چرا تفاهم ایران و آمریکا به تعهدی پایدار تبدیل نشد؟
روحِ توافق
تفاهم اخیر میان جمهوری اسلامی ایران و ایالات متحده نیز از همین منظر قابل تحلیل است. این تفاهم اگرچه توانست مسیر گفتوگو را باز کند و احتمال تشدید بحران را کاهش دهد، اما هنوز فاصله قابلتوجهی با یک توافق پایدار و قابل اتکا دارد. علت این فاصله را نباید صرفا در متن توافق جستوجو کرد، بلکه باید در ساختار قدرت، کیفیت بازیگران، اراده سیاسی، محیط منطقهای، افکار عمومی و معماری نهادی اجرای توافق جست.
نخستین مساله، فقدان تعهد معتبر است. در نظریه نهادگرایی و مطالعات حل منازعه، توافق زمانی پایدار تلقی میشود که طرفین بتوانند به استمرار رفتار یکدیگر اعتماد کنند. اعتماد نیز صرفا یک احساس سیاسی نیست؛ بلکه محصول نهادها، قواعد، سازوکارهای نظارتی و ضمانتهای اجرایی است. تفاهمی که فاقد داور مستقل، مرجع حل اختلاف، جدول زمانی روشن، سازوکار راستیآزمایی و هزینه مشخص برای نقض تعهدات باشد، بیش از آنکه یک قرارداد باشد، بیانیهای سیاسی است. چنین تفاهمی میتواند تنش را مدیریت کند، اما الزاما قادر به حل آن نیست.
دومین عامل، ماهیت بازیگران مذاکره است. موفقیت مذاکرات پیچیده معمولا در گرو تیمهایی کوچک، حرفهای، دارای اختیار تصمیمگیری و برخوردار از تخصص فنی است. هر اندازه تعداد مذاکرهکنندگان افزایش یابد، هزینه هماهنگی و احتمال تعارض در برداشتها بیشتر میشود. در مذاکرات چندلایه، اصل «کمتر، اما متخصصتر» غالبا کارآمدتر از هیاتهای گسترده است. علاوه بر این، در مذاکرات حساس، کیفیت تعامل مستقیم میان متخصصان اهمیت بیشتری از نمایشهای رسانهای یا تعدد سطوح گفتوگو دارد. در چنین شرایطی، جزئیات تعیینکنندهاند؛ همان گزاره مشهور که «شیطان در جزئیات است» در مذاکرات بینالمللی، نه یک استعاره، بلکه یک قاعده عملی است.
عامل سوم، غلبه منطق تاکتیکی بر نگاه راهبردی است. بسیاری از توافقهای شکننده، حاصل همگرایی مقطعی منافع هستند، نه اشتراک در یک چشمانداز بلندمدت. هنگامی که هر طرف بیش از آنکه به نظم آینده بیندیشد، در پی مدیریت بحران امروز باشد، توافق نیز به ابزاری برای خرید زمان تبدیل میشود. در چنین وضعیتی، دیپلماسی به جای آنکه بنیان یک نظم جدید باشد، صرفا بحران را به تعویق میاندازد. استمرار وضعیت «نه جنگ و نه صلح» دقیقا محصول چنین منطق تاکتیکی است؛ وضعیتی که در آن هزینههای جنگ کاهش مییابد، اما ریشههای منازعه همچنان پابرجا میماند.
از منظر سیاست داخلی نیز، هر توافق بینالمللی نیازمند همگرایی نهادی است. انسجام نسبی نهادهای تصمیمگیر، هماهنگی قوای حاکمیتی و حمایت مراکز اصلی قدرت، ظرفیت اجرای توافق را افزایش میدهد؛ اما این شرط، اگرچه ضروری است، کافی نیست. تجربه نشان داده است که حتی توافقهایی که در عالیترین سطح سیاسی امضا شدهاند، بدون تبدیل شدن به قواعد الزامآور حقوقی و اداری، در مرحله اجرا با موانع جدی روبهرو میشوند. تفاوت میان «امضای سیاسی» و «اجرای نهادی» یکی از مهمترین شکافهای سیاست خارجی معاصر است.
چهارمین متغیر، افکار عمومی است. ادبیات مطالعات صلح نشان میدهد که توافقهای سیاسی، بدون مشروعیت اجتماعی، پایداری محدودی دارند. جامعه زمانی از یک توافق حمایت میکند که آن را بخشی از امنیت، رفاه و آینده خود بداند. اگر میدان عمومی میان روایتهای متعارض تقسیم شود و هیچ روایت فراگیری نتواند منافع توافق را برای جامعه تبیین کند، توافق از پشتوانه اجتماعی محروم خواهد شد. در فضای کنونی، روایتهای امنیتمحور، مقاومت و بازدارندگی در بخشهایی از عرصه عمومی حضوری پررنگ دارند، درحالیکه روایت توسعه، صلح و همکاری، انسجام نهادی و رسانهای کمتری یافته است. این شکاف، سرمایه اجتماعی لازم برای تثبیت هرگونه تفاهم را کاهش میدهد.
پنجمین عامل، ساختار منطقهای است. توافق ایران و آمریکا هرگز صرفا یک توافق دوجانبه نیست، بلکه بخشی از معادله امنیتی خاورمیانه است. حضور بازیگران متعدد منطقهای، اختلاف منافع، بحرانهای حلنشده و رقابتهای ژئوپلیتیک موجب میشود هر توافقی در معرض فشارهای بیرونی قرار گیرد. در نظریه حل منازعه، این بازیگران «اخلالگران صلح» نامیده میشوند؛ بازیگرانی که به دلایل امنیتی، سیاسی یا اقتصادی ممکن است استمرار توافق را با چالش روبهرو کنند. تا زمانی که نگرانیهای اصلی محیط پیرامونی مدیریت نشود، توافق دوجانبه نیز در معرض بیثباتی باقی خواهد ماند.
ششمین مؤلفه، نظام بینالملل است. توافقهای پایدار معمولا در دل یک معماری نهادی شکل میگیرند؛ معماریای که در آن نهادهای بینالمللی، میانجیهای معتبر یا سازوکارهای داوری، نقش تضمینکننده اجرای تعهدات را بر عهده دارند. توافقی که فاقد مرجع داوری، نهاد ناظر و سازوکار الزامآور برای حل اختلاف باشد، بیش از اندازه به اراده دولتهای وقت وابسته خواهد بود. در چنین وضعیتی، هر تغییر در محیط سیاسی یا جابهجایی قدرت میتواند مسیر اجرای توافق را دگرگون کند.
در نهایت، نباید از سطح هنجاری و ایدئولوژیک غافل شد. اختلاف صرفا بر سر منافع نیست، بلکه بر سر روایتهای متفاوت از نظم بینالمللی، امنیت، استقلال، مداخله و مشروعیت نیز هست. هنگامی که هر طرف دیگری را نه فقط رقیب، بلکه تهدیدی برای هویت سیاسی خود تلقی کند، حتی توافقهای فنی نیز در معرض تفسیرهای امنیتی قرار میگیرند. از این رو، صلح پایدار تنها محصول معامله بر سر منافع نیست؛ بلکه مستلزم بازسازی تدریجی اعتماد، تغییر در ادراک متقابل و شکلگیری قواعد مشترک است.
از این منظر، میتوان گفت که تفاهم ایران و آمریکا هنوز «روح» لازم را نیافته است. متن آن، اگرچه واجد اهمیت دیپلماتیک است، اما بدون چهار ستون اساسی، یعنی تعهد معتبر، ضمانت اجرا، مشروعیت اجتماعی و پشتیبانی نهادی، نمیتواند به یک نظم پایدار تبدیل شود.
در علوم سیاسی، صلح نه محصول خوشبینی است و نه نتیجه صرف اراده رهبران. صلح، محصول نهادسازی است. همانگونه که جنگ در ساختارها بازتولید میشود، صلح نیز باید در ساختارها نهادینه شود. تفاهم زمانی به توافق، توافق زمانی به تعهد و تعهد زمانی به صلح پایدار تبدیل میشود که روح آن در نهادها، افکار عمومی، منطقه و نظام بینالملل تجسم یابد. بدون این روح، هر توافقی اگر با امضای عالیترین مقامات همراه باشد در معرض بازگشت به چرخه بیاعتمادی و مدیریت موقت بحران خواهد بود.
* دانشیار علوم سیاسی دانشگاه فردوسی مشهد
