چرا ما میان پیشرفت و عقبماندگی در نوسان هستیم؟
پاندول توسعه در ایران
برای فهم این پدیده باید از یک تصور رایج فاصله گرفت؛ اینکه عقبماندگی ایران محصول کمبود منابع، استعداد انسانی یا موقعیت جغرافیایی است. ایران در هیچیک از این سه حوزه کشور فقیری نبوده است. جمعیت قابلتوجه، منابع عظیم انرژی و معدنی، موقعیت ارتباطی میان شرق و غرب، دسترسی به آبهای آزاد، سابقه طولانی تجارت و شهرنشینی و سرمایه فرهنگی و انسانی، همگی ظرفیتهایی بودهاند که بسیاری از کشورهای موفق توسعهیافته در آغاز مسیر خود از آنها برخوردار نبودند. بنابراین پرسش اصلی این نیست که چرا ایران منابع کافی برای توسعه نداشته است؛ پرسش مهمتر این است که چرا این منابع و فرصتها کمتر به نهادهای پایدار توسعه تبدیل شدهاند.
آغاز قرن بیستم برای ایران نقطهای تعیینکننده بود. اقتصاد ایران در واپسین دهههای دوره قاجار با ضعف دولت مرکزی، ناکارآمدی نظام مالیاتی، فقدان زیرساختهای مدرن، محدودیت صنعت داخلی، نفوذ قدرتهای خارجی و ضعف حقوق مالکیت و امنیت اقتصادی روبهرو بود. در همان زمان ورود کالاهای صنعتی اروپا فشار زیادی بر صنایع سنتی وارد کرد و ایران بدون آنکه فرآیند صنعتیشدن را طی کرده باشد به تدریج در اقتصاد جهانی ادغام میشد. بررسیهای تاریخ اقتصادی نشان میدهد که در آغاز قرن بیستم اقتصاد ایران هنوز از فقدان صنعت مدرن، ضعف زیرساخت و کاهش توان رقابتی تولید داخلی رنج میبرد.
انقلاب مشروطه را باید در این چارچوب اقتصادی نیز فهم کرد. مشروطه صرفا جنبشی برای محدود کردن قدرت سلطنت نبود؛ در عمق خود تلاشی برای ایجاد نظم جدیدی بود که بتواند قدرت سیاسی را قانونمند، دولت را پاسخگو و محیط اقتصادی را قابل پیشبینی کند. تجار، روشنفکران، روحانیون و گروههای اجتماعی مختلف هر یک بهگونهای با مساله خودکامگی، فساد، ناامنی حقوقی و نفوذ خارجی مواجه بودند. یکی از مهمترین مطالبات عصر مشروطه جایگزینی حکومت مبتنی بر اراده فردی با حکومت مبتنی بر قانون بود؛ تغییری که برای توسعه اقتصادی نیز اهمیت بنیادین داشت. اقتصاد مدرن بدون قرارداد معتبر، حقوق مالکیت، دستگاه قضایی قابل اعتماد، بودجه شفاف و دولت پاسخگو نمیتواند رشد پایدار ایجاد کند. مشروطه نخستین تلاش جدی ایران برای ایجاد چنین چارچوبی بود.
اما مشکل بزرگ این بود که ایران در همان آغاز راه، میان آرمانهای نهادی مشروطه و ضرورتهای دولتسازی گرفتار شد. کشور ضعیف، پراکنده و در معرض مداخلات خارجی بود. ناامنی، جنگهای داخلی، ضعف حکومت مرکزی و رقابت روس و بریتانیا اجازه ندادند نهادهای مشروطه بهسرعت تثبیت شوند. در نتیجه یکی از تناقضهای مهم تاریخ توسعه ایران شکل گرفت: برای توسعه به دولت مقتدر نیاز بود، اما تمرکز قدرت میتوانست نهادهای محدودکننده قدرت را تضعیف کند. این تناقض در دهههای بعد نیز بارها تکرار شد.
با روی کار آمدن رضا شاه ایران وارد مرحلهای جدید شد. دولت مرکزی تقویت شد، ارتش ملی شکل گرفت، نظام اداری گسترش یافت، راهآهن و جاده ساخته شد، آموزش مدرن توسعه پیدا کرد و اصلاحات مالی، قضایی و اداری در دستور کار قرار گرفت. ایران از وضعیت یک دولت ضعیف و پراکنده به سمت دولت متمرکز حرکت کرد. این دوره از منظر دولتسازی و ایجاد زیرساخت، یکی از مهمترین دورههای تاریخ اقتصادی معاصر ایران است.
با این حال مدل توسعه شکلگرفته یک ضعف بنیادی داشت: نوسازی اقتصادی و اداری سریعتر از نهادسازی سیاسی و اجتماعی پیش رفت. ایران توانست دولت مدرن بسازد، اما سازوکارهای پایدار برای مهار قدرت دولت، تضمین مشارکت گروههای اجتماعی و ایجاد فضای رقابتی اقتصادی به همان اندازه توسعه پیدا نکرد. به عبارت دیگر ایران در ساختن «سازمان توسعه» موفقتر بود تا ایجاد «نهاد توسعه». این تفاوت بسیار مهم است.
سازمانها را میتوان با تصمیم دولت ایجاد کرد؛ دانشگاه، کارخانه، بانک، وزارتخانه و راهآهن قابل تاسیساند. اما نهادها یعنی قواعد پایدار رفتار اقتصادی و سیاسی، اعتماد عمومی، حاکمیت قانون، امنیت مالکیت و پیشبینیپذیری در طول زمان شکل میگیرند و با تصمیمهای مقطعی ایجاد نمیشوند.
در همین دوران و پس از آن نفت بهتدریج به مهمترین عامل شکلدهنده اقتصاد سیاسی ایران تبدیل شد. کشف و بهرهبرداری تجاری نفت فرصتی تاریخی برای تامین سرمایه توسعه فراهم کرد. ایران از کشوری با منابع محدود مالی به کشوری تبدیل شد که میتوانست از طریق صادرات یک کالای استراتژیک درآمدهای عظیمی به دست آورد. اما نفت همانقدر که فرصت بود زمینه شکلگیری یک ساختار اقتصادی متفاوت را نیز ایجاد کرد. دولت دیگر برای تامین منابع خود تنها به مالیات و تولید داخلی وابسته نبود. بخش مهمی از درآمد دولت از خارج اقتصاد داخلی و از فروش منابع طبیعی تامین میشد.
این تحول پیامدهای عمیقی داشت. در اقتصادهای متکی بر مالیات، دولت برای تامین درآمد ناچار است با جامعه و بخش خصوصی رابطهای پایدار برقرار کند. مالیات هرچند ناخوشایند، نوعی پیوند میان دولت و جامعه ایجاد میکند و مطالبهگری را افزایش میدهد. اما در اقتصاد نفتی بخش بزرگی از درآمد دولت از فروش یک منبع زیرزمینی حاصل میشود. در چنین ساختاری دولت میتواند پیش از آنکه از جامعه مالیات بگیرد، درآمد توزیع کند. این مساله به گسترش نقش دولت، وابستگی بخشهای مختلف اقتصاد به بودجه عمومی و تضعیف تدریجی استقلال بخش خصوصی منجر میشود.
نفت البته علت همه مشکلات ایران نبود و نباید به دام توضیحهای سادهانگارانه افتاد. نفت زیرساخت، آموزش، صنعت، شهرنشینی و ظرفیتهای توسعه را نیز تامین مالی کرد. اما مساله این بود که درآمد نفتی امکان به تعویق انداختن اصلاحات سخت را فراهم ساخت. کشوری که از درآمد پایدار مالیاتی برخوردار نیست، برای تامین هزینههای خود ناچار به اصلاح ساختار اقتصادی است؛ اما درآمدهای نفتی میتوانند موقتا ناکارآمدیها را پنهان کنند. در نتیجه اصلاحات نهادی به تاخیر میافتد تا زمانی که شوک خارجی، کاهش قیمت نفت یا بحران سیاسی دوباره ضعفهای ساختاری را آشکار کند.
دهههای ۱۳۴۰ و ۱۳۵۰ نمونه روشنی از این پاندول توسعهاند. ایران در این دوره یکی از سریعترین فرآیندهای رشد و نوسازی اقتصادی تاریخ خود را تجربه کرد. شهرنشینی گسترش یافت، صنعت توسعه پیدا کرد، دانشگاهها افزایش یافتند، زیرساختهای اقتصادی توسعه یافت و درآمد سرانه بهسرعت بالا رفت. ایران از یک اقتصاد عمدتا کشاورزی به اقتصادی با بخش صنعتی و خدماتی گستردهتر تبدیل شد. تاریخ صنعتیشدن ایران نشان میدهد که قرن بیستم بهویژه از دهه ۱۳۲۰ به بعد شاهد شکلگیری و گسترش قابلتوجه صنایع بوده است و این روند با سیاستهای صنعتی و درآمدهای نفتی پیوندی نزدیک داشته است.
اما رشد سریع الزاما به معنای توسعه پایدار نیست. تفاوت رشد و توسعه دقیقا در همینجا آشکار میشود. رشد میتواند در مدت کوتاهی با افزایش سرمایهگذاری، مصرف، درآمد نفتی و هزینههای دولت ایجاد شود، اما توسعه نیازمند تغییرات عمیقتر در ساختار نهادها، بهرهوری، کیفیت حکمرانی، نظام آموزشی، فناوری و ظرفیتهای تولیدی است. ایران در دهههای قبل از انقلاب رشد کرد، اما بخشی از این رشد بر پایه درآمدهای نفتی، واردات گسترده و گسترش سریع دولت استوار بود. اقتصاد ایران هنوز به اندازه کافی در برابر شوکهای خارجی مقاوم نشده بود.
افزایش ناگهانی درآمدهای نفتی در دهه ۱۳۵۰نیز مساله را پیچیدهتر کرد. ورود حجم عظیم منابع ارزی، ظرفیت جذب اقتصاد را تحت فشار قرار داد. افزایش هزینههای دولت، تورم، رشد واردات، فشار بر بخشهای غیرنفتی و عدم تعادل میان سرعت سرمایهگذاری و ظرفیت نهادی کشور، بخشی از مشکلات این دوره بود. بنابراین حتی دوران رونق نیز حامل بذرهای بیثباتی بود. این یکی از ویژگیهای مهم اقتصاد ایران است: گاهی بحران نه فقط از دوران فقر، بلکه از نحوه مدیریت دوران وفور آغاز میشود.
پس از انقلاب ۱۳۵۷، جنگ هشتساله، تغییرات بنیادین در ساختار مالکیت و نقش دولت و تحولات گسترده سیاسی و اقتصادی بار دیگر یک گسست در مسیر توسعه ایران ایجاد کرد. اقتصاد ایران وارد مرحلهای شد که اولویتهای جدیدی پیدا کرد و همزمان با جنگ و کاهش درآمدهای نفتی مواجه شد. بر اساس بررسیهای تاریخ اقتصادی دوره پس از انقلاب، اقتصاد ایران در سالهای ابتدایی با افت تولید، اختلال در سرمایهگذاری و تغییرات گسترده نهادی روبهرو شد و جنگ، نوسانات نفت و محدودیتهای خارجی نیز بر این وضعیت اثر گذاشتند.
پس از پایان جنگ ایران بار دیگر به سمت بازسازی و رشد حرکت کرد. این بار نیز سرمایهگذاری در زیرساختها افزایش یافت، تولید احیا شد و برنامههای توسعهای به عنوان چارچوب سیاستگذاری اقتصادی مطرح شدند. اما همان الگوی تاریخی بار دیگر خود را نشان داد: اصلاحات آغاز شد، اما در برابر مقاومتهای نهادی، شوکهای خارجی و نوسانات درآمد نفتی، پیوستگی خود را از دست داد. اقتصاد ایران در دهههای بعد نیز میاندورههای گشایش و محدودیت، اصلاح و بازگشت، ثبات نسبی و بحران ارزی در نوسان باقی ماند.
از این منظر شاید مهمترین مفهوم برای تحلیل تاریخ اقتصادی ایران «گسست» باشد. اقتصادهای موفق جهان الزاما کشورهایی نبودهاند که هیچ بحران یا اشتباهی نداشتهاند. تفاوت اصلی آنها در توانایی حفظ مسیر اصلاحات و یادگیری از شکستها بوده است. در ایران تغییرات بزرگ سیاسی و اجتماعی اغلب به تغییرات بزرگ در قواعد اقتصادی منجر شدهاند. هر دوره بخشی از سیاستهای دوره قبل را کنار گذاشته و مسیر جدیدی آغاز کرده است. این وضعیت هزینههای زیادی برای سرمایهگذاری و تولید دارد زیرا سرمایهگذار بیش از هر چیز به پیشبینیپذیری نیاز دارد.
سرمایه ممکن است با نرخ مالیات بالا کنار بیاید، اما با بیثباتی دائمی دشوارتر کنار میآید. تولیدکننده میتواند خود را با قوانین سخت تطبیق دهد، اما تغییر مداوم قوانین، نرخ ارز، سیاست تجاری، مقررات بانکی و قواعد مالکیت، افق برنامهریزی را کوتاه میکند. یکی از تفاوتهای اساسی توسعهیافتگی و عقبماندگی نیز همین افق زمانی است. در اقتصاد توسعهیافته، خانوار، بنگاه و دولت میتوانند برای ده یا بیست سال آینده برنامهریزی کنند؛ در اقتصاد بیثبات، تصمیمها کوتاهمدت میشوند و سرمایهگذاری بلندمدت جای خود را به فعالیتهای سریع و کمریسکتر میدهد.
عامل مهم دیگر رابطه پیچیده ایران با اقتصاد جهانی است. ایران هیچگاه کاملا خارج از اقتصاد جهانی نبوده است؛ از تجارت سنتی و امتیازات خارجی دوره قاجار تا نفت، واردات صنعتی، تحریمها و محدودیتهای مالی، اقتصاد ایران همواره با تحولات بیرونی درگیر بوده است. اما مساله اساسی این بوده که ادغام ایران در اقتصاد جهانی اغلب با یک راهبرد بلندمدت و باثبات همراه نبوده است. دورههایی از گشایش با دورههایی از انزوا جایگزین شده و این تغییرات امکان شکلگیری زنجیرههای پایدار تولید و تجارت را محدود کرده است.
نباید نقش تحولات خارجی، جنگ، تحریم و مداخلات قدرتهای بزرگ را نادیده گرفت. تاریخ ایران بدون توجه به موقعیت ژئوپلیتیک آن قابل فهم نیست. اما تقلیل همه عقبماندگیها به عوامل خارجی نیز تحلیل را ناقص میکند. کشورهای بسیاری با تهدید خارجی، جنگ، تحریم یا فشار قدرتهای بزرگ مواجه بودهاند، اما توانستهاند از طریق اصلاح نهادهای داخلی ظرفیت مقاومت اقتصادی خود را افزایش دهند. مساله مهم این است که شوک خارجی زمانی ویرانگرتر میشود که اقتصاد داخلی از پیش با ضعفهای ساختاری مواجه باشد.
در نتیجه عقبماندگی ایران را باید محصول تعامل چند عامل دانست: دولت قدرتمند اما گاه کمپاسخگو، نهادهای ناپایدار، اقتصاد نفتی، گسستهای سیاسی و تاریخی، ضعف پیشبینیپذیری، تغییر مکرر قواعد بازی، فاصله میان نوسازی و نهادسازی و آسیبپذیری در برابر شوکهای خارجی. هیچیک از این عوامل بهتنهایی توضیحدهنده وضعیت ایران نیستند اما ترکیب آنها چرخهای ایجاد کرده که شکستن آن دشوار بوده است.
نکته مهم این است که تاریخ اقتصادی ایران صرفا تاریخ شکست نیست. این تاریخ سرشار از تجربههای موفق نیز هست: ایجاد دولت مدرن، گسترش آموزش، توسعه دانشگاهها، صنعتیشدن، تربیت نیروی انسانی متخصص، توسعه زیرساختها، گسترش شهرنشینی و ایجاد ظرفیتهای علمی و فنی. بنابراین مساله ایران ناتوانی در آغاز کردن نیست؛ مساله ناتوانی در حفظ کردن است. ایران بارها نشان داده که توان حرکت دارد، اما هنوز نتوانسته است قواعدی ایجاد کند که حرکت توسعه مستقل از تغییر دولتها، بحرانهای سیاسی و نوسانات درآمدی ادامه یابد.
شاید مهمترین نتیجهای که از تاریخ اقتصادی ایران میتوان گرفت این باشد که توسعه پیش از آنکه یک پروژه عمرانی یا مجموعهای از کارخانهها و بزرگراهها باشد، یک فرایند نهادی است. کشورها با ساختن ساختمان، کارخانه و وزارتخانه توسعهیافته نمیشوند؛ توسعه زمانی پایدار میشود که قواعد اقتصادی، حقوق مالکیت، سیاستگذاری، نظام مالی، روابط دولت و بخش خصوصی و سازوکارهای تصمیمگیری از ثبات و تداوم برخوردار باشند.
پاندول توسعه ایران زمانی متوقف خواهد شد که پیشرفت از یک «پروژه دورهای» به یک «فرآیند دائمی» تبدیل شود. ایران بیش از هر چیز به انباشت نیاز دارد: انباشت سرمایه، دانش، اعتماد، تجربه و نهاد. جامعهای که هر چند دهه یکبار قواعد بازی را از نو تعریف میکند، بخشی از سرمایه تاریخی خود را از دست میدهد. اما جامعهای که بتواند اصلاحات را حتی با تغییر دولتها و نسلها ادامه دهد، توسعه را به میراثی انباشته تبدیل میکند.
درس مهم تاریخ اقتصادی ایران شاید همین باشد: عقبماندگی محصول آن نیست که ایران هرگز پیش نرفته است؛ عقبماندگی از آنجا آغاز شده که پیشرفتهای ایران بارها نتوانستهاند به مسیرهایی پایدار و برگشتناپذیر تبدیل شوند. مساله اصلی آینده ایران نیز نه یافتن یک برنامه توسعه جدید، بلکه ایجاد ظرفیت نهادی برای ادامه دادن برنامههاست. ایران بیش از آغازهای تازه به تداوم نیاز دارد؛ بیش از جهشهای مقطعی، به حرکت پایدار؛ و بیش از منابع جدید، به قواعدی که بتوانند منابع موجود را به توسعهای ماندگار تبدیل کنند. تنها در چنین شرایطی است که پاندول تاریخی میان پیشرفت و عقبماندگی میتواند از نوسان بازایستد و توسعه به جای یک تجربه موقت به مسیر طبیعی اقتصاد ایران تبدیل شود.
* دانشآموخته اقتصاد
