قوه قضائیه اجرا نشده؛ یعنی حتی این مبالغ نیز به خزانه کشور بازنگشته است.
این تصور در ذهن ایجاد می‌شود، شورا در بخش تنظیم‌گری که زمان بیشتری به آن اختصاص داده، احتمالا موفقیت بیشتری به‌دست آورده است. با توجه به اینکه تنظیم‌گری یک وظیفه تحمیلی به شورای رقابت بوده و عمدتا ناشی از تغییر قانون در دوره گذشته است که می‌توان آن را به کژفهمی مبنای بنیادی حقوق رقابت در آن زمان نسبت داد.3 با وجود این شورا حتی در این حوزه هم کارنامه خوبی از خود به جای نگذاشته است.
در بین خیل تصمیمات شورا درخصوص تصویب دستورالعمل شورای رقابت، تنها دو مورد در حال اجرا: قیمت‌گذاری خودرو و یوتولیتی فجر و مبین است که با اندکی بررسی مشخص است که هیچ یک موفقیت‌آمیز نبوده‌اند و حتی در زمان نگارش این یادداشت هر دو تقریبا در حال تعلیق قرار دارند. شورا دستورالعمل‌های قیمت دیگری مانند دستورالعمل اسلک وکس، وکیوم باتم، تعرفه نرخ لکوموتیو و... را نیز تا مرحله تصویب پیش برده است که خوب یا بد توسط دولت اجرایی نشده است.
درخصوص ماده ۵۹ و پیشنهاد تشکیل تنظیم‌گر بخشی نیز شورا تنها یک مصوبه درباره اساسنامه تنظیم‌گر بخش برق داشته که به‌دلیل مخالفت وزارت نیرو و هیات دولت تاکنون راه به جایی نبرده است. بررسی کیفیت اساسنامه پیشنهادی شورا خارج از حوصله این یادداشت است؛ اما خلاصه اینکه عدم تصویب این اساسنامه را می‌توان به نفع مردم دانست. درباره ماده (۶) نیز شورا تنها به درخواست ارسال گزارش اکتفا کرده و نتوانسته، نهادهایی را که از ارسال گزارش استنکاف کرده‌اند مکلف به ارسال گزارش کند. ماده (۷) نیز که تنها بررسی شکلی فرآیند صدور مجوز است، تبدیل به موفق‌ترین بخش عملکرد شورا شده است. اما این وظیفه با هزینه بسیار کمتر توسط یک کارشناس در معاونت حقوقی ریاست‌جمهوری نیز قابل استیفا می‌بود.
در کلام پایانی، معیارهای متنوعی برای ارزیابی عملکرد نهادهای قضایی و شبه‌قضایی معرفی شده است. نسبت پرونده‌های مختومه به ورودی، مبالغ بازگشت داده‌شده به خزانه، اثربخشی تصمیمات، در دسترس بودن، شفافیت، حسابرسی و... برای بررسی عملکرد واحدهای شبه‌قضایی مانند شورای رقابت مورد استفاده قرار می‌گیرد. بررسی انجام‌شده نشان می‌دهد شاخص‌های فوق‌الذکر برای شورای رقابت در وضعیت مناسبی قرار ندارد و این شورا تقریبا نتوانسته هیچ یک از وظایف خود را به خوبی انجام دهد. تنها درخصوص ماده (۷) قانون، اقدامات شورا را می‌توان خوب ارزیابی کرد که البته نقش شورا در این خصوص تنها یک بررسی شکلی است که قاعدتا نیازی به احاله آن به یک شورا با چنین مقیاسی نبوده است. عملکرد شورا در بخش حقوق رقابت، کمتر از یک‌درصد پرونده‌های وارده بوده و تحقیقا فاقد هرگونه اثربخشی ملموسی در جامعه بوده است. قیمت‌گذاری شورای رقابت در بازارهای انحصاری که البته یک وظیفه الحاقی به قانون رقابت است نیز حال و روز خوبی ندارد. عملکرد بسیار ضعیف و غیرسازنده شورا طی ۱۰ سال گذشته سبب شده تا دولت باور خود به کارآیی این نهاد را از دست دهد و در سال۱۴۰۰ به‌دلیل تعلل در معرفی شورای جدید توسط دولت، در 6ماه دوم سال، جلسات شورای رقابت تشکیل نشده یا به معنی واقعی شورای رقابت وجود نداشته است. به نظر می‌رسد بر اساس قانون، ضمانتی برای وجود دائمی شورای رقابت نیست. به این موضوع از این منظر نگریسته شود که دادگاه‌های عمومی برای ۶ ماه یا یک‌سال وجود نداشته باشد. اگر می‌توان برای 6ماه شورای رقابت نداشت احتمالا می‌توان برای همیشه نیز آن را به کناری گذاشت.
1) بیشتر این وظیفه‌های شبه‌تنظیمی در دوره گذشته به قانون اضافه شده که پیش‌تر یا وجود نداشته یا این میزان پررنگ نبوده است.
2) تعدادی از تصمیمات نیز توسط دیوان عدالت اداری ابطال شده است.
3) در انتهای سال۱۴۰۰ نایب رئیس سابق شورا، از شورای رقابت تنها به‌عنوان یک تنظیم‌گر یاد کرده است. رجوع شود به: دنیای‌اقتصاد (۱۴۰۰)، شورای رقابت شکست خورد؟
